臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00152號原 告 甲○○訴訟代理人 楊盤江 律師被 告 臺中縣稅捐稽徵處代 表 人 乙○○訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間因補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國95年9月12日95公審決字第0296號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文復審決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原任職於被告機關，於民國（下同）66年1月5日與被告簽訂借住台中縣豐原市○村路仁德邨23號職員宿舍借用契約，原告於86年8月1日退休，迄被告以94年7月19日中縣稅秘字第0940021789號函，請原告於同年9月24日前遷出眷舍，辦理一次補助費請領。原告自行繳回原配住國有眷舍，並於95年3月6日申請騰空標售作業之補助費，經被告同年月9日中縣稅秘字第0952011899號函，以原告未具經常居住之事實，不符中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍房地處理要點）第3點所定「合法現住人」要件，而否准核發其補助費。原告不服，向財政部提起訴願，經財政部函轉公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）辦理，經該會復審駁回後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：復審決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.原告自57年間起獲配住系爭國有眷舍，86年退休後，仍居住在系爭國有眷舍，迄至94年9月間才依被告機關之通知而自行騰空搬遷，將系爭國有眷舍交還給被告。期間共經38年，原告一直繼續居住在系爭國有眷舍內，戶籍始終設籍於此，原告顯然符合眷舍房地處理辦法第3條第1項所規定之「合法現住人」無訛。
2.被告雖以原告使用水電費用偏低或偶有未見使用，未具「經常居住」之事實，駁回原告之申請。惟查：
⑴依行政院92年5月7日函訂定「中央各機關學校宿舍居住
事實之認定標準及查考作業原則」（下稱查考作業原則）說明一、規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍，單身宿舍之借用人及72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：(一)連續30日以上未居住者。(二)三個月內居住日數累計未達45日者。(三)對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前二款之限制，惟於一年內居住日數累計仍未達183日者。(四)經宿舍經管機關依說明二之查考作業訪查三次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前三款標準之具體說明者。」本件原告從無連續30日以上未居住在系爭國有眷舍之情形，也無3個月內居住日數累計未達45日之紀錄，或被告機關訪查有認為現住人無人在家，被留置通知單或以掛號通知限期回覆之紀錄。除偶有出國旅遊情形外，更是長年居住在國內，一年內居住日數累計逾183日以上，且被告機關為辦理系爭國有眷舍標售作業，於93年間由秘書室會同政風室人員訪查系爭國有眷舍，原告確有居住之事實，又於94年間，被告機關派員到系爭國有眷舍查訪，原告也曾在場雙方寒喧當面接受查訪之事實，足證原告確實符合實際居住之認定標準。
⑵又依查考作業原則說明三、規定「前述居住事實之查考
作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：(一)設置門禁管制人員或設施：由門禁管理人員登記或蒐集門禁管制設施之紀錄。(二)出入境登記資料查核：
協請內政部警政署入出境管理局提供出入境資料供查對。(三)用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用。(四)屋況：房屋及庭院外觀異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象者。(五)訪問：
拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員會等適當單位或人員，蒐集相關資料。(六)其他：管理機關自行訂定適當之輔助查考方式。」是上開各條文均為研判有無經常居住的輔助措施。
⑶里長與警政單位所發居住與查訪之證明資料是依據被告
機關通知而提供的，自是符合居住事實的認定證據之一。系爭宿舍屬台中縣豐原市中興里，里長庚○○出具居住證明，證明原告確實居住在系爭宿舍。原告戶口名簿內黏貼一張台中縣警察局家戶訪問簽章表，其上記載警員邱逸驊於90年6月6日、90年11月19日及91年4月18日查訪原告。因里長與警政管區警員是地方上最基層的地方行政官員，要了解轄區百姓的生活起居狀況也是他們的職責之一，所以他們的證明應不容懷疑。因此也是政府把它列入查考作業裡輔助調查措施之其中之一項。可是被告機關事後卻又將此證明不加以採信，並說里長有其任期，前後任無法互補等語，更是毫無道理。里長四年一任且可連選連任。就算換新任里長，其職務還是需要連貫的，有何空檔期呀。這種前後不一的認定方法實難自圓其說。又警政單位查訪表之認定一事，依保訓會復審駁回公函內理由二之(三)指警政單位查訪表內並無配住眷舍之地址，復審人之簽名及里長之證明等語。查訪查表係附於戶口名簿內，該表本身並無列印接受訪查人地址欄，更無受訪人之簽名欄、里長證明欄。此項疑問應屬保訓會誤判。
⑷水電之使用自86年退休後，因兒媳都要上班，遂負起照
顧孫子的責任並幫忙看家、處理三餐等。兒子的家就在宿舍外面，僅距15公尺而已，如同就住在隔壁一樣。所要使用的水電自然就在兒子家使用，何需兩邊耗用。宿舍裡也無須放置電視、冰箱等耗電傢俱，使用量自然少。至於水方面因為水管老舊會漏水，所以後來大部分時間都把它關掉，飲用水也從隔壁帶過來就可以。但水電之使用也從無申請停用，均如期繳費，以便不時之用。
所以在晚上到宿舍就寢，白天過來打掃環境，與鄰居共話家常，何需用到水電。但也非全然無用，仍有間斷性的使用。然被告機關並無查明箇中原因，即以水使用的部分資料否定居住事實，實嫌速斷，不合情理。
⑸屋況方面：以擺設在宿舍外面的盆景視之。照顧的如此青翠茂盛，要說無人在居住，能有這種現象嗎。
3.原告職務宿舍在台中縣豐原市○村路仁德邨23號。長子粘為信、其配偶洪美齡住台中縣三村里合作街89巷2-3號，育有粘本昀(00年00月00日生)及粘婷婷(00年0月00日生)二子女。粘為信及其配偶洪美齡分別在台灣中小企業銀行及台中商業銀行上班，無暇照顧年幼子女，原告於86年退休時，粘本昀及粘婷婷才6歲及4歲，照顧之責就落在原告夫妻身上，而其住處距原告宿舍約430公尺，走路不到6分鐘即可到達。且原告次子粘為銘，住豐原市○村路○○巷○○弄○○號，未婚，其住處距原告宿舍僅15公尺，走路不到1分鐘。原告於退休後與配偶或在上開長子住處，或在次子住處，照顧粘本昀及粘婷婷2個孫子女，亦在該二處所用餐，直到晚上才回宿舍休息睡覺，有時則未回去睡覺，故用水及用電量極少，幾近於零。
4.經查被告對本案宿舍居住之事實認定，以水電使用過少為依據而處分如本案無居住事實者，尚另有幾案。惟據查已有被保訓會認定不能僅以水電使用之偏低，遽認無居住事實，而將被告原處分撤銷，另為適法處分之案例可循。故同為僅水電使用之問題怎能有二種不一樣的裁定，深感不公平與令人不服。被告僅逕以水電使用之事，遽認原告有無經常居住之事實。而將其他里長證明、警政單位之訪查證明、戶籍證明等事證棄而不顧，也未查明了解原告的生活環境與生活方式均已符合經常居住事實之要件。其所為之行政處分，認事用法俱有不當，實屬率斷。簡言之，宿舍借用人是否有居住之事實，應實地查訪，至於用水、用電、屋況、拜訪警政單位、鄰里長、鄰居等，僅屬輔助措施。
5.從丁○○、丙○○之證詞、警局家戶訪問簽章表、里長證明及屋況照片，均可證明原告確實住在宿舍。查丁○○於退休前在被告機關承辦宿舍管理業務，於鈞院證稱：「原告所住的地區位於仁德邨，因仁德邨位於稅捐處對面，所以我每年都有去查訪」、「87年10月我接辦該業務，有按照規定每年都到宿舍訪查，宿舍騰空標售以前我到宿舍查勘時，有看過一次原告與其配偶在所配住宿舍門口聊天，當時我並沒有進入屋內訪查，僅以口頭詢問左鄰右舍並作成紀錄，我曾經作過二次正式訪查紀錄，訪查當時因有看到原告一次，所以認為原告有居住宿舍事實，才沒有將原告列入未入住戶，也沒有發函通知」、「我都沒有進入屋內訪查，我沒有遇到原告的那幾次，有詢問鄰居，鄰居表示原告居住情形都是來來去去」、「因當時查訪時，沒有居住的人員才作檢查表，有居住的人員就沒有作檢查表，當初我認定原告有居住事實，所以沒有通知原告說明為何未住宿舍」。故經承辦人員依查考作業原則實地訪查結果，看到原告一次，另其餘多次雖未遇到原告，但曾詢問鄰居，得悉原告居住情形都是來來去去。因而認定原告有居住之事實，所以未通知原告說明何以未住宿舍。
6.曾在被告機關任職之丙○○於鈞院證稱：「我於民國65年搬到被告機關宿舍，依照相關公文規定於94年9月24日前遷出，原告有三位小孩，原告二位兒子的房屋就在宿舍附近，因為宿舍面積很小，原告為了要照顧孫子，原告都是到兒子的住所食用三餐，晚上才回到宿舍居住，原告兒子住處離原告所配住宿舍之路程於1分鐘內，我當時所配住宿舍住址為台中縣豐原市○村路仁德村3-1號，至於原告有無搬到外地居住我不太清楚，以前常常看到原告晚上10點多左右進到宿舍」、「對於原告89年3月份至93年5月份之水電資料．．．因為原告白天都在外活動，而且原告曾說水質不好，所以都在外食用三餐」，亦即原告為了照顧住在宿舍附近之孫子，到兒子住處食用三餐，晚上才回宿舍睡覺，亦證原告確實住在宿舍。
7.屋況為上開查考作業原則所列認定有無居住事實之輔助措施，從照片可看出系爭宿舍外面種有盆栽，照顧得青翠茂盛，並無任何髒污、雜草叢生、久無打掃清理之跡象，顯係有人(原告)居住。因此，被告以原告在系爭宿舍之水、電用量太少為由而認定原告未居住該宿舍云云，不足採憑。
8.里長庚○○證稱：「我實際居住在台中縣豐原市○○街○○○巷○○號1樓，但平日都在里辦公室或我太太開設的美容院。里辦公室位於豐原市○村路○○○○號，因非合法建物，僅能申請臨時門牌，而我太太開設的美容店地址為豐原市○村路○○巷○○號，轉彎過去就是原告配住的宿舍，距里辦公室不足100公尺」；台中縣豐原市○村路仁德邨23號居住證明是由伊出具；「我沒有擔任里長前，從事電視等電器修理業務，附近就是稅捐處的仁德邨宿舍，大約一半的住戶，我都很熟」；「我從61年間居住於98巷內，擔任里長後，晚上會去○○里區○○○路燈是否故障等，所以有時會看到原告與他太太坐在宿舍內聊天。沒有每天去巡邏，間隔約2、3天或3、4天不等，但最少1個禮拜會巡邏1次，我也派送過數次行政文書給原告」。查證人證稱最少一個禮拜會巡邏一次，有時會看到原告與他太太坐在宿舍內聊天，也派送過數次行政文書予原告，足證原告確實住在宿舍。被告雖以里長可得核發證明之事項不包含「有無居住之事實」，惟里長是與里民第一線接觸之最基層行政人員，其以證人之身分到鈞院具結作證，其證詞自有證據力，此與里長得核發證明之事項是否包含「有無居住之事實」無關。
9.系爭宿舍曾裝設電話，於遷出之際撤機。00-00000000及00-00000000並非宿舍使用之電話：
⑴中華電信股份有限公司豐原營運處以96年9月28日豐服
字第0960000113號函回覆鈞院稱：00-00000000之裝機地址為台中縣豐原市○村路○○巷○○弄○○號，原為粘為誠(按：為原告之子)承租，於96年4月21日才由原告承受。查該址為原告返還宿舍後所住之處，因而承受該電話租用權。該電話並非由宿舍移機。
⑵上開回覆另稱：「粘陳秀鸞(Z000000000)於78年1月7日
辦理市內電話新申裝，電話號碼為00-00000000，裝機地址為台中縣豐原市○○街○○○巷○弄○○號；復於79年10月11日辦理移機與換號，移機新址為台中縣豐原市○○街○○巷○號之3，新電話號碼為00-00000000。該號電話自79年10月11日移機換號之日起迄今，並無辦理遷移或拆機等異動事項，目前仍持續租用中」。查原告之配偶粘陳秀鸞於77年間在自有土地上出資建屋，屋成後之門牌為台中縣豐原市○○街○○○巷○弄○○號，乃向中華電信股份有限公司申請裝機，電話號碼為00-00000000，嗣將該屋出售，約於79年9、10月間另行以長子粘為信名義購買合作街89巷2號之3房屋供其居住以便結婚(粘為信於80年1月26日結婚，見原證1號所附戶籍謄本)，購屋之後，粘陳秀鸞申請移機至該址，因區域不同，電話號碼才變更為00-00000000。足證該支電話亦非由原告居住之宿舍所移機。
⑶查原告之宿舍曾裝設電話，於94年9月間將宿舍返還給
被告之際拆機。其電話號碼原告已不復記憶。原告曾向中華電信股份有限公司查詢，無法查得。
⑷原告於86年8月1日退休，於退休後白天大多與配偶至長
子粘為信之住處台中縣豐原市○○街○○巷○號之3照顧孫子，而自來水公司如有事聯絡必在白天為之，故在自來水公司留下該址之電話(0000-0000)，並非原告已搬離宿舍。
⒑綜上所述，被告僅逕以水電使用之事，遽認原告有無經常
居住之事實。而將其他里長證明、警政單位之訪查證明、戶籍證明等事證棄而不顧，也未查明了解原告的生活環境與生活方式均已符合經常居住事實之要件。其所為之行政處分，認事用法俱有不當，實屬率斷。
㈡被告答辯之理由：
1.原告係於57年時獲配被告機關代管豐原市○村路仁德鄒邨23號國有宿舍，被告依據查考作業原則三之水電用量紀錄，查核原告所提供用水繳費紀錄、用電繳費紀錄，認定不符「經常繼續居住事實」，不符眷舍房地處理要點第3點所稱之「合法現住人」之規定，被告乃於95年3月9日中縣稅秘字第092011899號函知原告無法具領一次補助費，原告不服該行政處分，遂向財政部提起訴願，經轉公務人員保障暨培訓委員會95年9月21日公保字第0950007002號函檢送95年9月12日95公審決字第0296號復審決定駁回，原告不服，遂於同年11月20日提起行政訴訟，程序尚無不合。
2.被告代管國有眷舍法律性質之定性：⑴國有眷舍豐原市○村路仁德邨(下稱仁德邨)為公營造物
，具有人與物的結合體，所有權為中華民國，由被告為代管機關，且由被告秘書處事務股設有專責管理人員，以維其正常功能，惟相對於亦設有清潔、管理人員，卻側重物之要素即能供公用目的之公物，例如公共廁所，顯不相同。其係為達成一定行政目的，而繼續設置之人與物的結合體。蓋因業務性質特殊，被告員工需要安全保護、輪值夜班或機動值勤者。及其他符合宿舍管理手冊第一章四規定，且自用住宅距離本處非當天能夠上、下班往返者，仁德邨之性質絕非臨時設置之攤販可比。
⑵公營造物之成立、管理與消滅：
①仁德邨之成立：基於法治主義的要求，被告依授權命
令，訂有臺中縣稅捐稽徵處職務宿舍管理要點(下稱要點)以為統制之規範。仁德邨在實體要素具備物的設置與人的指定；在主觀要素上，僅供編制內員工借用，並訂有借貸契約。又「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決」（按編：私經濟行政或國庫行政）。最高行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，足為參照。
②仁德邨之管理：營造物設立後，以完善之狀態、正常
之功能供特定被告機關員工繼續使用，對之設立所欲追求之目的，即必善加管理。此即學理所謂「營造物管理權」，性質上屬公法上的支配權，此支配權莫不由行政機關行使，此時管理營造物機關，即稱為「營造物管理機關」。此管理機關即由構成營造物之人的要素組成，故「營造物管理權」多專指「物的管理」與「事務的管理」，而不及於對其構成員施以行政監督的「人的管理」。管理方式，除為保持營造物存立與作用，使其維持可供使用，以達營造物設置目的之良好狀態所行之物的管理，多以「事實行為」為之者外，當營造物的設立者欲行事務管理時，通常會訂定以管理為目的之「利用規則」，被告亦本此意旨訂有「臺中縣稅捐稽徵處職務宿舍管理要點」，以為管理依據。綜上，依此要點所為實作查考，縱有闕陋，營造物利用者不能指導管理者應為如何作為或不作為，原告勉為指正被告此等管理措施上所為之「事實行為」如何不正或怠惰，仍不能動搖「原告無居住事實」。
③仁德邨之消滅：因執行政府政策，屬辦理騰空標售標
的，經取得全體利用者同意後，辦理廢止仁德邨之公營造物。
3.本案訴訟標的為95年3月9日中縣稅秘字第0952011899號行政處分：按行政程序法第92條、訴願法第3條規定行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。查仁德邨之經管機關為財政部賦稅署，委由被告為「代管機關」，依訴願法第7條實質權責原則，比照同法第4條之規定，本案訴願管轄機關為財政部。惟就本案借貸行為向為行政法院認屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，財政部訴願委員會乃以訴願法第77條第8款，訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，訴願不受理，合先敘明。次按「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。公務人員已亡故者，其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時，亦得依本法規定提起復審。」分別為公務人員保障法第25條所規定。財政部訴願委員會乃依行政程序法17條規定，移送本案前訴願至公務人員保障暨培訓委員會復審。復按公務人員保障法所設之復審程序，屬取代訴願程序之救濟程序，惟最終均得對之不服，提起行政訴訟，再按行政訴訟法第24條第1款，駁回復審時之原處分機關即為被告。
4.按「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決」最高行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，合先敘明。按之前述判決，原被告之關係既屬民事無償借貸關係，依民法第468條第1項規定，借用人應以善良管理人之注意保管借用物，今暫且不論被告尚未向原告請求未盡善良管理人責任，被告何來義務證明原告居住事實之可能。被告機關編有預算維修國有眷舍，是履行營造物之管理責任，更與原告居住事實之舉證責任無關，何來證明原告居住事實之可能？
5.原告主張被告提出查考資料，即可證明原告居住該宿舍云云，惟如前所述，被告查考眷舍行為，係為保持營造物存立與作用而來，使其維持可供使用，以達營造物設置目的之良好狀態所行之物的管理，其措施多以「事實行為」為之。被告依「臺中縣稅捐稽徵處職務宿舍管理要點」，以為管理依據，依此要點所為實作查考，縱有闕陋，營造物利用者不能指導管理者應為如何作為或不作為，原告如勉為指正被告此等管理措施上所為之「事實行為」如何不正或怠惰，仍無解於「原告無居住事實」。
6.證人丙○○係配住在三村路仁德邨3-1號，經被告就本案補助費審查小組，依眷舍房地處理要點規定之請領要件，就丙○○資格逐項檢驗，屬合於請領資格者。相對於原告，因欠缺居住事實，核駁其請領資格。丙○○非與原告同居，各人眷舍房號均不同，二人無法視為同一戶，尤其「居住事實」更不能互為補充。丙○○對本案原告屬「證人不適格」應予彈劾。退步言，丙○○也有女兒住在豐原市○○○路，尚且具居住在仁德邨之「居住事實」；反觀原告自認，住在其兒子處，原告無「居住事實」，昭然若揭。
7.原告主張其與配偶白天均在二兒子住處，只有晚上才回宿舍，所以用水及用電量極少云云。惟被告查核原告眷舍之用水紀錄，其實際用水量自89年3月起至93年5月長時間為0度，其中91年5月及92年11月、93年1月、93年3月僅1度，長期僅繳納基本水費36元，此有台灣自來水股份有限公司抄表歷史資料查詢單，原告自89年3月至94年1月實用水量為0或有1與2，但分攤度數均為0度，並長期註記為「空戶」。再查原電費收據均為基本費84元，並非所稱「用水及用電量極少」。按查考作業原則五規定㈠連續30日以上未居住者，及㈡3個月內居住日數累計未達45日者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷，並請求不當得利。再查馬桶沖水1次用量平均為12至15公升，若以原告所稱每天回宿舍睡覺，夫妻每天只沖1次用水30公升，1個月30天共用900公升，2個月共用1800公升，已超過1度，豈會如原告水單表示之0度和空戶。而電費豈均為基本費84元（用電度數僅均維持底度40度）。綜上，足證原告已連續30日以上未居住，且3個月內居住日數累計未達45日，被告依眷舍房地處理要點三應終止借用，並責令搬遷，若原告拒不返還並得請求不當得利。綜上，原告即實際住在自認之上揭2個兒子處，並非仁德邨23號。
8.村里長核發證明事項有22種，均因委託機關之函號辦理，被告從來沒有，未來也不可能委託里長就居住事實出具證明。里長若仍勉強為之，被告無法被迫接受這種無拘束力之「觀念通知」。且其「觀念通知」因非行政處分，更無法作為被告認定居住事實之「構成要件效力」。再查現任中興里長為本屆(18屆)及上屆(17屆)里長，第14屆為顏周武，第15屆及第16屆為林碧完，各里長有其任期，無法互為補充，對居住事實認定更不能介入、干預被告判斷餘地。且按查考作業原則第3項所列各項查考輔助措施，第5款所指「訪問：拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員會等適當單位或人員，蒐集相關資料」，僅係諸多輔助參考依據之一，非以里長證明，即可當然確認有實際居住事實，復依「台灣省各鄉鎮市區公所暨村里核發證明事項」，村里核發證明證明事項計有法院公證授權書等17項，並未包括「實際居住證明」，是里長證明之證據方法，顯不如同為查考作業原則所訂輔助查核方法之水電用量般具體、客觀、明確。故原告所稱里長及警員證明稱其有「實際居住之事實」尚難據以認定。
9.原告主張鈞院95年度訴字第614號乙案，其事實與本件大致相同，請法院比照判決云云，惟兩案當事人、法律要件事實均有不同，不能比照判決，該案是退伍軍人，其水電半價，且多有季節性起浮，但絕非0度，如上所述，馬桶沖水1次用量平均為12至15公升，若以原告所稱每天回宿舍睡覺，夫妻每天沖1次用水30公升，1個月30天共用900公升，2個月用1800公升，豈會如原告水單表示之0度和空戶。
⒑戶籍登記不得作為居住事實認定標準，仍應查其他事證以
為認定，亦為司法院釋字第542號所明示，被告當依該解釋處理本案，不能規避。又本案曾經被檢舉冒領公帑，被告為回覆檢舉人，本於保護規範理論及行政程序法第9、36條規定，對當事人有利或不利之情事一律注意，依職權調查證據結果，仍無解於原告欠缺居住事實而不符請領補助費資格。
⒒一般而言，宿舍借住人只要偶有居住，就算如原告所稱三
餐、洗澡等多在兒子家使用，其起居用水如熱水瓶或開水、盥洗用水、化妝室用水或居家清潔用水等亦均屬必須，不致如原告眷舍之自來水水錶度數長時間為零度，自來水公司亦不會長期註記其為空戶。另以正常情況判斷，如經常有人居住，則家中一般家用基本電器如冰箱、冷氣（電扇）、電視、熱水瓶、電燈等，其電費絕非僅止於基本電費，原告配借眷舍電費紀錄既長期均為相同之基本費，足顯所配住之眷舍確無「經常居住」事實。不符「房地處理要點」第3點所稱之「合法現住人」係不爭之事實，被告不予報請核發補助費，認事用法並無不當。
理 由
一、按「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠‧‧‧㈢有居住之事實。‧‧‧」、「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊‧‧‧送執行機關請領。」為95年8月28日修正前之眷舍房地處理要點第3點及第7點所規定。又行政院為使其下級機關執行認定是否為上開所稱之「合法現住人」，於92年5月7日以院授人住字第0920304408號函訂定「查考作業原則」，該原則之規定二為：「各宿舍管理機關每年至少辦理二次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：㈠定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形。㈡派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置請借用人回覆之通知單期限回覆外，並再以掛號郵寄方式通知借用人限期回覆，管理機關依據訪查紀錄、回覆情形或說明三之輔助措施，簽報首長核定借用人是否符合實際居住之認定標準。㈢如上述訪查結果及相關資料不足認定時，得視必要再辦理訪查，並依前述方式認定。㈣宿舍借用人如有出國、至大陸地區或住院等特殊情形應適時通知管理機關，俾利查考認定。」；三、規定：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：㈠設置門禁管制人員或設施：由門禁管理人員登記或蒐集門禁管制設施之紀錄。㈡出入境登記資料查核：協請內政部警政署入出境管理局提供出入境紀錄資料供查對。㈢用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用。㈣屋況：房屋及庭院外觀異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象者。㈤訪問：拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員會等適當單位或人員，蒐集相關資料。㈥其他：管理機關自行訂定適當之輔助查考方式。」依此一函釋意旨，為宿舍管理機關之中央各機關學校於認定其借用戶是否為處理要點第7點所稱之「合法現住人」時，固得以其「用水、用電紀錄」，作為研判有無經常居住使用之輔助措施之一，然於作成認定時所應參酌之事實，並非僅此一項，且行政院所發布之「查考作業原則」，亦僅係供其下級機關執行中央各機關學校國有眷舍房地處理要點認定「合法現住人」之指導，其意旨並非除該要點所列之查考方法以外，均不得作為認定之參考依據，此觀諸該原則三㈥所規定「其他：管理機關自行訂定適當之輔助查考方式」即明。是宿舍管理機關，於實際認定是否為「合法現住人」時，即應依行政院所發布之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」各項規定，調查事實，就其結果，依事理及經驗法則，予以認定。
二、本件原告原任職於被告機關，於66年1月5日與被告簽訂借住臺中縣豐原市○村路仁德邨23號職員宿舍借用契約，原告於86年8月1日退休，迄被告以94年7月19日中縣稅秘字第0940021789號函，請原告於同年9月24日前遷出眷舍，辦理一次補助費請領。原告自行繳回原配住國有眷舍，並於95年3月6日申請騰空標售作業之補助費，經被告同年月9日中縣稅秘字第0952011899號函，以原告未具經常居住之事實，不符眷舍房地處理要點第3點所定「合法現住人」要件，而否准核發其補助費。原告不服，循序提起本件行政訴訟，而為如事實欄所示之主張。
三、經查，本件被告否准原告上開請求之處分，其駁回理由，依系爭函之說明所載為：二、按「中央各機關居住事實之認定標準及查考作業原則」要件「經常居住事實」係指經常繼續居住事實而言。台端所提供台中縣警察局家戶訪問簽章表係警察特定目的所製作，其登載過程或為預先以電話約定到府以為用印，隨即結清歸檔。此對本案構成要件「經常居住事實」存在，非屬「經常居住事實」認定事項。稽之「中央各機關居住事實之認定標準及查考作業原則」未將警察局家戶訪問簽章表列為居住事實之認定標準及查考作業原則之認定方法，其來有自。三、再查，台端所提供里長證明僅係立證當時點可能存在之方法，但非為本案構成要件「經常居住事實」之必要方法，且里長有其任期，前後任之間無法互為補充，更無如同為輔助方法「中央各機關居住事實之認定標準及查定作業原則」三之水電用量般具體明確，此亦為何不僅以里長證明為「中央各機關居住事實之認定標準及查考作業原則」之認定事項，其來有自。‧‧‧五、本處爰依據「中央各機關居住事實之認定標準及查考作業原則」三之用電量紀錄，查核台端所提供配住眷舍之用水繳費紀錄、用電繳費紀錄，認定不符「經常居住事實」，本處另查證自來水公司用戶資料自8911至9109經註記為空戶，足證所配住之眷舍顯無「經常繼續居住使用」，不符「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點所稱之「合法現住人」，爰不核發補助費等語。足認被告係以原告之用水繳費紀錄及用電繳費紀錄，認定原告配住之眷舍無「經常繼續居住使用」，不符「眷舍房地處理要點」第3點所稱之「合法現住人」情形，作為否准原告請求之依據。又本件經本院命被告提出訪查各宿舍借用人居住情形之有關證明文件，被告所提出者僅為93年6月11日之「臺中縣稅捐稽徵處政風室辦理清查現有眷舍房地使用管理情形稽查工作檢查表」（見本院卷第46、48至68頁），並無原告之稽查工作檢查表，且亦無其他日期之檢查紀錄，而原告陳稱其均未接到被告限期回覆通知單。依上所述，被告機關作成本件否准之行政處分，顯然未依行政院所發布「查考作業原則」之規定，應定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形之結果，並參酌原告所借用宿舍是否房屋及庭院外觀異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象，及拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員會等適當單位或人員，所蒐集相關資料，作為原告是否有「經常繼續居住使用」之認定依據。
四、次查，原告借用被告所管理之臺中縣豐原市○村路仁德邨23號宿舍後，依被告機關宿舍管理業務之承辦人丁○○於96年6月21日本院行準備程序時證稱：「87年10月我接辦該業務，有按照規定每年都到宿舍訪查，宿舍騰空標售以前我到宿舍查勘時，有看過一次原告與其配偶在所配住宿舍門口聊天，當時我並沒有進入屋內訪查，僅以口頭詢問左鄰右舍並作成紀錄，我曾經作過二次正式訪查紀錄，訪查當時因有看到原告一次，所以認為原告有居住宿舍事實，才沒有將原告列入未入住戶，也沒有發函通知。」、「我都沒有進入屋內訪查，我沒有遇到原告的那幾次，有詢問鄰居，鄰居表示原告居住情形都是來來去去。」、「因當初查訪時，沒有居住的人員才作檢查表，有居住的人員就沒有作檢查表，當初我認定原告有居住事實，所以沒有通知原告說明為何未住宿舍。
」等語（見本院卷第127至129頁）。又證人即住於同一宿舍區之鄰居丙○○於96年5月24日本院行準備程序時證稱：「我於民國65年搬到被告機關宿舍，依照相關公文規定於94年9月24日前遷出，原告有三位小孩，原告二位兒子的房屋就在宿舍附近，因為宿舍面積很小，原告為了要照顧孫子，都是到兒子的住所食用三餐，晚上才回到宿舍居住，原告兒子住處離原告所配住宿舍之路程於1分鐘內，我當時所配住宿舍住址為臺中縣豐原市○村路仁德村3-1號，至於原告有無搬到外地居住我不太清楚，以前常常看到原告晚上10點多左右進到宿舍。」等語（見本院卷第42頁）。而證人即宿舍區所在位置之豐原市中興里里長庚○○於96年9月6日本院行準備程序時稱「我沒有擔任里長前，從事電視等電器修理業務，附近就是稅捐處的仁德邨宿舍，大約一半的住戶，我都很熟。我從61年間居住於98巷內，擔任里長後，晚上會去○○里區○○○路燈是否故障等，所以有時會看到原告與他太太坐在宿舍內聊天。沒有每天去巡邏，間隔約2、3天或3、4天不等，但最少1個禮拜會巡邏1次，我也派送過數次行政文書給原告。」等語（見本院卷第231、232頁），是證人庚○○所出具之證明書，並無不實。依上開三位證人所述，原告均有居住使用所配住系爭宿舍之事實。且證人丙○○同住該宿舍區，而證人庚○○里長住於該宿舍之附近，該二位證人因經常在該宿舍區活動而親自目睹原告有居住於配住宿舍，自屬可信。
五、按水、電之使用固為日常所必須，而得為判斷是否有經常居住使用之重要參考，查原告89年3月至92年9月間，除91年5月為1度外，其餘每2個月用水度數均為0度，有系爭宿舍臺灣省自來水公司用戶資料維護作業在卷可稽（見本院卷第18、19頁），而電費部分，於91年11月至94年9月間其在該期間，其繳費金額均為84元，亦有臺灣電力公司用電基本資料在卷可憑（見本院卷第20頁）。原告此一期間之用水固顯屬過少，然原告陳稱自86年退休後，因兒媳都要上班，遂負起照顧孫子的責任並幫忙看家、處理三餐等。兒子的家就在宿舍外面，僅距15公尺而已，如同就住在隔壁一樣。所要使用的水電自然就在兒子家使用，何需兩邊耗用。宿舍裡也無須放置電視、冰箱等耗電傢俱，使用量自然少。至於水方面因為水管老舊會漏水，所以後來大部分時間都把它關掉，飲用水也從隔壁帶過來就可以。但水電之使用也從無申請停用，均如期繳費，以便不時之用。所以在晚上到宿舍就寢，白天過來打掃環境，與鄰居共話家常，何需用到水電。但也非全然無用，仍有間斷性的使用，故用水及用電量極少，亦經原告提出其子粘為信、粘為銘之戶籍謄本及其居住之相關位置圖為證（見本院卷第99至104頁）。至於原告所配住之宿舍於89年11月至91年9月等多期用水量為0度（91年5月為1度除外），經抄表員註記為空戶，惟該註記僅供臺灣省自來水股份有限公司內部營收作業用，用戶是否為空戶，該公司無法認定，有該公司第四區管理處豐原服務所函1件附卷可按（見本院卷第249頁）。基此，自來水公司抄表員註記之「空戶」，係屬內部營收所作之註記，並非認定用戶無居住之事實，故無法作為認定原告所居住之宿舍是否為空戶之證明。
因此用水、用電少之現象尚難作為認定原告未經常居住之唯一依據。
六、綜上各情，原告主張至94年9月尚居住被告機關所配住之宿舍，有居住之事實，尚非無據。被告僅以如前所述之理由，而未依行政院所訂定「查考作業原則」之相關規定，審酌相關事實，遽而否准原告之請求，所為處分自有違誤，復審決定未予糾正，亦有未合。原告執此訴請撤銷，為有理由，應由本院將原處分及復審決定撤銷，由被告再行查明後，另為適法之處分，以昭折服。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 30 日
第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 許 金 釵法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 11 月 6 日
書記官 蔡 宗 融