臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00133號原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○庚○○○兼上五人共同訴訟代理人 甲○○原 告 己○○
辛○○被 告 彰化縣政府代 表 人 壬○○訴訟代理人 癸○○上列當事人間因撤銷回饋金之徵收等事件，原告不服內政部中華民國96年2月8日台內訴字第0960008501號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等所有坐落彰化縣彰化市○○段300-5、300-11、300-12、300-13、300-14、300-16、300-30、300-3
1、300-32地號土地（下稱系爭土地），原屬都市計畫農業區，於民國（下同）59年間因修訂彰化市都市計畫變更為公共設施溝渠用地，嗣被告辦理變更彰化市都市計畫第一次通盤檢討案時，將系爭土地以附帶條件：「依公共設施變更回饋規定辦理」變更為住宅區，該變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）經被告以93年8月2日府城計字第0000000000B號公告發布實施。原告於94年7月5日向被告提出陳情謂：
「有關已被撤銷公共設施保留地，請切實依照內政部指示及民國62年修正延長取得時間之規定處理，免徵回饋金，並撤銷禁止有關土地之異動及逕為分割登記與扣押限制使用，而免再受嚴重損害。」案經被告以94年7月8日府城計字第0940127086號函復原告。原告不服，提起訴願，遭決定不受理。
提起行政訴訟，經本院以94年訴字第638號判決將訴願決定撤銷。嗣內政部以96年2月8日台內訴字第0960008501號訴願決定：「原處分機關應於一個月內就訴願人陳情土地使用回復原狀與解禁案作成處分。其餘部分之訴願駁回。」原告仍不服，遂再提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就彰化市○○段300-5、300-11、300-12、300-13
、300-14、300-15、300-16、300-30、300-31、300-32號土地應撤銷公共設施保留地，並回復為自用住宅之處分。
⒊被告應撤銷前項土地所為應繳納回饋金之處分。
⒋被告應賠償原告新臺幣共壹拾捌萬貳仟肆佰元。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
原告己○○、辛○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，其書狀陳述意旨與其餘被告相同，略謂：
⒈系爭土地原屬都市計畫農業區，於59年間因修訂彰化市
都市計畫變更為公共設施溝渠用地，依62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條第1、2項規定「其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算」，是十年之期限應依指定之日，即被告於59年指定為公共設施溝渠用地起算，至69年已逾期不徵收，被告並無聲請延長期間，故系爭土地自69年即非公共設施保留地。惟被告不察，竟曲解法律謂指定之日係以62年9月6日起算，顯屬重大違誤。
⒉被告徵收回饋金之法律依據係91年1月15日修正公布之
都市計畫法第27條之1所規定，僅對91年1月15日以後之公共設施保留地變更為住宅區之土地始有適用，原告所有系爭土地自69年回復為住宅區已20餘年，並非其適用之對象。惟被告不察，竟列入92年彰化市都市計畫法第一次通盤檢討案，要徵收原告35%之回饋金，有違信賴利益與保護人民生命財產原則，顯屬重大違誤。
⒊系爭土地於辦理移轉過程中，被告依行政權分割系爭土
地，增加同段300-32及300-37至300-46等共11筆地號，致原辦理移轉文件遭彰化地政事務所退回，需重新按照被告逕行分割之地號筆數加分割前之地號筆數，辦理所有權移轉登記手續，而增加甲○○6筆、乙○○、丙○○、丁○○等各8筆，計增加30件之移轉登記手續費，每件代書移轉登記費用計6,000元，30件共計180,000元，所有權狀每張80元，30張共計2,400元，總計費用182,400元。
㈡被告答辯：
⒈有關都市計畫公共設施保留地部分：
⑴原告所有坐落彰化縣彰化市○○段土地，於59年4月3
日間發布實施之「彰化修訂都市計畫案」將部分土地劃為公共設施之溝渠用地。依62年9月6日總統令修正公布之都市計畫法第50條第1項：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年，逾期不徵收，視為撤銷。」第2項：「本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算」。本案係於59年4月3日指定，屬修訂公布前尚未取得者依都市計畫法第50條第1項其徵收取得，「應自本法修正公布之日起10年內取得之」，即72年9月6日。本案並經被告報請原上級政府臺灣省政府核准延長，該府以72年6月9日府建四字第148297號函准予延長取得期限5年至77年9月6日。上開都市計畫法第50條第1項第2項規定於77年7月15日修正刪除，並無取得時限之規定。
⑵原告訴稱被告未聲請延長徵收取得時限云云，實則臺
灣省政府以72年6月9日府建四字第148297號函准予延長取得期限5年至77年9月6日。又稱指定之日以62年9月6日起算，屬重大違誤云云，實則依62年9月6日總統令修正公布之都市計畫法第50條第1項「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之」起算日期法有明文。
⒉有關回饋金部分：原告所有坐落彰化縣彰化市○○段30
0-5、300-11、300-12、300-13、300-14、300-15、300-16、300-30、300-31、300-32地號土地，其中部分土地於59年4月3日間發布實施之「彰化市修訂都市計畫案」劃設為溝渠用地，於93年8月2日發布實施之「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」將原為溝渠用地部分以附帶條件：「依公共設施變更回饋規定辦理」變更為住宅區。該案程序皆依都市計畫法令程序辦理公開展覽、說明會，並經各級都委會審議，最後經內政部都市計畫委員會93年3月2日修正通過，並經內政部93年7月27日台內中營字第0930085094號函核定後，被告以93年8月2日府城計字第0000000000B號公告發布實施。有關附帶條件內容係依都市計畫法第27條之1第1項規定辦理。
理 由
一、原告己○○、辛○○經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款之情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、本件原告提出之「陳情書」（即申請書）其陳情人僅列明7人，即除庚○○○以外之原告，而原處分即被告94年7月8日府城計字第0940127086號函，亦僅列明該7名陳情人，則原告8人提起本件訴訟，其當事人是否適格？經查，系爭坐落彰化縣彰化市○○段300-5、300-11、300-12、300-13、300-14、300-16、300-30、300-31、300-32地號土地，係原告8人所分別共有，業據原告提出土地登記謄本附卷可考，則原告本件訴請被告就上開土地為撤銷公共設施保留地並回復為住宅區之處分等之訴訟，其訴訟性質應屬類似必要共同訴訟，其訴訟標的對於各共有人必須合一確定。次查，上開各土地共有人對系爭土地係抽象的擁有其應有部分，是被告對系爭土地有關都市計畫公共設施用地之變更廢止之處分必須合一確定，其效力應及於全體共有人，本件之申請書未列全體共有人為申請人，原處分亦同，其處分之效力應及於其他共有人。又查，本件之訴願書亦僅列原處分所載之受文者7人為訴願人，而第一次訴願決定亦以該7人為訴願人，迄原告第一次提起行政訴訟其起訴狀後，始列明全體共有人8人為原告，訴願機關依本院94年訴字第638號判決意旨重為訴願決定（即內政部96年2月8日台內訴字第0960008501號訴願決定），則改列全體共有人8人為訴願人，本件行政訴訟亦係以該8人為原告，上開各事實有各該陳情書、原處分、訴願書、訴願決定、起訴狀、判決書等附本院卷可稽，並經本院調閱本院94年度訴字第638號卷屬實，均堪憑信。按訴願前置程序之目的在使行政機關踐行自省之救濟程序，且訴願機關亦逕已就全體共有人8人為訴願決定，應認原告8人均已踐行訴願前置程序。本件如前所述，訴訟結果對全體共有人必須合一確定，應認為原告當事人適格係屬合法，合先敘明。
三、原告等所共有坐落彰化縣彰化市○○段300-5、300-11、300-12、300-13、300-14、300-16、300-30、300-31、300-32地號土地，原屬都市計畫農業區，於民國59年間因修訂彰化市都市計畫變更為公共設施溝渠用地，嗣被告辦理變更彰化市都市計畫第一次通盤檢討案時，將系爭土地以附帶條件：「依公共設施變更回饋規定辦理」變更為住宅區，該變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）經被告以93年8月2日府城計字第0000000000B號公告發布實施。原告於94年7月5日向被告提出陳情謂：「有關已被撤銷公共設施保留地，請切實依照內政部指示及民國62年修正延長取得時間之規定處理，免徵回饋金，並撤銷禁止有關土地之異動及逕為分割登記與扣押限制使用，而免再受嚴重損害。」案經被告以94年7月8日府城計字第0940127086號函復原告。原告不服，提起訴願，經訴願機關認上開函非行政處分而決定不受理。原告不服提起行政訴訟，本院94年訴字第638號判決認該函係屬行政處分，將訴願決定撤銷。內政部乃遵照本院判決意旨，以96年2月8日台內訴字第0960008501號重為訴願決定，其主文謂：「原處分機關應於一個月內就訴願人陳情土地使用回復原狀與解禁案作成處分。其餘部分之訴願駁回。」等情，有本院卷附土地登記第二類謄本、上開變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）公告、原告之陳情書、被告94年7月8日府城計字第0940127086號函及本院94年訴字第638號判決、訴願決定等可稽，均堪憑信。
四、按「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。前二項之規定，於其他訴訟準用之。」行政訴訟法第216條定有明文。本件被告94年7月8日府城計字第0940127086號函，前經本院94年訴字第638號判決認係屬行政處分，而將原認非行政處分之訴願決定撤銷。訴願機關已依上開規定，依本院判決意旨重為處分，本件自應尊重本院前開判決之認定。本件原告訴之聲明為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就彰化市○○段300-5、300-11、300-12、300-13、300-14、300-15、300-16、300-3
0、300-31、300-32號土地應撤銷公共設施保留地，並回復為自用住宅用地之處分。⒊被告應撤銷前項土地所為應繳納回饋金之處分。⒋被告應賠償原告新臺幣182,400元，依卷內訴訟資料所載，上開訴之聲明第1至3項，應屬課予義務訴訟，而訴之聲明第4項則屬給付訴訟。
五、關於原告請求被告應撤銷系爭土地應繳納回饋金之處分部分，經查：
㈠按「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計
畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所。前項土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原則中定之。」都市計畫法第27條之1定有明文。內政部依上開規定制定之都市計畫土地使用分區及公共設施用地檢討變更處理原則第3條則規定：「都市計畫公共設施用地檢討變更為非公共設施用地，應符合都市計畫法第42條至47條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法有關公共設施用地之檢討標準，除直轄市、縣（市）政府於自治條例或各該原主要計畫通盤檢討書另有規定者，從其規定外，其變更後應提供捐贈或其他附帶事項，應由核定機關之都市計畫委員會就實際情形審決之。
」㈡本件原告所有坐落彰化縣彰化市○○段300-5、300-11、3
00-12、300-13、300-14、300-16、300-30、300-31、300-32地號土地，原屬都市計畫農業區，59年間因修訂彰化市都市計畫變更為公共設施溝渠用地，嗣被告辦理變更彰化市都市計畫第一次通盤檢討案時，依前揭都市計畫法第27條之1第1項規定，將原告原都市計畫溝渠用地土地，以附帶條件「依公共設施變更回饋規定辦理」變更為住宅區（即明定其回饋負擔比為35%）。該變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）經被告於90年3月26日至90年4月24日辦理公告公開展覽，並經舉辦多次說明會，復提經彰化縣都市計畫委員會議審議通過，報經內政部都市計畫委員會第580次會議修正通過，查上開變更彰化市都市計畫，經原告依照前開會議指示修正計畫書、圖後，再報經內政部以93年7月27日台內中營字第0930085094號函核定，並經被告以93年8月2日府城計字第0000000000B號公告發布實施在案。原告如認該變更都市計畫限制其權利或增加其負擔，而不服該變更都市計畫，依司法大法官釋字第156號解釋意旨，應提起撤銷訴訟以求救濟，方屬正辦。本件原告反於事後提起課予義務訴訟，請求被告另為撤銷回饋金之處分，其訴訟類型之選擇原非正確，惟如前所述本件行政機關既受本院94年訴字第638號判決意旨之拘束，故本件仍應就課予義務訴訟實體加以審理。
㈢原告此部分訴訟之主要理由，係主張系爭土地原經59年都
市計畫編定為公共設施保留地（溝渠用地），業因逾期而視為撤銷。惟查：⑴依62年9月6日修正公布之都市計畫第50條規定：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，『應自本法修正公布之日起』10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算」。系爭土地於59年4月3日發布之「彰化市修訂都市計畫案」內，經編定為公共設施溝渠用地，迄62年9月6日都市計畫法修正公布前，政府尚未取得，依上開規定應自該法修正公布之日起10年內取得，故原取得期限係自62年9月6日起算10年內，即其原取得期限為72年9月5日前。原告主張自59年起算，係誤解法律，非可採取。⑵嗣臺灣省政府於72年6月9日以府建四字第148297號函「核准延長彰化市修訂、花壇．．．都市計畫案公共設施保留地取得期限5年」，有該函文附本院卷（第185、186頁）可稽，上開「彰化市修訂．．．都市計畫案」即係前段所述之「彰化市修訂都市計畫案」，是系爭土地相關之都市計畫案業經臺灣省政府核准延長5年，原告認未經核准延長，不足採取。是以，本件取得期限業經延長至為77年9月5日。其後，上開都市計畫法第50條第1、2項有關公共設施保留地取得時限之規定，於77年7月15日修正都市計畫法刪除，此後並無取得時限之規定。原處分認系爭土地於59年間經編定為公共設施溝渠用地，並無因未於時限內徵收致撤銷之問題，故被告辦理變更彰化市都市計畫第一次通盤檢討案時，依前揭都市計畫法第27條之1第1項規定，將原告原都市計畫溝渠用地土地，以附帶條件「依公共設施變更回饋規定辦理」變更為住宅區（明定其回饋負擔比為35%），經核並無不合。原處分否准撤銷就系爭土地所定應繳納回饋金之處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請被告另為撤銷處分，為無理由，應予駁回。
六、關於原告請求被告就系爭土地應撤銷公共設施保留地，並回復為自用住宅用地之處分。經查，本件原處分係就原告94年7月5日陳情書所為之處分，而依卷附上開陳情書、原處分所載，原告並未就上開事項申請被告為處分，原處分亦未就此部分作成准否之處分，該函係針對上開陳情書所載就「已被撤銷公共設施保留地，免徵回饋金部分」所為之處分，其說明欄第二段所載：「‧‧‧二、有關公共設施保留地取得時效規定，及是否得撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題，內政部94年6月10日內授營都字第0940006502號函業已說明‧‧‧略以：『查53年修正都市計畫法增訂有關公共設施保留地取得期限之規定，業於62年修正延長，並於77年修正刪除，尚無因未依規定徵收，而應予撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題。』」係被告就原告陳情書指稱：系爭土地於59年間經都市計畫編定為公共設施保留地，已因政府逾10年不徵收，而視為撤銷該編定，已非公共設施保留地，不得再以變更公共設施保留地為住宅區，而向原告徵收回饋金等情，引述內政部函說明並無撤銷公共設施保留地，回復為原分區使用之問題，核其所述應係就原告所請免徵回饋金，說明其變更公共設施保留地為住宅區而徵收回饋金於法有據，並非就此部分作成處分。原告於本案言詞辯論期日亦表明：「（問：聲明第二項的部分原來申請書及訴願有無申請？《提示陳情書》）我陳情主要是針對回饋金，系爭土地69年起就不是公共設施保留地所以不用寫，我就沒有寫。」（見本院卷第334頁言詞辯論筆錄）顯然原告未就此申請被告為處分。次查，原告亦未就此提出訴願，有原訴願書及94年8月訴願補充理由書附本院94年度訴字第638號卷內可按並經本院調閱內政部重為訴願卷可考。職是，原告關於此部分之課予義務訴訟既未依法提出申請，且未經訴願程序，核與行政訴訟法第5條所定之課予義務訴訟之要件不符，其此部分訴訟，不備訴訟要件，依同法第107條第1項第10款規定，其訴不合法，復無從命補正，爰不另為裁定，併此判決駁回。
七、原告訴之聲明第4項係請求被告應賠償原告182,400元，查原告係主張系爭土地於辦理移轉過程中，因被告依行政權分割系爭土地，增加同段300- 32及300-37至300-46等共11筆地號，致原辦理移轉文件遭彰化地政事務所退回，需重新按照被告逕行分割之地號筆數加分割前之地號筆數，辦理所有權移轉登記手續，而增加甲○○6筆、乙○○、丙○○、丁○○等各8筆，計增加30件之移轉登記手續費，每件代書移轉登記費用計6,000元，30件共計180,000元，所有權狀每張80元，30張共計2,400元，總計費用182,400元云云。原告未陳明其請求權之基礎何在，經本院受命法官於96年5月31日準備程序闡明其請求賠償之理由（本院卷第127頁），未據原告陳明其法律上之請求權基礎。按提起行政訴訟得於同一程序中合併請求損害賠償，行政訴訟法第7條有明文規定。課予義務訴訟固得合併請求損害賠償，惟此種合併提起之給付訴訟與該課予義務訴訟間須具有一定之前提關係或因果關係，否則此一損害賠償訴訟即不符行政訴訟法第7條之要件，其合併訴訟不合法，不應准許。查因土地逕為分割所生之移轉登記規費及代書費用，並非因本件之課予義務訴訟被否准所生之損害，原告提起此部分給付訴訟，核予行政訴訟法第7條規定不合，其訴不合法，爰不另為裁定，併此判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，併依行政訴訟法第218條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，民事訴訟法第385條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 8 日
第四庭 審判長 法 官 王茂修
法 官 許武峰法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 8 月 13 日
書記官 許騰云