臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00196號原 告 甲○○○訴訟代理人 張右人 律師複代理人 張豐守 律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國96年4月9日台內訴字第0960022788號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告使用坐落臺中市○區○○街○○號2－7樓建築物，該建築物領有被告機關所屬工務局核發之（75）中工建使字第2345 號使用執照，核准用途為「集合住宅」（屬H類2組），經被告機關於民國（下同）89年10月3日派員前往稽查，查獲現場擅自變更用途作為「旅館」（市招：群立賓館，屬B類4組）使用，被告機關認違反行為時建築法第73條後段規定，依同法第90條第1項規定，以89年10月21日89中工管字第021266號函處原告新台幣（下同）30萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告於94年9月28日向被告機關陳請撤銷上開原處分，經被告機關重新考量違規情節，因上開原處分未載明系爭建築物門牌號碼，乃以94年10月12日府都管字第09401822231號函撤銷上開原處分，另以94年10月12日府都管字第09401822232號處分書裁處原告12萬元罰鍰，且建築物應立即停止使用並恢復原狀（下稱系爭處分）。原告不服，以系爭處分已逾行政程序法第131條規定5年時效，顯於法有違等語，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按公法上之請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令，逕行規定其期間，惟公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應類推適用相關公法或民法，關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞，此司法院釋字第474號著有解釋。本件原告違反建築法事件，依建築法第90條規定應處罰鍰，惟該法並未規定時效期間，以原告違規使用建築物之情形，與一般民眾違規未申報稅捐之情形相若，且其行政訴訟事務管理，亦相雷同，應類推適用稅捐稽徵法第28條之規定，請求權時效以5年期間，較為合理。被告機關認為應適用民法第125條之規定，以15年為時效期間，並無理由。蓋民法乃私權爭執，與公法上之行政處分，性質完全不同，其訴訟管轄亦異，無適用民法125條規定之餘地。
（二）次按中央法規標準法第14條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」又18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」而行政程序法於90年1月1日實施，其中第131條規定公法上之請求權，因5年不行使而消滅，依上揭中央法規標準法之規定，應適用新法，被告機關引用法務部之命令，認為不能適用新法，顯有違誤。又本件被告機關系爭處分書為94年10月12日作成，處分書記載查獲日期為89年10月3日，作成行政處分時間已逾5年期間，依行政程序法第131條規定，時效完成，不能科罰。
（三）訴願決定書認定被告機關89年10月21日89中工管字第021266號函裁處原告30萬元罰鍰之行政處分。經原告陳情後，被告機關於94年10月12日以府都管字第09401822231號函撤銷前開處分。按違法行政處分於法定期間經過後，被告機關得依職權為全部或一部之撤銷，違法行政處分經撤銷後溯及既往失其效力。行政程序法第117條、第118條定有明文。可見被告機關89年10月21日之行政處分業經撤銷而失其效力，至被告機關復於94年10月12日以府都管字第09401822232號處分書裁處原告12萬元罰鍰，為另一行政處分。此處分並非原告提起訴願，依訴願法第81條規定，訴願有理由，發回原行政機關另為處分。故應認被告機關89年10月21日行政處分因撤銷而消滅，被告系爭處分為另一行政處分，應受5年請求權時效之限制。
（四）依行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。本件原告違規被查獲時間為89年10月3日，被告系爭處分裁罰為94年10月12日，顯已逾3年，自不得裁罰。
（五）本件原處分及訴願決定之認事用法均有違誤，爰請求判決為訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）按建築法73條（89年條文）規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」又「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」及「有下列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。．．．」為同法現行條文第73條第2項及第91條第1項定有明文。
（二）次按行政程序法係於88年2月3日總統(88)華總一義字第8800027120號令公布全文175條，並自90年1月1日施行。依法務部90年3月22日(90)法令字第008617號函略以：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間）。」又民法第125條：「請求權，因15年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。」另「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」及「本法自公布後1年施行。」亦為行政罰法第45條及第46條定有明文。
（三）本案處分於法有據並無不符：
１、按被告機關於89年10月3日至現場執行維護公共安全方案聯合稽查，經目的事業主管機關（交通局）認定為做「旅館」使用，且業經其現場工作人員簽名；用途與使用執照所載（集合住宅＜H-2類組＞）不符，違反建築法第73條後段規定，故被告機關所屬工務局遂依據建築法第90條第1項規定以89年10月21日89中工管字第021266號函裁處建築物使用人（即原告）30萬元罰款；後因原告於94年9月28日向被告機關提出陳情書請求撤銷處分，故被告機關考量本案違規情節，乃撤銷該處分並於94年10月12日府都管字第09401822232號函行政處分（即系爭處分）另為裁處該建築物使用人（即原告）12萬元罰款。
２、系爭處分係依被告機關89年10月3日執行維護公共安全方案聯合稽查結果辦理，且在行政程序法施行之前，故依首揭法務部函釋，因屬無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定，請求權為15年，故系爭違規公法上之請求權尚未消滅。
３、又行政罰法係於94年2月5日公布，並自公布後1年施行，故系爭處分（於94年10月12日）應不適用。
理 由
一、按建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用．．．。（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」（92年6月5日修正前本法第73條原條文為：建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用）。同法第91條第1項第1款規定：「有下列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」（92年6月5日修正前本法第90條第1項規定：違反第73條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰）。
二、本件原告使用坐落臺中市○區○○街○○號2－7樓建築物，該建築物核准用途為「集合住宅」（屬H類2組），經被告機關於89年10月3日派員前往稽查，查獲現場擅自變更用途作為「旅館」（市招：群立賓館，屬B類4組）使用，被告機關認原告已違反行為時建築法第73條後段規定，依當時適用之同法第90條第1項規定，以89年10月21日89中工管字第021266號函處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。嗣94年9月28日原告向被告機關陳請撤銷上開原處分，經被告機關重新考量違規情節，因上開原處分未載明系爭建築物門牌號碼，乃以
94 年10月12日府都管字第09401822231號函撤銷上開原處分，另以系爭處分裁處原告12萬元罰鍰，且建築物應立即停止使用並恢復原狀等情，為原告所不爭，並有被告機關所屬工務局（75）中工建使字第2345號使用執照存根、被告機關執行「維護公共安全方案」旅館業聯合檢（複）查現場紀錄表及原告94年9月28日「陳情書」暨前舉被告機關各函（含處分書）影本附卷可稽，原告系爭違章行為事證明確，堪以認定。雖原告循序提起本件行政訴訟，主張被告機關89年10月
21 日89中工管字第021266號函裁處原告30萬元罰鍰之行政處分，業經被告機關94年10月12日府都管字第09401822231號函撤銷溯及既往失其效力，被告機關復以系爭處分裁處原告12 萬元罰鍰，為另一行政處分，處分書記載查獲日期為89年10 月3日，作成系爭處分時已逾5年期間，依行政程序法第13 1 條規定，公法上之請求權時效完成；另依行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，本件原告違規被查獲時間為89年10月3日，被告機關裁罰為94年10月12日，亦已逾3年，均不得裁罰等語。
三、惟按，公法上請求權，係指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利，包括人民對行政機關之公法上請求權及行政機關對人民之公法上請求權二種情形。行政程序法第131條第1項「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」，為就有關公法上請求權消滅時效之規定；即「已發生」且得行使之公法上請求權，因經過法定期間不行使，致使該請求權消滅之規定。而行政罰法第27條第1項「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅」，乃裁處權時效之規定。所謂裁處權，係國家對違反行政法上義務者得課處行政罰之權利，屬形成權，非公法上請求權，準此，裁處權時效並非公法上請求權消滅時效。故行政程序法第131條之消滅時效與行政罰法第27條第1項之裁處權時效規定係屬二事甚明。從而，行政罰法施行前違規行為之裁處，自不適用行政程序法第131條第1項規定。
次按「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力」，中央法規標準法第14條定有明文。查行政罰法係於94年2月5日制定公布，其第46條規定：「本法自公布後1年施行」，依前揭中央法規標準法規定，於95年2月5日發生效力。本件原告違規被查獲時間為89年10月3日，被告機關系爭裁罰日期為94年10月12日，於原告違規及被告為系爭處分時，並無有關裁處權時效之規定；又被告作成系爭處分時，行政罰法尚未發生效力，是被告機關94年10月12日以系爭處分對原告89年10月3日之違規行為，依據上揭建築法規定裁處原告12萬元罰鍰，且建築物應立即停止使用並恢復原狀，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告訴訟論旨關於時效之主張，尚非可採，其訴為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘主張，並不影響本件判決之結果，無庸審究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 21 日
第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 莊 金 昌法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 8 月 21 日
書記官 丁 俊 賢