臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00022號原 告 甲○○訴訟代理人 寅○○
楊永吉 律師被 告 彰化縣線西鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丑○○
卯○○陳建良 律師
參 加 人 丙○○
丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○共 同訴訟代理人 楊振裕 律師上列當事人間因建築執照事件，原告不服彰化縣政府中華民國95年12月13日府法訴字第0950169310號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及參加訴訟費用均由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣訴外人子○○等8人於民國（下同）94年10月20日檢具建造執照申請書、工程圖樣等相關文件，向被告申請在彰化縣○○鄉○○段643-2及643-4地號土地興建8間建物，案經被告核發（94）線鄉建字第8270～8275、8278、8279號建造執照，並於95年6月間取得（95）線鄉建（使）字第4711～4718號使用執照。原告以其係彰化縣○○鄉○○段○○○○○○號私設道路之共有人，上開8件建築執照之申請人並未檢附該道路全部共有人通行使用同意書，且該筆私設道路上尚有建物，又未留迴車道，原處分應予撤銷為由，提起訴願，經訴願駁回後，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
二、陳述：㈠系爭施設道路上是否有依規定標準設置汽車迴車道，尚非無
疑。案建築技術規則施工編第3-1條規定，施設道路為單向出口，且長度超過35公尺者，應設汽車迴車道；迴車道視為該通路之一部分，其設置標準依左列規定：一、迴車道可採用圓形、方形或丁形。二、通路與回車道交叉口截角長度為4公尺，未達4公尺者以其最大截角長度為準。三、截角長度為三角形，應為等腰三角形；截角為圓弧，其截角長度即為該弧之切線長。本件有關迴車道是否依規定設置尚無法逕從被告所提配置圖及工程圖樣窺知，認有現場勘驗及測量之必要。蓋依被告所提配置圖認其迴車道之設計符合建築技術規則設計編第3-1條等腰之規定，惟據原告實際丈量其長度尚有不足，亦非等腰。
㈡訴願決定書認定起造人庚○○非該私設道路土地共有人，僅
檢具該私設道路部分共有人出具之同意書，惟因被告審查當時並未通知補正而准予核發建造，起造人庚○○因信賴該授益行政處分進而動工興建，自應有信賴保護原則之適用；況查庚○○業於95年11月22日經由買賣取得系爭道路共有人之登記，核此有瑕疵之授益行政處分已因嗣後之補正而治癒，自不得撤銷該建築執照。惟查：
1.依行政程序法第114條第1項規定，並非所有得撤銷之行政處分皆得被補正，而是僅限於下列五種情形：一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。本件訴願決定認為有瑕疵之行政處分已因嗣後補正而治癒，其根據條款為何，並未說明，實有違依法行政原則。且對造上揭條文，本件之情形並不在上述五種情形之中，自無補正之可能。
2.復查所謂起造人係指為建築該建築物之申請人（建築法第12條第1項），所稱建造則係指建築法第9條所列行為，不外乎為新建、增建、改建、修建等行為。惟建築物建造完成後須論斷者，為該建築物之所有權人，起造人一詞於此階段不復引用，其理至明。今庚○○95年11月29日經由買賣取得系爭施設道路共有人之登記縱屬實，斯時既已不具備起造人之身分，則如何認謂該瑕疵因嗣後之補正而治癒，訴願決定書之理由論斷不無矛盾之虞。
3.又所謂信賴保護原則之適用並非漫無目的，尚須與依法行政原則間取得平衡。訴願決定書並未敘明本件取捨標準為何，有何值得保護之信賴事實。況本件尚涉及「第三人效力」問題，即對相對人之授益處分同時產生對第三人（指包含本件原告等之643-1私設道路之全部共有人）負擔之效果。而一般認為若撤銷係由受負擔效力所及之第三人循爭訟程序所提起，則處分之相對人自無主張信賴保護之餘地，蓋原處分尚未產生確定效果（參吳庚著，行政法之理論與實用第七版第380頁）。是核，本件之情形自無信賴保護原則之適用。
4.猶有進者，倘受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成處分者，其信賴不值得保護，行政程序法第119條第2款定有明文。今被告疏忽在先；事後又未能查明受益人是否故意提供不正確資料，致使行政機關依該資料作成處分，猶一味偏袒，實難令人信服。
㈢依被告於答辯狀中稱，庚○○、辛○○、壬○○、王椿榮等
4人因其所申請興建係依「彰化縣建築管理自治條例」第16條規定，得免由建築設計師、監造及營造業承造，並無違反建築法及相關規定。惟依該條例第16條規定，須有所訂六種情形之一者須得免由建築師設計、監造及營造業承造。其中第一款規定工程造價在一定金額以下者（依同法第17條造價估算標準，由本府定之）。第二款規定建築面積在45平方公尺以下，簷高在3.5公尺以下者。惟依彰化縣政府所頒建築為免由建築師設計、建造或營造業承造一定金額工程造價標準規定，造價金額須在三十萬元以下始可。惟今參庚○○之建造執照，工程造價載明650,600元，建築面積為130平方公尺，且為三層樓之建物亦不符簷高3.5公尺之規定。
㈣本件被告自承訴外人庚○○雖於申請系爭建築執照時並非系
爭第643之1地號土地共有人，被告疏未注意內政部95年3月10日台內警字第0950801069號函釋意旨而核發建造執照。惟認庚○○嗣後業於本件訴願程序終結前即95年11月22日取得系爭第643之1地號土地所有權應有部份而為共有人。認系爭土地訴外人庚○○有否通行權利，僅涉同意書之提出或所有權之取得，並非不得補正之重大明顯瑕疵，依行政程序法第114條第1項第1款及第2項得為補正。惟原告認為本件不得為補正，理由如下：
1.不符合行政程序法第114條第1項各款得為補正之情形。蓋第1款明定「須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者」。但本件並非未提出申請，而是其已提出申請，但資格不符。
2.得否補正和瑕疵是否重大明顯無關。瑕疵重大明顯之行政處分是為無效，二者尚屬有別。
3.治療係指在程序上有瑕疵之行政處分，經由補正而成為與合法要件相符之行為，故治療僅限於可補正之程序瑕疵，至於實體上之瑕疵原則上不在補正之列。本件尚非涉同意書之是否提出，而可事後補正（原告不可能出具同意書），而是涉及是否為土地所有權人之一之實體上問題，故應認瑕疵不得補正。（吳庚著，行政法之理論實用第五版第373頁參照）
4.具有瑕疵之行政處分，固得予以補正，惟若無法補正或轉換時，是否均應予以撤銷？縱今本件係屬行政處分之程序瑕疵，學者亦都認為概可予以撤銷。其認為我國一般人民之法律意識不強，守法觀念有待加強，在此情形下，如只顧實體上行政處分無法作成不同之決定，就准許有關程序或方式規定之違反，恐將造成不少弊端，有鼓勵違法之嫌（翁岳生著，法治國家之行政與司法第27頁）。且從行政
機關是否作成公平正確之處分著眼，倘認為可以補正而不得撤銷，亦顯然影響原告之權益，且對原告極為不公。
5.可以補正，則將造成原處分機關和訴願機關可以任意操縱將本得撤銷之行政處分予以合法化。蓋實務上訴願之准駁時間長短訴願決定機關本得操縱。以本件而言，庚○○趕在95年12月13日訴願程序終結前之95年11月22日始取得系爭第643之1地號土地之所有權應有部份而為共有人，不免令人質疑有官官相護、偏袒申請人之聯想。
6.舉輕以明重，非不得撤銷。蓋於被告認原告非利害關係人之有法規適用錯誤之問題，即疏未注意依彰化縣建築管理自治條例第16條第2項所訂規定，而誤認申請人符合規定而核發建照執照及使用執照。其自承初步審查結果，乃認有依行政程序法第117條之規定撤銷旨揭建造執照及使用執照核發許可處分之必要（參行政訴訟答辯狀二第4頁）。前揭情形倘認不涉原告權益都自承非不得撤銷，則於涉及損害原告權益之情形下，反認為應予補正而不得撤銷，似有輕重失衡，前後矛盾之嫌。綜上述，立法者允許行政機關依瑕疵之事後補正無非乃在兼顧行政效率，有利於行政任務之遂行。而實體瑕疵並無補正之問題，得補正之瑕疵主要為「程序瑕疵」。而瑕疵之補正必須不影響實體決定，否則不得補正。蓋若程序瑕疵補正會導致實體決定變更，可顯見原實體決定乃不正確，違法，則導致實體決定不正確、違法之程序瑕疵已非輕微，自不得為行政效率之便宜行事而有害實質正義，故應撤銷處分為是。是則，本件既涉庚○○非所有權共有人之一之實體問題，而既不可能經由出具同意書之方式補正，且涉及利害關係第三人即原告之情形下，斷不能經由瑕疵補正而合法。否則法律上准許利害關係人即原告得提起行政救濟之意旨將成空談。
㈤依原告陳報系爭標的物位置現場圖。圖上紅色原子筆為系爭
建築物A1~A4實際建築位置。以A4建物為例，建築線本應在ab，惟興建當時即有違法增建，實際建築線為c d，並參所附照片。故c d既為實際建物A4所在位置，即可見興建當初即不可能依現定留有迴車道。
㈥就本件有關違法增建圍牆部份是於房屋興建當時即屬存在，
未依法留設迴事道；或在取得使用執照後才另擴建，補陳說明並就參加人所提行政答辨(一)狀併為陳述意見如下：
1.按新建建物申請用電之流程一般為：申請用電→台灣電力公司設計電路→繳交線補費(即繳納台電派員作外線的費用，依參加人所提証一之收據日期為95年7月11日)→臺電派員作外線→請民營水電公司作內線→用戶送竣工報告單(由水電公司陳報)，備稅捐處查稅→申請裝電錶送電( 於送峻工報告單時同時申請)→電力公司裝電錶(概由水電公司協同電力公司一起處理)→送電。
2.本件使用執照核發日期為95年6月20日，繳交線補費為95年7月11日，依前揭流程接下來是用戶報竣工單申請送電，而經原告向台電查詢本件送電日期為年7月21日(須向臺電函查，詳下證據調查)，申請用電人分別為42 -5號倪慶弘，42-3號曾叔娟，42-2號丁○○，41-1號丙○○。而本件提起訴願之時間為95年7月17日。95年7月21日之送電日期即為裝電錶送電之日期，表示當時增建之圍牆即已存在，而事實上可能更早，因為原告提起訴願時曾拍照存證，當時已有圍牆。故須質疑的是從95年6月20日至95年7月17日不滿一個月的時間，圍牆有否可能於此段時間即建築完成。另ㄧ種情形，如果當初電錶是裝在建築完成當時建物之門口，於圍牆圍起時，才申請將電錶移裝至圍牆上，則必有電錶移裝(或拆裝)紀錄。此外，當初房屋建築完成時係向第一商業銀行和彰化縣鹿港鎮農會辦理貸款。(抵押權設定當日期為95年7月24日)，故可向貸款銀行函查當初銀行放款辦理估價時至現場拍攝之建築物照片，看當時圍牆是否已經存在。
3.申請調查證據：(一)請向臺灣電力公司函查丙○○、丁○○、戊○○、倪慶弘(為所有權人己○○之夫，當初申請用電係用倪慶弘之名義提出)等人(年籍等詳細資料請參証五)當初向臺灣電力公司申請用電、送電，及有無電錶移裝或拆裝等資料。待證事實：裝上電錶之確實時間，當初是否ㄧ開始就裝在圍牆上，用以判斷圍牆築起之時間點。
(二)請向第一商業銀行和彰化縣鹿港鎮農會函查當初辦理丙○○、己○○(二人向第一銀行申貸)，丁○○、戊○○(二人向鹿港農會申貸)貸款估價時，估價人員至建物現場拍攝之照片。待證事實：同以釐清當時圍牆是否即屬存在。
㈦參加人於96年6月21日所提行政陳報狀，認所提事證尚與事實不符，謹陳述如下：
1.依參加人所提之營造商提供之預伴混凝土送貨單三紙(日期分別為95年6月23日，6月26日，6月30日)，及圍牆磚估價單暨請款單(日期分別為95年7月9日，7月10日)，依其所稱係用以證明佔用迴車道之車庫部分，乃是取得使用執照後，另委請建商建照。惟混凝土主要用於舖填地面，而圍牆磚係用以砌築圍牆。ㄧ般必先築起圍牆，然後才能用混凝土舖填地面；不可能先鋪地面，再築起圍牆。但參酌所陳前揭單據，混凝土送貨單日期遠在圍牆磚估價單及請款單之前，並不合理。此外三張送貨單出貨總量共70.5Ｍ3( 即10.5Ｍ3+58.5Ｍ3+1.5Ｍ3)。而該係爭車庫依勘驗圖所標示，長為7公尺、寬5公尺。又依一般正常情形，地面舖填混凝土，高度應約0.15公尺據此計算，則應為7公尺×5公尺×0.15公尺×4(4間車庫)＝21Ｍ3。則和70.5Ｍ3間有明顯落差。此外，混凝土分三次舖填(即6月23日，6月26 日，6月30日)亦不符合常理，理應一次舖填。猶有進者，圍牆磚請款單日期雖標明是95年7月10日，下載審核簽署日期為7月11日，但7月11日依字跡外形，似有塗改痕跡，疑由5/11改為7/11。而且審核日期7月11日亦不合理，蓋審核乃公司內部作業，必先有審核，始有請款動作，故審核日期在請單日期後面並不合理。一般市場普遍情形是，當月之出貨，下月或下二月才請款，進而收款。故此部份有必要請參加人提供原本以核對。又參加人強調車庫之增建係參加人己○○委請營造商建造，其中客戶名稱之所以記載子○○或陳先生乃是因系爭建物之其中一位起造人係子○○，故在上開單據上始以子○○之名為代表。
姑且不論上揭說法是否合理(既係另行發包，根本和起造人無關，為何須以起造人之名代表？)，但客戶簽收欄亦簽收「陳」字，請問?何人所簽收？是否為子○○本人？理論上是否應由參加人即實際之客戶簽收才合理？
2.由前揭所述，實令人不得不質疑參加人所提混凝土送貨單、圍牆磚估價單及請款單之形式及實質上之真正。故請參加人提出原本供核對並對其真正提出證明以實其說。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠被告於94年10月20日核發訴外人子○○、彭金環、葉玉霞、
曾添生、庚○○、辛○○、壬○○、王椿榮等8人建造執照，訴外人等據而於同年11月3日開始於系爭土地上興建建築物。原告因認被告核發建造執照有誤，自94年11月間起即以土地未強制分割及土地道路未鑑界為由向彰化縣政府及內政部營建署提出檢舉，並分於95年1月5日及同年1月23日以存證信函請求被告撤銷附表所示建造執照並勒令停工。原告稱本件起造人之一為「陳建順」非「子○○」等8人乙節，經查原申請人依建築法第13條規定（建築物之起造人為建造該建築物之申請人）向被告提出之建築執照及使用執照申請書相關資料，均記載「子○○」等8人，是以原告所稱應有誤解。
㈡有關違建疑義部分，被告已於接獲違建舉報後立即現場勘查
，並於95年8月7日以線鄉建字第0950006603、0950006604、0950006605、0950006606號函違章建築查報單及同日以線鄉建字第0950006609、0950006610、0950006611、0950006612號函違章建築勒令停工（制止）通知單查報違章及勒令停工於違建人及彰化縣政府在案。另亦於95年11月13日以線鄉建字第0950009669、0950009670、0950009671、0950009672號函以違章建築查報單函報起造人及彰化縣政府在案。原告所稱與事實不符。另相關違建拆除之權責依違章建築處理辦法第5條規定，係縣（市）府主管建築機關權責。
㈢被告因認訴外人等申請建造執照時，業已提出臺灣高等法院
臺中分院78年上易字第109號民事確定判決為據，足認系爭坐落彰化縣○○鄉○○段第643-1地號土地，係法院判決分割時留供通路使用。在本次申請建築基地範圍內之道路上尚無建物，且本次申請之建物8棟（B1-B4及A1-A4）現場以留設6米道路供單向出口之用，另依內政部營建署86年8月26日台86內營字第8581553號函及95年3月10日台內營字第0950807069號函，共有私設道路之分割留設，因係供參與法院判決分割之土地通行使用，本案起造人如取得部分比例之私設道路所有權，免檢附該私設道路其他共有人出具之同意書申請建築。另依據彰化縣政府85年10月28日85彰府工管字第182637號函意旨，申請建造執照時得免附道路通行權同意書訴外人等申請建造執照，遂於95年1月17日以線鄉建字第0950000314號函回覆原告。原告收受上開通知後，延至95年7月17日提起訴願，請求撤銷附表所示建造執照及使用執照之核發處分。
㈣原告為系爭第643-1地號土地共有人之一，其主張訴外人等
以系爭土地為私設通路申請核發建造執照應得其同意而未得其同意，認被告所為核發如附表所示建造執照及使用執照之原處分侵害其權益。是故依訴願法第18條之規定，原告並非不得以利害關係人之身分提起訴願，請求撤銷原處分，不服訴願決定並得依法提起行政訴訟。惟「按共有土地經法院分割判決確定，其中並分割出一筆土地作為私設道路，起造人如係該私設道路土地共有人之一，應無須再檢附該私設道路其他共有人出具之同意書即可申請建築，內政部86年8月26日台86內營字第8681553號函已有明示。共有私設通路之分割留設，既係供參與法院判決分割之土地通行使用，本案非訴訟當事人如取得部分土地及原應有部分比例之私設道路所有權，得依本部上開號函示，免檢附該私設道路其他共有人出具之同意書申請建築。」內政部95年3月10日台內營字第0950801069號函明示此旨。復按須經申請始得作成之行政處分，當事人已於訴願程序終結前提出者，其所違反之程序或方式因此而補正，此為行政程序法第114條第1項第1款及第2項所明定。經查訴外人子○○、彭金環、葉玉霞、曾添生、辛○○、壬○○、王椿榮於申請附表所示建造執照時，原即為系爭第643-1地號土地共有人，依內政部上開函釋意旨，於申請時並無庸提出第643-1地號其他土地共有人之同意書；而訴外人庚○○，雖於申請系爭建造執照時並非系爭第643-1地號土地共有人，被告疏未注意內政部上開函釋意旨而核發建造執照，然訴外人庚○○嗣後業於本件訴願程序終結前即95年11月22日取得系爭第643-1地號土地之所有權應有部分而為共有人，並提出土地登記簿謄本供被告審查無誤。而系爭土地訴外人庚○○有否通行權利，僅涉同意書之提出或所有權之取得，並非不得補正之重大明顯瑕疵，依上開行政程序法第114條第1項第1款及第2項之規定，應認其於申請時原欠缺道路使用同意書之要件，已因其另提出其為土地共有人之證明而獲補正。訴願決定雖未表明瑕疵已獲補正之依據，然此僅為理由之欠缺，應不影響補正之結果。
㈤以原告提起訴願及本件訴訟之理由而觀，除上開使用系爭第
643-1地號土地為通路是否應得共有人全體同意之問題，因原告為土地共有人之一而與原告有利害關係外，其餘迴車道之設置是否符合建築技術規則之規定，與建築物是否應由建築師設計、監造及營造業承造等問題，顯均與原告無利害關係可言，並未損及其權利或法律上之利益，而單純為被告建築管理之權責，被告並不得以此為由提起訴願或行政訴訟，當更不得於行政訴訟中追加為請求撤銷原處分及訴願決定之事由，原告之起訴顯不符行政訴訟法第4條第1項之要件，其訴應無理由。況本案因建造申請人提出申請時，即已設計為單向出口，並依建築技術規則第二章第一節第三條之一，設置汽車迴車道。且被告承辦員現場勘查僅須針對申請人建築基地範圍內是否符合建築法及相關規定現場勘查，故位於建築基地內之道路上尚無建物，但原告所稱老舊建物是否位在法院判決分割之道路上，則不在此次申請建造基地範圍內，且本次申請之建物8棟（B1-B4及A1-A4）現場已留設6m道路供單向出口使用，建物面臨之道路上亦無老舊建物未拆阻礙進出通行，並依法留設汽車迴車道供單向出口之用。且依建築法第12條、第13條、第14條規定，子○○、彭金環、葉玉霞，曾天生等4起造人係委由洪東洲建築師設計及監造，並由慶永營造有限公司承造，另庚○○、辛○○、壬○○、王椿發等4人因起所申請興建係依「彰化縣建築管理自治條例」第16條規定，得免由建築師設計、監造及營造業承造，故並無違反建築法及相關規定。
㈥退一步言，系爭第643-1地號土地寬僅3公尺，訴外人等申請
建照時為符合建築技術規則之規定，均同意以其私有土地退縮3公尺為私設通路指定建築線，使私設通路成為6公尺寬，迴車道則設置長、寬均達9公尺，與私設通路之截角則為4公尺，且申請建造執照時上開私設通路暨迴車道之土地均為空地，申請使用執照時亦依設計圖說留設足夠寬度之通路暨迴車道，被告據此核發建執照及使用執照，並無違誤。至訴外人等於取得使用執照後，復未經申請許可而增建違章建物，並有部分違章建物侵及迴車道等情，被告據報後業於95年8月7日查報並通知勒令停工，依處理違章建築相關規定進行處理。然上開違建並非存在於被告核發建造執照及使用執照前，被告並不得據為撤銷建造執照或使用執照之事由。原告所主張迴車道設置不符規定之問題，於被告核准建造執照及使用執照時並不存在，不得據為撤銷原處分之事由。
㈦另關於一定造價以上建物不得免由建築師設計、監造及營造
業承造之問題，被告於前此準備程序後，發現確有法規適用錯誤之問題，業於96年3月19日分別發函訴外人庚○○、辛○○、壬○○、王椿榮，略謂：渠等申請建築之建物，依彰化縣建築管理自治條例第16條第1項第1款及彰化縣政府依同條例第16條第2項所定標準之規定，並不得免由建築師設計、監造及營造業承造，則依建築法相關規定，即應由建築師設計、監造並由營造業承造。惟依渠等建造執照申請書及使用執照申請書之記載，渠等申請建造之建物，並未符建築法所定應由建築師設計、監造並由營造業承造之相關規定。被告前於審查渠等建造執照及使用執照申請時，因疏未注意彰化縣政府依彰化縣建築管理自治條例第16條第2項所定得免建築師設計、監造及營造業承造建物造價之「一定金額」標準，業將原臺灣省政府依據臺灣省建築管理規則第18條所定「一定金額」標準修改(即修改為不分偏遠或一般地區，建物造價在新臺幣30萬元以下方得免建建築師設計、監造及營造業承造)，誤認渠等申請建造之建物得免建築師設計、監造及營造業承造，而核發建造執照及使用執照。現被告因於本件96年3月8日行準備程序時，經原告之主張而發現上開疏失，初步審查結果，乃認有依行政程序法第117條之規定撤銷旨揭建造執照及使用執照核發許可處分之必要。依行政程序法第102條之規定，擬為之撤銷處分，為剝奪渠等權利之行政處分，依法應於處分前通知陳述意見，請依政程序法第105條之規定以書面為事實上及法律上意見之陳述，若不於旨揭期限陳述，則視為放棄陳述意見之權利，將逕依自行調查結果為處分。故被告將依訴外人庚○○、辛○○、壬○○、王椿榮日後陳述意見結果另為決定，然原告顯非利害關係人無疑，並無據此於本件主張之餘地，併此敘明。
參、參加人方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠按行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利
益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加，準用第三十九條第三款之規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。行政訴訟法第42條第1項及第2項分別定有明文。準此，本件聲請人辛○○、庚○○及壬○○3人係本件原告甲○○與被告線西鄉公所間訟爭撤銷建築執照事件中，系爭建築執照之取得人之一。故就原告訴請撤銷之處分具有重要之利害關係，倘因此該建築執照遭撤銷，將受到重大損害，爰依法聲請參加訴訟。
㈡參加人己○○所有建物門牌彰化縣○○鄉○○村○○路○○○○
號建物佔用迴車道之車庫部分，乃是取得使用執照後，另委請營造商建造，此有營造商提供之預拌混凝土送貨單3紙及圍牆磚估價單暨請款單可稽。其中客戶名稱之所以記載子○○或陳先生乃是因系爭建物之其中一位起造人係子○○，故在上開單據上始以子○○之名為代表。
㈢按訴願法第1條所謂損害其權利或利益云者，自係就原處分
所生具體的效果直接損害其自己之權利或利益而言，行政法院24年判字第66號著有判例。又行政訴訟法第1條（與現行條文第4條第1項或第3項相當）所謂損害其權利，亦係指行政處分直接損害人民之權利而言。若非權利直接受損害之人，自不得提起行政訴訟，否則應認其當事人為不適格，而以判決駁回之。最高行政法院87年判字第3009著有判決可稽。
經查，原告甲○○對本件系爭執照核發之行政處分，其中關於迴車道之設置是否符合建築技術規則之規範及建築物是否應由建築師設計、監造及營造業承造等主張，究竟有何損害其權利或利益之情形，由其起訴狀所記載之內容，實無法窺知。職是，原告既未敘明並證明其就本件之行政處分受有何損害，即非權利直接受損害之人。從而，揆諸上揭判決意旨，應認此部分之主張，其當事人為不適格，而由鈞院以判決駁回之，始為合法。
㈣另查原告於訴願程序中似未提出關於一定造價以上建物不得
免由建築師設計、監造及營造業承造之主張，係於提起本件行政訴訟後，始另外提出此項新主張。則此一主張既未經訴願決定機關審查，基於撤銷訴訟採取「訴願先行」之訴訟法原則，原告之上開主張，依法似亦不得在本件撤銷訴訟中提出，方符法制。
㈤實體部分，暫不論本件原告對於是否留設迴車道乙節，在法
律上並不具利害關係人之身份，依法應不得據此提出訴願或行政訴訟。另查參加人向被告線西鄉公所申請系爭執照時，均有依規定留設道路及迴車道，並經被告審核屬實，此觀被告所提出被證9及被證10之證物資料即明。故原告既未能舉證證明參加人提出申請時，有何不符規定之情形，徒憑臆測即率認參加人申請系爭執照，有違規定云云，自無可採。
㈥至於，原告主張有關參加人庚○○非該私設道路土地共有人
，僅檢具該私設道路部分共有人出具之同意書，與法令之規定不符，依法應不得補正云云，應非的論。蓋：
1.本件參加人庚○○最初雖非該私設道路土地共有人之一，但因在提出系爭建築執照申請時，已檢附部分道路土地共有人出具同意書，送請被告審核，並經被告核准發給建築執照。則被告機關所為核發系爭建築執照之行政處分，核與行政程序法第111條所列行政處分無效之情形，並無相符之處，自非無效之行政處分。原告或以上開行政處分具有明顯重大之瑕疵，然所謂「重大明顯之瑕疵」乃指由行政處分之內容一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言。準此，單純由本件行政處分之內容觀之，並無法窺知其中有何重大明顯之瑕疵，是原告認此部分行政處分係屬無效，容有誤會。
2.又違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一 須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。行政程序法第114條第1項第1款定有明文。職是，參加人庚○○於申請建築執照時，雖僅檢附部分道路共有人出具之同意書，惟此部分若真與法令規定之程序或方式有違，參諸上揭法文規定，亦非不得在事後提出補正。經查，參加人庚○○業於95年11月22日經由買賣取得系爭私設道路共有人之登記，則縱認系爭建築執照核發之行政處分果有瑕疵，亦因參加人庚○○事後取得共有人地位之登記資料，而補正系爭行政處分之瑕疵，自難認前揭行政處分有何撤銷之理由。
3.退而言之，暫不論系爭行政處分已經上述程序而補正治癒。另按違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。
但受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，不得撤銷。行政程序法第117條第2款設有規定。經查，參加人庚○○向被告機關申請系爭建築執照時，已檢附之相關文件資料供被告機關審核，惟被告機關並未通知補正而准予核發建照，參加人庚○○因此信賴該授益行政處分而動工興建，參諸上揭法文規定，參加人庚○○即有信賴保護原則之適用，故設若系爭行政處分果真具有撤銷之原因，亦因參加人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，而依法不得撤銷。
㈦關於原告主張參加人庚○○、辛○○、壬○○及王椿榮等4
人所興建之建物造價在一定金額以上，依「彰化縣建築管理自治條例」之規定，應由建築師設計、監造及營造業承造，否則其建築執照之核發即屬違法，而應予撤銷云云，亦屬無據。蓋原告主張此部分構成違法行政處分之事由，究竟有何利害關係，未見其敘明，得否據此主張撤銷，於程序上非無疑義，業如前述。況查，本件參加人等4人申請核發系爭建築執照時，均係依相關建築管理規則辦理，並經被告機關依法審核無誤後，始作成發照之行政處分。且於審核期間，被告機關亦未通知參加人等4人需補正申請文件，則設若此部分果有瑕疵，參加人等對於被告機關所為之該授益性行政處分，亦同樣有上述信賴保護原則之適用。
㈧矧參照前述行政程序法第114條第1項第1款之規定，被告機
關對參加人等所為准許核發建造執照與使用執照之行政處分，既然僅是欠缺由建築師設計、監造並由營造業承造之證明文書，應屬可補正之行政處分。而事實上，參加人等並非建築專業人士，故興建系爭房屋均是委由建築師與營造廠商建造，只因當初可能在申請系爭建築執照時，法令有更易，致省略免附建築師設計、監造及營造廠商承造之相關資料而已，究非有原告所指之瑕疵。而目前參加人已依被告機關之通知，補正相關文件中，謹請鈞院明鑑。是原告主張參加人等申請之建築執照具有上開瑕疵，因而請求撤銷該行政處分，尚非有理。
㈨原告主張系爭建物之道路寬度僅有5.7公尺，不足法定6公尺
之寬度云云，亦有誤會。蓋經鈞院囑託和美地政事務所會同兩造至現場勘測之結果，該道路之路寬均在6公尺以上，並無違反建築法令之規定。
㈩原告指稱建物門牌彰化縣○○鄉○○村○○路○○○○號（即其
於96年3月22日所提出準備書（二）狀後附系爭標的物位置現場圖標示A4建物）於興建當時即有違法增建，未依規定留設迴車道云云，並未見原告舉證以實其說，此部分舉證責任原應由原告負擔。惟為使事實獲得澄清，參加人特檢陳系爭房屋建造完成並取得建築執照與使用執照後，向台灣電力公司申請用電之收據供鈞院卓參。由上開收據可以窺知，參加人等係於95年7月11日始向台灣電力公司申請用電，而參加人等所取得之使用執照係在95年6月20日即已核發。質言之，原告所指上揭編號A4中abcd四點連線範圍之車庫部分，乃是在取得使用執照後，才另外搭建，並無違法未留設迴車道，而發給使用執照之情形，依建物門牌彰化縣○○鄉○○村○○路○○○○號（即其於96
年3月22日所提出準備書（二）狀後附系爭標的物位置現場圖標示A4建物）及其毗鄰下犁路42-1、42-2號均係於民國95年7月向台灣電力公司彰化區營業處申請裝設電表，開始用電之台電公司書函。足證參加人等係在95年6月20日取得使用執照之後，才另外再搭建車庫部分，並於95年7月間向台電公司申請用電，並無原告所指違法取得使用執照之情形，請明鑒。
理 由
一、本件被告代表人變更，聲請由新代表人承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」、「建築基地以私設通路連接建築線者，應檢附該私設通路之土地權利證明文件。」分別為建築法第30條及彰化縣建築管理自治條例第7條第2項前段所規定；次按「私設通路為單向出口，且長度超過35公尺者，應設置汽車迴車道；迴車道視為該通路之一部分，其設置標準依左列規定：一、迴車道可採用圓形、方形或丁形。二、通路與迴車道交叉口截角長度為4公尺，未達4公尺者以其最大截角長度為準。三、截角為三角形，應為等腰三角形；截角為圓弧，其截角長度即為該弧之切線長。」建築技術規則建築設計施工編第3-1 條定有明文；另「卷查臺灣雲林地方法院民事判決81年度訴字第262號已就共有土地之分割判決確定，其中並分割出一筆土地作為私設道路，且各按原應有部分比例保持共有。是本案起造人如係私設道路土地所有人之一，應無須再檢附該私設道路其他共有人出具之同意書即可申請建築；如起造人為私設道路所有權人以外之第三人，始須檢附該私設道路全部所有權人出具之同意書申請建築。」、「按共有土地經法院分割判決確定，其中並分割出一筆土地作為私設道路，起造人如係私設道路土地所有人之一，應無須再檢附該私設道路其他共有人出具之同意書即可申請建築，本部86年8月26日台86內營字第8681553號函已有明示。共有私設道路之分割留設，既係供參與法院判決分割之土地通行使用，本案非訴訟當事人如取得部分土地及原應有部分比例之私設道路所有權，得依本部上開號函示，免檢附該私設道路其他共有人出具之同意書申請建築。」內政部86年8月26日台86內營字第8681553號函及95年3月10日台內營字第0950801069號函分別有明釋在案。
三、經查本件原告原共有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地1筆，於78年間經臺灣高等法院臺中分院以78年度上易字第
109 號民事判決共有物分割確定在案，並經地政機關依該判決分割增加643-1至643-8等8筆地號土地，其中643-1及643-7為共有之道路用地，此有該民事判決、彰化縣和美地政事務所勘測成果圖及地籍圖在卷足憑。本件8間建物基地分別坐落在643-2及643-4地號土地上，緊臨643-1私設道路。而本件起造人除庚○○外，均為該私設道路土地共有人，有土地登記謄本附卷可稽，依首揭內政部函釋，自免檢附該私設道路全部共有人出具之同意書申請建築，此部分被告核發渠等建造執照，於法並無違誤。至起造人庚○○部分，雖僅檢具該私設道路部分共有人出具之同意書，惟被告審查時並未通知補正而准予核發建照，起造人庚○○依該行政處分進而動工興建，且事後庚○○復於95年11月22日經由買賣取得系爭私設道路共有，亦有土地登記簿謄本附卷足稽，該瑕疵已因嗣後之補正而治癒，自不得撤銷該建造執照。而被告於建造完成後，經審核無誤，亦核發使用執照，亦無不合。
四、原告雖主張起造人未檢具該私設道路全部共有人通行使用同意書，原處機關即逕予核發建造執照及使用執照，顯然侵害其財產法益。其系爭建物未留通路寬達6公尺，未留迴車道，且Β1至Β4部分即巷道後端4戶，其建築設計圖未經建築師簽證，因此8戶建築之建築執照及使用執照均應予撤銷云云。
五、原告主張為坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○○號土地共有人之一，有土地登記簿謄本附卷可稽（本院卷第196頁），其主張於本件系爭建造執照及使用執照之核發有利害關係，固堪置信。惟按建築法第1條已就立法目的為規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特別制定本法；本法所未規定者，適用其他法律之規定。」足見建築法之立法目的是為實施建築管理，而實施建築管理之目的，則為維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻甚明。其中有關公共交通及市容觀瞻之管理乃規定在第4章建築界限，其中又以第50條第1項規定最顯著，其規定為：「直轄市、縣（市）主管建築機關基於維護交通安全、景致景觀或其他需要，對於道路交叉口及面臨河湖廣場等地帶之申請建築，得訂定退讓辦法令其退讓。」就建築管理最重要者為第2章建築許可，其中第30條規定：「起造人申請建造執造或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」其中有關土地權利證明文件，無論建築基地或共有巷道之土地權利證明文件，無非在證明起造人之權利存在，避免與鄰地所有人或巷道共有人之權利爭執（袋地通行權即相鄰關係之一，民法第787條參照），與建築法第1條所規定建築管理之目的，為維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻尚無直接之關係，故事後補具，於上開建築管理之目的，應屬無違，於被告機關撤銷其建造執照前補正者，應認其瑕疵已補正而治癒。本件庚○○於申請建造執照時，未備具巷道共有人全體同意書之權利證明，固有瑕疵，惟被告未依建築法第35條規定通知改正，庚○○於訴願決定前之95年11月18日已登記取得共有權，有土地登記簿謄本附卷可稽（見本院卷第209頁），其瑕疵應已補正，原告主張限於行政程序法第114條第1項之情形方得補正，惟該條項規定應僅例示規定，蓋行政處分態樣至為繁夥，該條項僅就其違反程序或方式之常見者予以例示並不限於該條項規定者，始得補正，此參照違章建築處理辦法第5條規定「…認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照…」即所謂程序違章建築，可以補申請之規定，可見一斑。原告雖主張被告於參加人未留迴車道即核發使用執照，惟經本院囑託彰化縣和美地政事務所勘測結果，參加人8棟建物主體均未占用迴車道，○○○鄉○○村○○路○○○○號之車庫部分（即勘測成果圖之Ｄ部分，其Η部分為主建物）占用到迴車道，有勘測成果圖附卷可稽（本院卷第243頁，併如附圖所示），而該車庫之興建，依證人即施工建造之人子○○到庭證稱係自95年6月23日開工建造，工期約二十幾天至一個月內完工（見本院卷第328、329頁筆錄），並有定購預拌混泥土送貨單（子○○證實為其所簽收）、估價單、請款單等附卷可佐（見本院卷第308至312頁），並經函查當時貸款金融機構前往查估時建物情形，第一商業銀行函復「當時屋前圍牆施工中」（本院卷第321頁），並與貸款之和美鎮農會隨函檢附95年7月10日或11日當時現場拍照之房屋現況照片，由之可見圍牆確仍施工中無訛（見本院卷第318至322頁），臺灣電力股份有限公司彰化區營業處函○○○鄉○○村○○路○○○○號、42-3號房屋皆於95年7月21日申請新裝表用電，電表係裝置於圍牆上，尚未曾申請電表移裝（見本院卷第324頁），與子○○所證相符，而本件系爭房屋使用執照係於95年6月20日核發（95）線鄉建（使）字第4711號至4718號使用執照存根聯附訴願卷可稽（未編頁碼，本院卷第373頁至376頁使用執照影本亦可見發照日），且有被告所提核發使用執照時現場拍照照片確無車庫附卷可稽（本院卷第
144 至第148頁），足見被告所稱核發使用執照時，尚未建車庫，故並無違應留迴車道之規定而核發使用執照之情事。原告主張參加人辛○○、王椿榮、壬○○、庚○○4人當初申請建造執照時未經建築師設計監造，被告當時誤引法令（按臺灣省建築管理規則於94年6月20日公布廢止，被告仍援引彰化縣政府85年10月28日彰府工管第182637號函，自有可議），固為被告所不否認，惟經被告以96年3月19日線鄉建字第0000000000函知後，該參加人4人已於96年5月9日提出載明本即為洪東州建築師事務所設計監造之監造證明及申請書，向被告申請補正，有被告所提該監造證明及申請書影本附卷可稽（見本院卷第370、371頁），被告亦稱已補正，執照不需撤銷（見本院卷第357頁筆錄），故其瑕疵應已補正。原告雖仍爭執，惟查該簽證之規定乃在於為維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之建築管理，如前引述之建築法規定自明，與原告自陳○○○鄉○○段643-1地號土地共有人之一無關，此部分原告以利害關係人提起撤銷執照，應非所許，且原告於訴願以前亦未明提此旨，顯亦未經訴願之前置程序，逕行起訴，而非法之所許，況該參加人均已於被告通知後補正，已如前述，原告此項爭執，自非可採。原告雖又主張內政部86年8月26日台86內營字第8681553號函及95年3月10日台內營字第0950801069號函釋「共有土地經法院分割判決確定，其中並分割出一筆土地作為私設道路，起造人如係私設道路土地所有人之一，應無須再檢附該私設道路其他共有人出具之同意書即可申請建築。」欠缺依據及被告對本件系爭土地之分割判決有所誤解，參加人雖○○○鄉○○段○○○○○○號土地共有人之一，其申請建造執照，仍須經原告同意云云。經查臺灣高等法院臺中分院78年度上易字第109號分割共有物判決理由三載「…⑵部分面積0．
0242公頃，⑻部分面積0．0131公頃為對外通路，⑸部分面積0．0034公頃為公廳為祭祀之用。不宜予以分割，仍由兩造保持共有，…」並於判決附圖說明欄中載明編號⑵面積0．0242公頃「道路」「全體共有」（見本院卷第170頁、174頁），而○○○鄉○○段○○○○○○號土地登記簿謄本土地標示部記載「登記原因」「判決分割」「面積242平方公尺」（見本院卷第175頁），正相符合。足見○○○鄉○○段○○○○○○號土地，依法院判決，係供共有人依道路使用，即各共有人均得為道路之使用，而無需再徵得其他共有人之同意，內政部86年8月26日台86內營字第8681553號函及95年3月10日台內營字第0950801069號函釋「共有土地經法院分割判決確定，其中並分割出一筆土地作為私設道路，起造人如係私設道路土地所有人之一，應無須再檢附該私設道路其他共有人出具之同意書即可申請建築。」即係依據法院向來分割判決之意旨而於行政作業上作成免提共有人使用土地同意書之解釋，並無違法院判決之意旨，難謂無據，被告依該解釋及參照臺灣高等法院臺中分院78年度上易字第109號分割共有物之確定判決意旨，而免庚○○以外之參加人提出該土地使用同意書，並無違誤。另原告爭執建物前所留通路不足6公尺乙節，惟依原告所提設計圖○○○鄉○○段○○○○○○號土地，寬僅3公尺，參加人應退縮3公尺，合計為6公尺（見本院卷第71頁），而經現場勘測結果，參加人退縮為4公尺，有勘測成果圖附卷可稽（本院卷第243頁，又如附圖），故並無不足。原告主張俱無可採，原處分並無違誤，訴願決定駁回原告之訴願，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。另被告95年1月17日線鄉建字第0950000314號函被告主張係行政處分，原告主張僅係說明處理情形而已，並非行政處分，經查該函係謂：「主旨：有關台端檢舉本縣○○鄉○○段643-2、643-3地號和2筆土地未經申請鑑界分割及共有人同意即興建房屋，請求制止施工及拆除還原乙案，復如說明，請查照。說明：一、依據彰化縣政府94年12月21日府建管字第0940245179號函及甲○○君95年1月5日存證信函辦理。二、本案本所已於94年12月26日以線鄉建字第0940009799號函覆彰化縣政府及台端在案，並已附隨上開號函檢送臺灣高等法院判決分割書及和美地政事務所複丈成果圖。三、本案若王君仍有不明瞭之處，請親來本所說明。」（見本院卷第193頁），其中所稱彰化縣政府94年12月21日府建管字第094 0245179號函內容係謂：「主旨：有關民眾檢舉本縣○○鄉○○段643-2、643-3地號等2筆土地未經申請鑑界分割及共有人同意即興建房屋，請求制止施工及拆除還原乙案，移請卓處逕復，請查照。說明：一、依民眾94年12月營署密建管字第0940067301號函轉民眾94年12月8日檢舉函辦理。二、經查旨揭土地領有貴公所核發94年線鄉建字第8272號等數筆建造執照在案，請儘速查明逕復陳情人並副知本府。三、陳情人姓名請予保密。」（見本院卷第162頁），而原告95年1 月5日（郵戳為同年月3日，5日為被告收文日期）存證信函係謂：「主旨：請求撤銷94年線鄉建8272號數筆建照並保密。說明：㈠鄉所依據高分院民事判決，民國78年度上易字第109號判決有誤及證件不齊全，請求撤銷建築執照否則一切法律行政（責任？）…（按此處似空格，影本有黑點）自行負責。㈡復線鄉建字第0940009799號94年12月27日發文。」（見本院卷第164頁），足見被告95年1月17日線鄉建字第0950000314號函係將原告95年1月5日存證信函當作縣政府函轉「民眾94年12月8日檢舉函」接續處理，而函復業已函復，並謂原告如「仍有不明瞭之處，請親來本所『說明』。」應如原告所稱僅在說明處理情形，及如未盡明瞭，則可親臨公所說明，意即將可更明白解說，自非就其請求作准駁，難認係行政處分，併此敘明（由彰化縣政府94年12月21日府建管字第094024 5179號函說明欄提及被告「核發94年線鄉建字第8272號等數筆建造執照」，原告95年15日存證信函始稱「請求撤銷94年線鄉建8272號數筆建照」，足見原告當時尚不確知該建照內容）。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第三庭審判長法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
書記官 朱敏諄