臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00156號原 告 甲○○訴訟代理人 劉建成律師被 告 臺中縣大里市公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 寅○○
參 加 人 丙○○
丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○○丑○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺中縣政府中華民國96年2月26日府訴委字第0960053948號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告之申請，應依本判決理由所採之法律見解，作成行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有坐落臺中縣大里市○○段第995、996、998及1011地號等4筆土地（下稱系爭土地），前於民國（下同）38年間依耕地三七五減租條例訂立租約（臺灣省臺中縣私有耕地租約書里昇字第34號），出租予楊墩發耕作，並經被告登記於租約登記簿中。嗣62年間系爭土地於經「大里都市計畫、草湖地區都市計畫」變更為都市計○住○區○道路用地。又69年間承租人於系爭承租之新光段1011地號（原321-5地號）土地上興建鐵架樓房1棟，佔地面積68.87公頃，經營小吃店，經原告發覺後，楊墩發及參加人丙○○於76年3月15日出立自願書，表示將來原告若欲使用該地時，渠等願無條件拆屋還地等語。78年2月23日楊墩發死亡，其繼承人之一楊永郎繼於92年1月19日死亡，參加人為楊墩發之繼承人，繼續使用系爭土地。原告於95年3月17日提出申請函，主張原訂耕地租約已因承租人不繼續耕作而無效，原承租人繼續使用土地，並繳付租金，係就系爭土地成立一新租賃關係，因系爭土地已非耕地三七五減租條例所規定之耕地，無從成立該條例之耕地租約，原耕地租賃關係業已消滅等語，請求被告依據臺灣省耕地租約辦法第11條規定將租約登記簿有關系爭租約之登記事項予以註銷。經被告以95年5月3日里市民字第0950013343號函復原告謂請依平均地權條例第76條及第78條規定辦理等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應註銷臺中縣大里市○○段第995、996、998及101
1地號（原大里市○○段第321、321-2、321-3、321-5地號）土地之耕地租約登記。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈緣訴外人楊墩發前向原告承租臺中縣大里市○○段995
、996、998、1001、1011、1012地號土地（重測前為內新段321、321-2、321-3、321-5、321-6、321-12地號土地），有耕地租約書可稽，上述新光段1001及1012地號2筆土地，分別於79年及94年間被徵收，故目前僅其餘土地即系爭之土地登記謄本上尚有三七五租約登記。惟訴外人楊墩發於69年間，未經原告同意，擅自於上述新光段1011地號土地上興建鐵架樓房一棟，經營小吃店，不自任耕作，依耕地三七五減租條例第16條第1項、第2項規定，及最高法院70年台上字第4637號、46年台上字第57號判例意旨，該耕地租約全部已當然失效而消滅。而楊墩發於78年2月23日死亡，由其繼承人丙○○、丁○○、戊○○、楊賴阿幼、壬○○、癸○○、己○○、庚○○及楊永郎繼承，再因楊永郎於92年1月19日死亡，其應繼分由其繼承人丑○○、辛○○繼承。原告乃請求上述楊墩發之繼承人（即參加人）拆屋還地，並依耕地三七五減租條例之規定，於88年3月20日向被告申請租佃爭議調解不成立，復於88年12月間經臺中縣政府調處不成立，而移送台灣臺中地方法院審理。
⒉該案雖經台灣高等法院台中分院93年度上更㈠字第7號
判決及最高法院94年度台上字第2135號判決原告敗訴確定，惟於上述確定判決理由中已認定：「．．．是上訴人（指原告）主張，被上訴人（指楊墩發之繼承人）未經伊等之同意，在系爭土地上興建系爭房屋居住等語，亦堪信為真實．．．然系爭土地於62年11月3日變更都市計畫起，顯已不具有上開條文所規定之『耕地』之性質，揆諸上開條文及判例意旨，自無耕地三七五減租條例之適用．．．本件上訴人查覺楊墩發不自任耕作，楊墩發與丙○○旋於76年3月15日出具自願書交上訴人收受．．．上訴人亦自認其後且繼續向被上訴人收取款項等情．．．上訴人於76年3月16日既已同意楊墩發及其繼承人使用系爭土地，並收取其對價之租金，是被上訴人辯稱，上訴人與楊墩發自斯時起，就系爭土地應已成立一新租賃契約等語，應可採信．．．被上訴人縱係以從事農作之目的而向上訴人承租，並支付對價，因不符合耕地三七五減租條例所規定耕地租佃之定義，自無該條例之耕地租賃關係存在。．．．本件兩造新成立之租賃關係時，系爭土地已非屬耕地三七五減租條例所規定之耕地，自無從成立該條例所規定之耕地租約，是上訴人依據耕地三七五減租條例第16條、第17條規定，主張系爭土地租約無效及租約有得終止之事由，請求被上訴人．．．將土地交還上訴人，即屬無據，不應准許。」等語。
⒊該案判決確定前之最高法院92年度台上字第2542號發回
更審判決併具體指明：「．．．查被上訴人（指原告）與上訴人之被繼承人楊墩發自38年間起就系爭土地依耕地三七五減租條例訂定耕地租約，而楊墩發於69年間於系爭土地上搭建系爭房屋供居住及經營餐廳使用，為原審確定之事實，果爾，被上訴人與楊墩發關於系爭土地之耕地租約，自楊墩發於系爭土地搭建房屋不自任耕作時起，即向後失其效力。」質言之，上述歷審民事確定判決係認定本件耕地租約已於69年間因承租人楊墩發不自任耕作時起當然失其效力，雖原告仍繼續向楊墩發收取租金，並由楊墩發及其子丙○○於76年間共同立具「自願書」交原告收受，雙方已成立一新的租賃契約，惟出租之土地早於62年間即因變更都市計畫實施為「非耕地」，該新的租賃契約，「並非耕地租約」，並無耕地三七五減租條例之適用，因而原告於該案主張依耕地三七五減租條例第16條之規定，請求楊墩發之繼承人拆屋還地並無理由。亦即本件耕地租約已經該租佃爭議案件認定消滅，新成立之租約亦無耕地三七五減租條例之適用，自屬合乎前揭台灣省耕地租約登記辦法第11條規定「租佃關係消滅」之情形，並不因原告於該民事案件受敗訴判決而有不同。原告據此請求被告註銷耕地租約，即應准許。被告遽予否准，於法自有未合。
⒋訴願決定書雖載稱：「按確定判決之既判力，僅及於判
決主文所判斷之訴訟標的始發生．．．此為民事訴訟法第400條第1項規定及最高法院73年台上字第3296號判例要旨所明文，訴願人主張以最高法院94年台上字第2135號判決理由所載事項，要求原處分機關據此為理由而註銷本案系爭耕地三七五租約，依據上開法律規定及判例意旨顯屬不符．．．又依據行政院43年12月11日台內字第7805號暨44年1月6日台內字第0087號令內容一、（十二），該租約在租佃糾紛尚未解決前仍繼續有效，則本案不符合台灣省耕地租約登記辦法第11條規定經依法終止租約之要件，訴願人主張該條規定要求原處分機關逕行註銷該租約亦屬無理由．．．」云云。惟於一般民事耕地租佃爭議案件，原告請求被告拆屋（或除去地上物）返還耕地之給付訴訟，其勝訴判決主文亦僅有命被告拆屋（或除去地上物）返還耕地之記載，而僅於判決理由欄內載明該耕地租約已經消滅或依法終止，此時該案原告仍得依台灣省耕地租約登記辦法第11條之規定請求登記機關註銷耕地租約登記。同理，本件前揭耕地租佃爭議民事確定判決理由中，既已明認原耕地租約已消滅，兩造間新成立之私約並非耕地租約等事實，被告自仍應依原告之申請，按台灣省耕地租約登記辦法第11條之規定註銷本件耕地租約，並無所謂民事訴訟法第400條第1項既判力規定適用之問題。又訴願決定所引行政院43年12月11日台內字第7805號暨44年1月6日台內字第0087號令內容一、（十二），所謂「該租約在租佃糾紛尚未解決前仍繼續有效」，係指民事法院就該耕地租約是否仍為存在之爭議事實，尚未於確定判決中為具體判斷而言，本件原耕地租約既已經上述確定判決認定消滅，新成立之私約亦非耕地租約，亦無上開行政院解釋令函之適用。訴願決定引用民事訴訟法第400條第1項規定及前揭行政院令函解釋，駁回原告之訴願，亦有違誤。
㈡被告答辯：
⒈本件私有耕地租約係於38年間依耕地三七五減租條例訂
立，於62年間變更為都市計畫土地，雖已非土地法第106條規定「農地性質」，租佃雙方之關係即應依民法關於租賃之規定。然依中央法規標準法第16條規定「法規對於其他法規所規定之同一事項而為特別規定者，應優先適用之。其他法規修正後仍應優先適用。」此即特別法優於普通法之法理，亦為一般法律常識，自不待言。原告所述「查於一般民事耕地租佃爭議案件，原告請求被告拆屋（或除去地上物）返還耕地之給付訴訟，其勝訴判決主文亦僅有命被告拆屋（或除去地上物）返還耕地之記載，而僅於判決理由欄內載明該耕地租約已經消滅或依法終止，此時該案原告仍得依台灣省耕地租約登記辦法第11條之規定請求登記機關註銷耕地租約登記。
．．．」云云。惟上述所言乃一般民事耕地租佃爭議之適用，與本件為耕地三七五減租條例（特別法）有間。是以原告尚未依耕地三七五減租條例第17條規定或依據平均地權條例第76、77、78條等程序申請終止租約前，本件租約仍依法存續中。又原告如欲依民法改立土地租賃租約亦應協同承租人為之。故原告單方請求被告逕為註銷本件租約於法無據。
⒉依內政部78年11月11日台（78）內地字第751560號函釋
示，民事判決之既判力惟於判決主文所判斷之訴訟標的始可發生；判決理由所判斷之事實，無既判力，不得據以辦理租約註銷。復民事訴訟法第400條第1項規定判決之既判力惟於主文所判斷之標的始可發生。若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響因而於判決理由對之有所判斷，除同條第2項所定情形外，尚不能因該判決已確定，而認此項判斷有既判力。原告援引最高法院94年度台上字第2135號民事判決理由書之部分內容認定為「既已經上述確定判決認定消滅，新成立之租約亦非耕地租約，亦無上述行政院解釋令函之適用。」云云。核本件業經最高法院民事判決「上訴駁回」，故原告請求被告逕為註銷本件租約於法無據。
⒊又依據臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定：「耕地租
約之．．．、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：1、經判決確定者。2、經訴訟上和解或調解成立者。3、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。．．．」於出、承租人尚未依法辦理終止租約前，被告不得逕行註銷本件租約，原告單方請求被告逕為註銷本件租約顯然於法無據。
理 由
一、按「承租人應自任耕作．．．」、「承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」耕地三七五減租條例第16條第1項前段、第2項定有明文。又此所謂原訂租約無效，係指承租人違反前項所定不自任耕作之限制時，原訂租約無待於終止，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言，最高法院80年台再字第15號判例闡釋甚明。又依耕地三七五減租條例所成立之耕地租約，依該條例第6條規定應經登記，其後如租佃關係消滅，依同條例第6條第2項授權訂定之臺灣省耕地租約登記辦法第11條規定，應由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷。
二、經查，原告所有坐落臺中縣大里市○○段第995、996、998及1011地號等4筆土地，前於38年間依耕地三七五減租條例訂立租約（臺灣省臺中縣私有耕地租約書里昇字第34號），出租予楊墩發耕作，並經被告登記完畢等情，有臺灣省臺中縣耕地租約書及租約登記簿影本附本院卷可稽。因系爭土地於62年間經「大里都市計畫、草湖地區都市計畫」變更為都市計○住○區○道路用地；又69年間承租人於系爭承租之新光段1011地號（原321-5地號）土地上興建鐵架樓房1棟，佔地面積68.87公頃，經營小吃店等情，業據被告陳明都市計畫之事實，而上開建屋經營小吃店情事亦為到庭參加人丙○○、丁○○所是認，復經本院調閱最高法院94年度臺上字第2135號租佃爭議事件歷審卷審認屬實，均堪信為真實。是系爭耕地三七五租約，承租人既不自任耕作，依首揭耕地三七五減租條例第16條第1項前段、第2項規定，業歸於無效，亦即系爭租約已無待終止而當然向後失其效力，系爭耕地租佃關係業已消滅，被告自應依臺灣省耕地租約登記辦法第11條規定，辦理租約登記事項註銷事宜。本件原告並非主張耕地終止租約後租約登記事項之註銷，原處分謂應依平均地權條例第76、78條規定，辦理終止租約、協議補償程序云云，自有未合。
三、被告雖抗辯：（一）依特別法優於普通法之法理，原告應依耕地三七五減租條例第17條及平均地權條例第76、78條規定，終止租約，並依臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定申請終止登記，原告未依法終止租約前，單方請求被告逕為註銷本件租約之登記，於法無據。（二）民事判決之既判力惟於判決主文所判斷之訴訟標的始可發生，判決理由所判斷之事實，無既判力，原告援引最高法院94年度臺上字第2135號民事判決理由認定租佃關係消滅，不得據以辦理租約註銷云云。
四、惟查：
（一）依原告申請函（見本院卷第15、16頁）所載，原告係主張本件承租人不自任耕作，租佃關係消滅，被告應註銷系爭租約登記，其法律依據係耕地三七五減租條例第16條及臺灣省耕地租約登記辦法第11條之規定，並非主張耕地租約之終止，本件並無適用耕地三七五減租條例第17條及平均地權條例第76、78條規定之問題，亦無適用特別法優於普通法之法理之問題。
（二）原告雖於上開申請函陳稱：「原耕地租約已因承租人不自任耕作而無效。原承租人楊墩發繼續使用上述土地（指系爭租賃土地），並繳付租金，係就上述土地上成立一新租賃契約，且兩造新成立租賃關係時上述土地已非屬耕地租約。上述事實，已經最高法院94年度臺上字第2135號民事判決確定。」等語，惟查，原告於申請函說明第一、二、四段已表明請求被告依臺灣省耕地租約登記辦法第11條之規定註銷登記，並非請求依同辦法第2條規定申請終止登記，有該申請函可按，並無該第2條第2項第1款所謂因判決確定而單方申請被告逕行登記之問題。
（三）本件原耕地租約已因承租人於69年間於承租土地上建屋經營小吃店，不自任耕作而無效，不待終止而當然向後失其效力，已如前述。原承租人楊墩發縱繼續使用系爭租賃土地，嗣原告發現承租人上開不自任耕作之事實，並於76年3月16日同意楊墩發及其繼承人繼續使用系爭土地，並收取其對價之租金，係就系爭土地上成立一新租賃契約。系爭土地於62年間經「大里都市計畫、草湖地區都市計畫」變更為都市計○住○區○道路用地，已如前述，按「耕地三七五減租條例所定之耕地租佃，其租賃物以土地法第106條所定之農地為限，如承租非農地供耕作之用，既與同條例所定之耕地租佃有間，其出租人與承租人間之關係，即應依民法關於租賃之規定，而無耕地三七五減租條例規定之適用。」（最高法院87年度第3次民事庭會議決議參照）系爭土地既經變更○住○區○○○道路用地，並非農地，自無從成立耕地三七五減租條例規定之耕地租佃，是原告與承租人新成立之租賃關係自非屬耕地租約，核與本件因租約無效租佃關係消滅，耕地租佃登記應予註銷之結果不生影響。被告未依原告提出之申請就系爭租佃關係是否消滅之事實調查審認，逕以95年5月3日里市民字第0950013343號函（即原處分）函復原告謂民事判決理由所判斷之事實，無既判力，不得據以辦理租約註銷為由，請原告依平均地權條例第76、78條辦理云云，顯未就系爭土地租佃關係是否消滅之事實加以調查審認，即率以系爭土地之租賃契約尚未終止，而拒絕註銷系爭租約登記，其認事用法非無違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予撤銷。
五、末按人民依行政訴訟法第5條規定請求應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定或尚須踐行其他行政程序者，基於權力分立原則，行政法院自應尊重行政機關之裁量，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，此觀行政訴訟法第200條第4款規定自明。本件原告提起本件課予義務訴訟，其訴非無理由，惟按耕地租約之註銷，依耕地三七五減租條例授權訂立之臺灣省耕地租約登記辦法、耕地三七五租約清理要點規定，尚應踐行一定之程序（例如耕地三七五租約清理要點第3點規定，應限期通知他方表示意見等），本件在未踐行上開法定程序前，本院應尊重被告之權力；又據被告提出之系爭租約登記簿所載（見本院卷第183至185頁），其登載之承租人為丁○○，未記載原承租人楊墩發之全體繼承人，又承租人之住址亦未填載，另租賃之土地標示僅記載內新段321號土地一筆，面積亦與租約所載不符，核與臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款、第7款及同條第2項之規定有違，應由被告依法先為租約變更登記，繼而進行本件之程序，是本件尚涉及行政機關之行政裁量決定，依據前揭說明，本院僅能判命被告依照本判決之法律見解對於原告另行作成處分。從而，原告之訴在前述範圍內為有理由，應予准許；逾此範圍部分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 18 日
第四庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 7 月 24 日
書記官 許騰云