臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00021號原 告 甲○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國95年12月4日台內訴字第0950161300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告領有內政部核發之公寓大廈管理服務人員認可證（88年7月15日核發，認可資格：技術服務人員（設備安全類）、事務管理人員；認可日期：88年7月15日；有效期限：93年7月14日。嗣於94年3月14日換證，認可資格：技術服務人員（防火避難設施類、設備安全類）、事務管理人員；有效日期：98年9月26日）分別於民國（下同）94年1月1日與位於台中市○○區○○○○街○○○號「鑫典商務寶座大樓」、94年7月1日與位於台中市○區○○○街○○號「百利鴻運金大樓」、94年10月1日與位於台中市○○區○○路○○○號「翰林世家大樓」、95年1月1日與位於台中市○○區○○○街○○號「大有囍事社區」、95年1月1日與位於台中市○○區○○路1段690號「荷風臻品大樓」、95年7月1日與位於台中市○○區○○○路○○○號「聖府晶華大樓」、95年7月1日與位於台中市○○區○○路2段148號「文心小學園邸」訂立（公寓大廈）管理維護委任契約，執行該等公寓大廈管理維護事務時，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制工作。
嗣經台中市警察局於95年6月3日至95年6月27日派員實地調查屬實，並訪談上開7處派駐現場管理人員及社區管理委員會主任委員等相關人員後，被告機關乃以原告違反保全業法第4條挸定，依同法第19條之規定，以95年8月22日府授警刑字第0950171130號處分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元，並勒令歇業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告受大樓管理委員會之委任，為大樓企劃管理維護事項而已。原告並無聘僱管理員於大樓經營保全（門禁管制）等業務之情事。
１、按行政程序法第43條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」。準此，被告機關不得僅以社區管理員及社區主任委員於警分局或管理室談話紀錄之自白，作為認定原告有違法事實之唯一證據（最高行政法院92年度判字第189號參照）。
２、依照原告與大樓管理委員會之契約約定，原告之服務內容為「為甲方企劃下列服務項目」（第3條），並約定社區之管理員及清潔員由社區自聘，此由契約第6條第1項「甲方每月應給付乙方管理維護顧問服務費及代收代支受聘於甲方之管理員及．．．」可證。又社區管理員經介紹至社區工作或由原告代理大樓管理委員會篩選時，均告知是由社區聘僱，並由管理員簽名確認。
３、大樓管理委員會主任委員及管理員之陳述與上開既存資料不符，被告機關逕行採信與卷存資料不符之上開陳述，顯屬違法。且內政部對於既存資料隻字未提，更是未盡調查能事。
（二）按「稱承攬者，謂當事人約定一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。」「稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約。」及「稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。」民法第490條、第482條及第528條定有明文，茲原告與大樓管理委員會所簽立之契約為委任契約，按「委任之目的，在一定事務之處理，故受任人給付勞務，僅為手段，除當事人另有約定外，得在委任人所授權限範圍內，自行裁量決定處理一定事務之方法，以完成委任之目的。」最高法院83年度台上字第1018號判決可參。按原告受大樓管理委員會委任，企劃與公寓大廈一般事務管理顧問事項及清潔事項，並教導管委會所聘僱之管理員執行勤務，以協助大樓管委會達到管理維護其大樓之目的，詎被告機關將委任、承攬、僱傭混為一談，竟逕認定原告「聘僱」管理員，經營保全（門禁管制）等業務而予裁罰。內政部竟逕認定原告「承攬」大樓之管理工作，未經申請許可經營保全業務，實有違誤。
（三）內政部訴願決定理由以「．．．等相關人員，均稱原告確有派員負責該等大樓安全維護及門禁管制工作，且原告亦自認與『翰林世家大樓』、『大有囍事社區』之管理服務項目中包括大門門禁管制辦法規劃，此有台中市警察局訪談筆錄、調查筆錄暨現場照片附本部卷內可稽，原告未經申請許可經營駐衛保全業務之違規行為詢堪認定。」惟「派員」之真義為何？一般機關之人事主管或人力仲介公司從事應徵，派任員工之行為，可解為「員工即人事主管或人力仲介公司聘僱」嗎？又「自認有規劃大門門禁管制辦法」，等於自認承攬或從事或經營大門門禁管制嗎？再者，訪談筆錄及調查筆錄與既存資料不符，可逕行採信不利於原告之訪談筆錄及調查筆錄嗎？另現場照片雖可證明有人在管理室，但可逕行認定即為原告聘僱管理員經營保全業務之證物嗎？以上爭點，被告機關及內政部均未詳予審究，逕行處分原告，於法不合。
（四）次按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任」、「審判長於訊問前，應命證人各別具結」分別為民事訴訟法第277條前段及行政訴訟法第149條第1項前段所明定。按被告機關據以裁罰原告之不利於原告之證詞均未具結，其證詞無證據力，並不可採。原告否認一切不利於原告之證言。
１、何況管理員或主任委員受警方之偵訊，可能因為緊張，雖然於偵訊結束時，均回答所說為「實在」，但其回答竟多有不實之處，如：「（警方問）在此擔任職務是否受過職前訓練或其他工作訓練？為期多久？目前該處工作共有幾人？」「（管理員答）有3日的職前訓練，共有2人，另一位為陳金烽。」「（事實）並無職前訓練。」「（警方問）你在翰林世家擔任管理員工作，有無簽任何契約？」「（管理員答）是由安慶物業管理公司和翰林世家管理委員會簽訂契約。」「（事實）是原告與管委會簽約。」「（警方問）你們公寓大廈是否有請保全公司之保全員來做門禁管制及安全維護工作？」「（管理員答）有的。」「（事實）並未請保全公司。」「（警方問）在此擔任職務是否受過職前訓練或其他工作訓練？為期多久？目前該處工作共有幾人？」「（管理員答）有職前訓練，約3個月1次，每次約2個小時。只有我一人。」「（事實）無職前訓練，無3個月1次每次約2個小時之訓練。」「（警方問）你們公寓大廈是否有請保全公司之保全員來做門禁管制及安全維護工作？」「（管理員答）宏倫保全公司指派我到鑫典商務負責管理員。」「（事實）宏倫保全並無指派該員到該社區工作。」「（警方問）你們翰林世家管理委員會與自稱公寓大廈管理服務人之原告簽訂之服務契約內容事項為何？」「（主任委員答）一些事務性管理及車輛、人員管制等。」「（事實）契約內容並無車輛、人員管制。」「（警方問）公寓大廈管理服務人之原告於何時開始派員在你社區擔任社區管理工作？」「（主任委員答）大約於90年初左右開始派員在我社區擔任社區管理工作。」「（事實）90年初原告尚未與社區簽約，原告乃自93年才開始與社區簽約。」「（警方問）你們大有喜事管理委員會與自稱公寓大廈管理服務人之原告簽訂之服務契約內容事項為何？」「（主任委員答）一些事務性管理服務及車輛、人員管制等（詳公寓大廈管理服務事項內容）。」「（事實）契約之內容並無車輛、人員管制。」「（警方問）你們大樓委託那一家管理顧問有限公司管理你們大樓的事務？」「（主任委員答）宏倫保全公司。」「（事實）大樓並未委託宏倫保全公司或宏倫管理顧問公司。」
２、被告機關於答辯狀稱︰「．．．分別派有管理員張開政、柯青龍、呂儼泰、吳章國、林秋堂、曾志強、廖文爐等人於上開地點執行安全門禁管制等業務，此於相關人員訪談紀錄表中指述甚詳，復有現場照片、委託服務契約書等物附卷可佐．．．」，惟被告機關所列上開人員於偵訊筆錄中，張開政稱︰是受僱宏倫保全公司；柯青龍稱︰是安慶大廈管理公司；呂儼泰稱︰是受僱百利鴻運金大樓管理委員會，吳章國稱︰受僱翰林世家管理委員會；林秋堂稱︰我有與董敏子主委簽訂契約；曾志強稱︰我受僱於宏倫管理顧問有限公司。綜合上開人員之證詞，並無指述甚詳是由原告所聘雇，而委託服務契約書明載服務人員由社區自聘，而現場照片上之人即社區自聘之人。故上開證詞及證物均無法證明原告聘僱上開人員執行安全門禁管制。惟被告機關竟據以認定原告聘僱上開7人，顯屬違誤。
３、再者，警方於偵訊之問詞，「指派」或「派」一語尤不可逕解為「聘僱」之意。依文義解釋，「指派」並不是「聘僱」。「聘僱」發生勞僱關係，而「指派」並非有勞僱關係。縱使原告受大樓委員會之委任，代為過濾或面談管理員，也不可解釋為管理員由原告聘僱。警方以「指派」或「派」一詞，欲證明原告有「聘僱」之實，令人難以甘服。
（五）原告與翰林世家大樓管理委員會簽約，乃於93年翰林世家大樓管理委員會議中，經出席委員討論後所作的決議，雙方約定「服務人員由甲方（管委會）聘僱，．．．」（契約第3條），又因管委會各委員均為榮譽無給職，平時各有工作，將大樓協力廠商（包括電梯、機電、消防、清潔．．．）及服務人員之服務費委由原告代收代支，以免除財務委員之辛勞。另因管理員執行管理之流程（尤其財務管理流程）是由原告所企劃，並教導管理員執行，原告為表示負責，願擔任管理員財務上之保證人。茲管委會自聘管理員及其他廠商，而委由原告代為指揮、監督、代發薪水，法律上並無違法之處。被告機關所稱「原告所訂契約中服務人員由管委會聘僱之內容，應屬原告乘社區管委會人員不諳法律，訂以規避法令及主管機關取締之卸責條款」等推測之語，與事實不符。
（六）原告具備公寓大廈管理服務人之證照，依公寓大廈管理條例第42條規定︰「公寓大廈管理委員會、管理負責人或區分所有權人會議，得委任或僱傭領有中央主管機關核發之登記證或認可證之公寓大廈管理維護公司或管理服務人員執行管理維護事務。」原告同時受任數個管理委員會，被告機關以府都管字第0950257226號函，告知翰林世家大樓管理委員會，說明原告尚無違條例規定。原告服務大樓之範圍，均在公寓大廈管理條例之規定內，並無觸犯到保全業法。
（七）大樓管理委員會自聘管理員，從事門禁管制工作，並無違法︰曾有保全業者倡議將自聘保全人員納入保全業法之規定，而內政部警政署以「本署立法政策上，如將自聘保全人員納入保全業法規範，恐有替保全業者壟斷保全市場之疑慮，應由市場法則來迫使業者致力於提升其服務品質．．．」，是以，大樓現場服務人員是由大樓管委會自聘，而由原告企劃管理流程，擔任管理顧問，並無觸犯保全業法。
（八）以下就被告機關訪談內容暨答辯聲明對照表（下稱對照表），提出說明：
１、針對「鑫典商務寶座大樓」部分︰
（１）就此部分，被告機關未訪談原告，竟僅以管理員張開政所稱「（受僱）宏倫保全公司．．．」及主任委員黃茂青所稱「（委託）宏倫保全公司（被告機關於對照表自行更改為宏倫管理顧問有限公司）」等筆錄，據以認定原告聘僱管理員張開政從事保全業務，實無理由。尤其上開二名受訪人員，從未提及是原告聘僱管理員，被告機關未盡調查能事，即自行推測「．．．管理員張開政、主任委員黃茂青即因此而陷於錯誤．．．才會稱由宏倫保全公司聘僱及與宏倫管理顧問公司簽約之情事」，尤無理由。
（２）原告與鑫典商務寶座大樓管理委員會簽約，從事管理顧問工作，契約書第7條約定之協力義務，約定甲方提供電話及辦公處所．．．等設備，乃方便原告至該大樓辦公及對外聯絡之用，而管委會自聘之管理員亦可以使用上述電話及辦公處所．．．等設備。另第13條有關契約終止，乃約定於管委會拒付費用（含代收代支費用）時，原告可以終止契約，停止服務及告知服務人員撤走．．．。若管理人員由原告聘僱，則終止契約後大可命令人員撤走，何必告知？其真義乃告知管理員，原告並未代收到其服務費，請其自行考慮離職，以免繼續損失。至於管理員撤不撤走，原告無約束力。例如，荷風臻品大樓管理委員會與原告終止契約後，管理員仍留任荷風臻品大樓，由此均可證明，管理員非原告聘僱。至於雙方約定拒付原告服務費之違約金多少，無從據此約定，證明管理員由原告聘僱。
２、針對「文心小學園邸」部分︰被告機關未查明為何管理員柯青龍稱：「（由）安慶大廈管理公司所聘僱（被告機關於對照表自行更改為安慶物業管理公司）」及主任委員陳榮全卻稱：「是公寓大廈管理服務人甲○○所聘管理」，二者證詞不一致，卻逕行認定管理員柯青龍由原告聘僱，殊無理由。況，主任委員陳榮全稱：「沒有簽訂管理合約，只是單純委託他管理」。又因為主任委員陳榮全並非當初與原告接洽之人，可能不明瞭原告與該大樓管委會之合作關係僅為管理顧問工作，才會說出沒有根據的話︰「是公寓大廈管理服務人甲○○所聘管理」，其證詞與事實不符，並不足採信。
３、針對「百利鴻運金大樓」部分︰在訪談筆錄中，管理員呂儼泰稱「現受雇百利鴻運金大樓管理委員會」，「是委員會雇用原告為總幹事」，「我是向總幹事原告應徵的」。綜上，管理員所述，並無證明原告聘僱管理員呂儼泰。而主任委員向仲明稱「管理委員會以9萬元（每月）雇用原告負責（被告機關於對照表自行更改為承攬）大樓維護、人員進出、信件收發及清潔等工作」、「契約中有規定9萬元係社區管理員、社區清潔員及人員費用及原告費用」。主任委員上開陳述之真義，乃大樓管理委員會委任原告，負責企劃與大樓管理維護相關之事務並擔任顧問，而每月9萬元乃原告代收代支管理員、清潔員．．．等員工之費用及原告之服務費之總額。原告代管理委員會應徵管理員、清潔員，更不可解為「原告聘僱管理員、清潔員」，且被告機關未查明為何管理員與主任委員之說詞不一致，僅以「為何甲方仍需提供原告協力義務，．．．原告豈能撤走服務人員（註︰契約原文為「告知服務人員撤走」），並請求違約金．．．」，作為認定原告聘僱管理員從事保全業之依據，被告機關之認定殊無理由。
４、針對「翰林世家大樓」部分︰被告機關於對照表載明管理員吳章國訪談內容為「渠受雇安慶物業管理公司．．．」，惟於訪談筆錄中管理員吳章國稱：「我於95年10月1日起在翰林世家任職，受僱翰林世家管理委員會」，被告機關自行更改為「渠受雇安慶物業管理公司」，尤不可採。另被告機關於主任委員吳明偉之訪談內容欄載「本社區由公寓大廈管理服務人甲○○承攬社區管理．．．」，然遍查主任委員吳明偉之訪談筆錄，均未見有主任委員吳明偉稱「本社區由公寓大廈管理服務人甲○○承攬社區管理．．．」之語。
５、針對「大有囍事社區」部分︰被告機關於對照表，主任委員董敏子訪談內容欄載：「本大樓委由公寓大廈管理服務人甲○○承攬社區管理業務，承攬業務項目為．．．管理員林秋堂是甲○○所聘，派至本大樓服務」，然遍查訪談筆錄，均無前開陳述。被告機關自行變更或增加談訪內容，尤不可採。況，管理員林秋堂在訪談筆錄稱「我有與董敏子主委簽訂契約」，益證管理員是管理委員會自聘，而非原告聘僱。
６、針對「荷風臻品大樓」部分︰被告機關於對照表，主任委員黃富貴訪談內容欄明載「本大樓由公寓大廈管理服務人甲○○承攬社區管理業務」，然遍查訪談筆錄，均無前開陳述。
７、針對「聖府晶華大樓」部分︰管理員廖文爐雖於偵訊（調查）筆錄稱「是管理服務人所聘僱」，又稱「．．．負責人為原告」。從前開筆錄內容可確知，管理員廖文爐並不清楚何謂管理服務人，否則豈會稱管理服務人又稱負責人。甚至，他對自己未參與之事亦予陳述，例如：警方問︰「是否與公寓大廈簽訂合約？內容為何？」管理員廖文爐答︰「有簽訂合約，每次為1年，內容我不清楚」。管理員廖文爐並非簽約當事人，內容既不清楚，怎會知道有無簽約及每次簽多久。且，管理員廖文爐未受職前訓練，卻陳稱「有3日的職前訓練，共有2人，另一人為陳金烽」，若管理員廖文爐有受3日的職前訓練，被告機關應請其提出證明以實其說。管理員廖文爐陳述不實在之事，仍對自己所言稱「均實在」。其言不利於原告者，原告均予否認。另被告機關於對照表主任委員王適青之訪談內容明載「本大樓委由公寓大廈管理服務人甲○○承攬社區管理業務．．．」，遍查偵訊（調查）筆錄，均未見有如上開之陳述。
（九）被告機關除未就原告於96年3月9日所提準備書狀（一）之主張答辯，反而以自行更改或增加之訪談內容，作為認定原告違法之依據，實無理由。況，原告與大樓管理委員會之契約內容，諸如服務費、協力義務、契約終止之違約金．．．等約定，均非證明原告聘僱管理員從事門禁管制之證據。至於「派員」、「指派」、「派」等詞，不可解釋成「聘僱」。乃原告與大樓管理委員會約定由原告為大樓企劃公寓大廈一般事務管理顧問事項，僅是企劃及擔任顧問工作。至於大樓之服務人員則約定由大樓管理委員會聘僱，此由原告與管委會之管理維護契約第6條第1項：「甲方（即大樓管理委員會）每月應給付乙方（即原告）管理維護顧問服務費及代收代支受聘於甲方之管理員及清潔員及其他員工薪資．．．」，及管理維護契約第8頁「附件5：公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項」第6項「甲方社區服務人員自聘，其編組及服務時間內容另行規劃如後」可證。又表面上看起來同樣的事實，並不一定有主觀上認定的法律關係。如本件訴訟，在管理室有管理員執行門禁管制，即使是原告代理管理委員會應徵及指導管理員，不必然是原告聘僱管理員。原告受大樓管理委員會委任，在委任人所授權限範圍內，代為處理與公寓大廈相關之事務，以完成委任之目的。故大樓服務人員雖由大樓管理委員會自聘，而委由原告企劃管理流程，並代管理委員會面談或指導服務人員，甚至代收代支大樓協力廠商及服務人員之服務費，表面上，可能狀似原告聘僱大樓協力廠商及人員，但實則由管理委員會聘僱。主管機關未詳究明查，僅以主觀之認定，率而處分，實有違誤。且本件受訪談之主任委員，均非當初與原告洽談服務內容之人，可能未明瞭合約內容便回答被告機關引導式之問話，故訪談內容出現許多與事實不相符之陳述。
（十）綜上所陳，本案原處分及訴願決定均未查明事實，管理員既非原告聘僱，而對原告裁罰，顯有違誤，自難令人甘服，請准判決如訴之聲明，以維原告合法權益。
二、被告主張之理由：
（一）保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權益影響至鉅。按保全業法第4條規定：「保全業得經營下列業務：關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全維護。關於現金或其他貴重物品運送．．．．．．」及同法第19條規定「未經許可或已撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下罰鍰。」另因其業務特性及工作性質與「重大公益」密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制）。故保全業係屬專業經營之特許行業，未經內政部之許可不得經營。原告並未取得內政部許可，不得經營保全業務，先予敘明。
（二）按原告利用大樓管理委員會委員對公寓大廈管理條例及保全業法等法令普遍缺乏認知情形，分別以「宏倫保全股份有限公司」（負責人：黃吳月桂；94年1月經核准設立）、「宏倫管理顧問公司」（負責人：章愷育；94年7月7日經授中字第0943244182號解散）、「安慶物業管理有限公司」（負責人：陳蕙芬（原告之配偶）：93年9月2日設立）等公司及公寓大廈管理服務人甲○○之名招攬業務，計承攬鑫典商務寶座大樓、文心小學園邸社區、百利鴻運金大樓、翰林世家大樓、大有囍事大樓、荷風臻品大樓、聖府晶華大樓等7處社區大樓管理事務，兼營門禁管制等保全業務，並訂有委託服務契約書，分別派有管理員張開政、柯青龍、呂儼泰、吳章國、林秋堂、曾志強、廖文爐等人於上開地點執行安全門禁管制等業務，此於相關人員訪談紀錄表中指述甚詳，復有現場照片、委託服務契約書等物附卷可佐，原告違法經營保全業務之事實應可認定。而被告機關作成行政處分，係依前揭調查事實證據並審酌原告行為，並非如原告所指單憑社區管理員及主任委員談話筆錄，遽以認定原告違法事實，原告所指顯與事實不符。
（三）次按原告與翰林世家大樓管理委員會間訂立之管理服務契約書內容第3條明訂：「服務人員由甲方（管委會）聘僱，乙方（原告）負責服務人員之教育訓練及督導，服務人員如有侵占公款、公物之行為，乙方為其保證人．．．」、第4條：「費用給付方法：社區服務人員人事費用及管理維護費用總計新台幣玖萬元、前項費用甲方若超過五日以上經催繳仍拒不繳費，即以違約論，乙方得隨時停止服務，並要求賠償乙方因此所受之損失、社區服務人員人事費用包括人員之薪資、制服、年節獎金，由乙方代收支，並得不經報備甲方視實際情況自行運用．．．」等條款。然該契約中雖記明服務人員由甲方（管委會）聘僱等內容，而事實上原告每月收取社區服務人員人事費用及管理維護費用總計高達9萬元左右，又須應徵管理服務人員，更負擔服務人員之教育訓練及督導責任，且服務人員如有侵占公款、公物之行為，原告又為其保證人．．，依此契約觀之，契約內容相互矛盾，原告每月向管委會收取高額人事及服務費用，服務人員卻又推說由付費之管委會聘僱，另又須負責服務人員之教育訓練及督導，且服務人員如有侵占公款、公物之行為，原告又為其保證人，更與服務人員共同負擔疏失責任．．．。倘若如原告所述管理員係社區管委會自聘，管理員與管委會間自成立主僱勞資關係，管理員自然應由管委會指揮、管理、監督、發放薪資，而非由原告應徵、指揮、管理、監督、發放薪資，原告更無調動人員之權。而綜觀目前保全業承攬大樓社區保全業務，僱用保全人員，皆須承擔人員應徵、指揮、管理、監督、訓練等工作，才得以每月向雇主收取服務費用，藉以發放薪資、取得利潤。原告以公寓大廈管理服務人甲○○之名，承攬社區保全業務，並無異於保全業經營保全業務。原告於契約中刻意訂定服務人員由甲方聘僱．．．等條款，藉以規避取締，雖無承攬保全業務之名，卻有經營之實，不應因此而免責。且原告所訂契約中服務人員由管委會聘僱之內容，應屬原告乘社區管委會人員不諳法律，訂以規避法令及主管機關取締之卸責條款，明顯違反經驗法則，更與事實有違，應無可採。
（四）原告起訴內容，均不能指出本件處分案處分內容、程序或依據有錯誤，被告機關對於本違規案處罰之適法性無庸置疑，請准判決如聲明。
理 由
一、按「為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質，特制定本條例。」「公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業。」「公寓大廈管理委員會、管理負責人或區分所有權人會議，得委任或僱傭領有中央主管機關核發之登記證或認可證之公寓大廈管理維護公司或管理服務人員執行管理維護事務。」「公寓大廈管理維護公司，應依下列規定執行業務：應依規定類別，聘僱一定人數領有中央主管機關核發認可證之繼續性從業之管理服務人員，並負監督考核之責。應指派前款之管理服務人員辦理管理維護事務。應依業務執行規範執行業務。「前條以外之公寓大廈管理服務人員，應依下列規定執行業務：應依核准業務類別、項目執行管理維護事務。不得將管理服務人員認可證提供他人使用或使用他人之認可證執業。應參加中央主管機關舉辦或委託之相關機構、團體辦理之訓練。」「第41條至前條公寓大廈管理維護公司及管理服務人員之資格、條件、管理維護公司聘僱管理服務人員之類別與一定人數、登記證與認可證之申請與核發、業務範圍、業務執行規範、責任、輔導、獎勵、參加訓練之方式、內容與時數、受委託辦理訓練之機構、團體之資格、條件與責任及登記費之收費基準等事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」公寓大廈管理條例第1條第1項、第41條至第43條、第45條、第46條分別定有明文。所稱公寓大廈管理服務人員，依公寓大廈管理服務人管理辦法（下稱管理辦法）第2條規定，其類別如下：公寓大廈事務管理人員：指領有中央主管機關核發認可證，受僱或受任執行公寓大廈一般事務管理服務事項之人員。公寓大廈技術服務人員：㈠公寓大廈防火避難設施管理人員：指領有中央主管機關核發認可證，受僱或受任執行公寓大廈防火避難設施管理維護事務之人員。㈡公寓大廈設備安全管理人員：指領有中央主管機關核發認可證，受僱或受任執行公寓大廈設備安全管理維護事務之人員。又依管理辦法第8條、第9條規定，公寓大廈管理維護公司之公司名稱中應標示公寓大廈管理維護字樣；並應具有下列條件：資本額在新臺幣1千萬元以上。置有事務管理人員4人以上，及技術服務人員4人以上。次按「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特制定本法。」「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」「保全業得經營下列業務：關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」「保全業應實收之最低資本額，由中央主管機關定之。」「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下罰鍰。」分別為保全業法第1條前段、第3條至第5條及第7條、第19條所明定。而依保全業法施行細則第3條規定「本法第7條所定經營保全業應實收之最低資本額，為新臺幣4千萬元；其每設置一家分公司，實收之最低資本額，應增加新臺幣2千萬元。」由上公寓大廈管理條例及保全業法相關規定可知，公寓大廈管理條例係為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質而制定，其管理服務人中公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業，且公司名稱中應標示公寓大廈管理維護字樣，資本額應在1千萬元以上；另公寓大廈管理服務人員（公寓大廈技術服務人員、公寓大廈設備安全管理人員）亦應依規定領有中央主管機關核發認可證，並應依核准業務類別、項目執行管理維護事務。至保全業法則為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全而制定，而所稱保全業係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司；且其應實收之最低資本額為4千萬元。倘未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，即應勒令歇業，並得處如上金額之罰鍰。末按內政部89年6月15日台89營署建字第8983690號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務；訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項。上開結論符合法律規定意旨，得予適用。又「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。．．．。」「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」為行政程序法第36條、第38條至第40條及第43條所規定。
二、本件原告分別於94年1月1日受位於台中市○○區○○○○街○○○號「鑫典商務寶座大樓」、94年7月1日受位於台中市○區○○○街○○號「百利鴻運金大樓」、94年10月1日受位於台中市○○區○○路○○○號「翰林世家大樓」、95年1月1日受位於台中市○○區○○○街○○號「大有囍事社區」、95年1月1日受位於台中市○○區○○路1段690號「荷風臻品大樓」、95年7月1日受位於台中市○○區○○○路○○○號「聖府晶華大樓」、95年7月1日受位於台中市○○區○○路2段148號「文心小學園邸」之委任執行公寓大廈管理維護事務時，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制工作。嗣經台中市警察局於95年6月3日至95年6月27日派員實地調查屬實，並訪談上開7處派駐現場管理人員及社區管理委員會主任委員等相關人員後，被告機關乃以原告違反保全業法第4條挸定，依同法第19條之規定，以95年8月22日府授警刑字第0950171130號處分書裁處原告罰鍰30萬元，並勒令歇業。原告不服，提起訴願，經訴願決定以：原告雖稱其與上開7 處社區所簽訂之管理維護合約書，並未包括社區門禁管制等保全業務，惟原告有無從事門禁管制等保全業務，以實際作業情形而非以合約書之內容為憑，不得以合約書未含門禁管制之約定，而認本件原告並無從事該業務之論證。再按依行政程序法第39條及第103條第5款之規定意旨，行政機關為行政處分前如有調查事實及證據之必要時，固得以書面通知相關之人陳述意見，惟所根據行為人違章之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關有其裁量餘地，自得不通知相關之人陳述意見而為行政處分。核台中市警察局於95年6月9日及95年7月9日為本件調查時，已通知原告前來調查並接受訪談，亦有受訪談之紀錄在卷可稽，是被告機關依上開訪談紀錄及現場照片，以原告有本件違章事實，已具體明確，客觀上明白且足以確認，被告機關未通知原告陳述意見而逕為本件之行政處分，並無原告所指有違平等原則。次按未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務，被告機關依原告違章情節而為本件處分，尚無不合等情，將原處分予以維持，駁回訴願。原告仍不服，乃提起本件行政訴訟，為如事實欄所載之主張。
三、經查，本件原告領有內政部核發之公寓大廈管理服務人員認可證（88年7月15日核發，認可資格：技術服務人員（設備安全類）、事務管理人員；認可日期：88年7月15日；有效期限：93年7月14日。嗣於94年3月14日換證，認可資格：技術服務人員（防火避難設施類、設備安全類）、事務管理人員；有效日期：98年9月26日），分別於前揭日期與位於台中市○○區○○○○街○○○號「鑫典商務寶座大樓」、台中市○區○○○街○○號「百利鴻運金大樓」、台中市○○區○○路○○○號「翰林世家大樓」、台中市○○區○○○街○○號「大有囍事社區」、台中市○○區○○路1段690號「荷風臻品大樓」、台中市○○區○○○路○○○號「聖府晶華大樓」、台中市○○區○○路2段148號「文心小學園邸」訂立（公寓大廈）管理維護委任契約，執行公寓大廈管理維護事務之事實，有公寓大廈管理服務人員認可證2紙及管理維護契約書6件附本院卷可稽，並經前開大樓管理委員會主任委員何仲明（百利鴻運金大樓）、吳明偉（翰林世家大樓）、董敏子（大有囍事社區）、黃富貴（荷風臻品大樓）、王適青（聖府晶華大樓）、陳榮全（文心小學園邸）於被告所屬警察分局調查時陳述屬實。而依原告與「鑫典商務寶座大樓」、「百利鴻運金大樓」、「大有囍事社區」、「荷風臻品大樓」、「聖府晶華大樓」訂立之前開委任契約一致約定：「第3條：
管理維護服務內容：乙方（即原告-下同）為甲方（即前開各大樓管理委員會-下同）企劃下列服務項目：．．．⒌公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項（附件五-即各該契約附件五）。前款服務項目之具體內容，詳如各附件」，該契約附件五「公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項」內載明：「⒈受甲方之要求或指示，管制人員、車輛進出，必要時並予以登記。．．．⒍甲方社區現場服務人員自聘其編組及服務時間、內容另行規劃如後」，而依該現場服務人員編組、服務時間及內容之規劃「社區服務人員費用」欄中關於「社區管理員」部分，其職掌內容⒈詳載「主動負責、具嚴格執行門禁管制之能力」等語（見本院卷第
117、118、127、128、143、144、153、154、163、164頁）；另「翰林世家大樓」管理維護委任契約書第1條亦約定該管理委員會委（託）任原告執行管理維護業務服務項目「事務管理作業規範」（即該委任契約附件一）包含協助大門出入門禁管制辦法規劃（即「管理規劃」⒈-見本院卷第130、132頁）；又上述公寓大廈管理員張開政（鑫典商務寶座大樓）、呂儼泰（百利鴻運金大樓）、吳章國（翰林世家大樓）、林秋堂（大有囍事社區）、曾志強（荷風臻品大樓）、廖文爐（聖府晶華大樓）、柯青龍（文心小學園邸）於被告所屬警察分局調查時均分別陳述其等任職各該公寓大樓管理員，從事門禁管制、車輛管制工作；該等公寓大廈管理委員會主任委員黃茂青（鑫典商務寶座大樓）、向仲明、吳明偉、董敏子、黃富貴、王適青、陳榮全於前述警察分局調查時亦陳明前開管理員確有從事門禁管制、車輛管制等情，有各該調查筆錄附本院卷可證。雖鑫典商務寶座大樓主任委員黃茂青及管理員張開政於警調查時分別陳稱係與宏倫管理顧問公司簽約或由宏倫保全公司聘僱；荷風臻品大樓管理員稱其受僱宏倫管理顧問公司；翰林世家大樓管理員吳章國及文心小學園邸管理員柯青龍陳述係受僱於安慶物業管理公司；又原告與鑫典商務寶座大樓管理委員會訂立之管理維護契約當事人簽名後註記「乙方（即原告）之責任由安慶生活事業有限公司負連帶保證責任」、與荷風臻品大樓管理委員會訂定之管理維護契約當事人簽名後註記「乙方（即原告）之責任由安慶物業管理有限公司負連帶保證責任」（本院卷第11
2、148頁）等字，惟該等公司並非首揭規定之公寓大廈管理維護公司或依保全業法許可設立經營保全業務之股份有限公司。而綜合前開管理維護契約及各公寓大廈管理委員會主任委員與管理員在被告機關所屬警察分局調查時之上揭陳述，參以前開管理維護契約均由原告以其為公寓大廈管理服務人之身分與上開各大樓管理委員會訂立，且該等管理維護契約並明訂管理維護費用包含各該管理員薪資（除「翰林世家大樓」訂於管理維護委任契約第4條外，其餘定明於契約第6條），倘各該管理委員會未按時給付服務費（含管理員之薪資），經原告定期催告（含以電話或函件或派員方式）仍未於5日內繳交者，以違約論，則原告除得終止管理維護契約、停止服務及告知服務人員（含管理員）撤走外，並得請求各該管理委員會支付遲延給付之利息及違約金30萬元（翰林世家大樓約定於管理維護委任契約書第4條及第6條，其餘訂明於第13條）等情，顯見原告係以其為經內政部認可之公寓大廈管理服務人員資格，於上開各公寓大廈管理委員會委任執行各該公寓大廈管理維護事務時，兼營其未經許可之各該公寓大廈門禁管制等保全業務，並僱用管理員指派至各該公寓大廈執行上該門禁管制等工作甚明。至翰林世家大樓現任管理委員劉永和（任期95年7月至96年6月止）於本院受命法官行準備程序時固到庭陳稱：該公寓大廈管理員及管理員薪資係由管理委員會聘僱並支付，委員會僅請原告幫忙代為訓練管理員處理門禁管制等事宜等語，然與翰林世家大樓前任即與原告訂立前開管理維護委任契約之主任委員吳明偉及管理員吳章國之上開陳述不符，亦與該管理維護委任契約訂定之內容不一致，自難憑劉永和之前揭陳述而為有利原告之認定。從而，被告斟酌原告及前開公寓大廈管理委員會主任委員暨管理員之全部陳述與調查事實及證據之結果，認原告系爭違規行為明確，於法定處罰範圍內酌情裁處30萬元罰鍰，並勒令歇業，於法並無不合，訴願決定及被告本訴訟答辯意旨認原告與各該公寓大廈管理委員會所訂立之管理維護契約屬「承攬」之法律關係性質，雖欠妥適，然其結論並無不同，均應予以維持。原告訴訟論旨所指各節，經核尚非可採，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 12 日
第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 6 月 12 日
書記官 詹靜宜