臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00223號原 告 甲○○原 告 乙○○被 告 臺中縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 李淑女 律師上列當事人間因農地重劃登記事件，原告不服內政部中華民國96年4月4日台內訴字第0960051560號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告因農地重劃土地登記事件於民國（下同）95年11月6日向臺中縣雅潭地政事務所（下稱雅潭地政事務所）陳請補○○○鄉○○段1074、1076、1077、1078地號等4筆土地所有權人，並副知被告，雅潭地政事務所以95年11月13日雅地登字第0951009487號函復原告：「．．．二、查旨揭地號重劃○○○鄉○○○○段○○○○○號，依重造前舊簿記載，係民國43年11月9日收件大字第130號申辦登記並於同日登記完竣。惟按土地登記規則第19條規定．．．是該申請書業已依法銷毀無從提供。三、另關於申請書說明三所陳有關登記之所有權人疑義，按登記簿記載上楓樹腳段52-1地號係因實施耕者有其田由原地號52號分割轉載，因自耕（老弱孤寡）保留地持分交換移轉囑託登記，所有權人為甲○○，至重劃分配結果則依臺中縣政府交下之重劃前後對照清冊辦理登記，是本所依法登記並無違誤。」被告則以95年11月21日府地劃字第0950312529號函復原告：「．．．二、查揭地號土地所有權人登記疑義，既經臺中縣雅潭地政事務所查明本案地號土地所有權人登記並無錯誤，且當時之申請登記資料業依規定銷毀，該所並以95年11月13日雅地登字第0951009487號函復台端在案。又經查本案重劃前上楓樹腳段52-1地號土地所有權人係登記為台端（甲○○）所有，被告59年間辦理馬岡農地重劃當時，按土地登記簿載示之土地所有權人辦理重劃分配登記，亦無錯誤。」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應將臺中縣○○鄉○○段1074、1076、1077、1078號地號等4筆土地所有權人更正為甲○○、乙○○共有。
3.訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：㈠按「實施本條例之主管機關，中央為內政部、省為省政府民
政廳地政局、縣(市)為縣(市)政府。」為實施耕者有其田條例第2條所明訂。故其執行推動工作主導權在縣(市)為縣(市)政府。地政事務所僅為配合作業單位，一切仍應聽命於縣(市)政府之指揮。因此本案申請更正，最初原告向雅潭地政事務所申請，該事務所於96年11月13日以0000000000號函拒絕更正，被告也根據地政事務所拒絕更正函，以95年11月21日第0000000000號函告知原告登記無錯誤，土地重劃前、後無錯誤，拒絕更正。本案實施耕者有其田及土地重劃兩項「權責單位」(主管機關)均在縣(市)政府，且本件非一般買賣、繼承、受贈取得之登記，被告答辯有誤解，故列臺中縣政府為被告，非雅潭地政事務所。
㈡原告2人因臺中縣○○鄉○○段1074、1076、1077、1078號
土地係由原大雅鄉上楓樹腳52地號分割重劃後之4筆土地，該筆土地於民國36年土地總登記，所有權人為江有成、江有福、江振通、原告甲○○、江菊子、江上鴻、及原告乙○○等7人共有，有原始登記簿影本可參，原始登記人江有成外6人中就有乙○○1/10第7647號、甲○○1/10第7644號，2人為所有權人分明無誤，證據千真萬確，何以在43年間因實施耕者有其田由老弱孤寡保留土地持分、交換移轉登記為甲○○所有，而漏掉乙○○1人，縱原52地號分割為同段52、52-
1、52-2、52-3地號等4筆土地，其中52-1地號土地又分割成首列4筆土地，而如何持分、交換、移轉，仍應有乙○○1人之保留分，何故被遺漏？所有權應是甲○○、乙○○兩人份，為何登記為甲○○1人所有。莫非囑託登記錯誤。訴願決定不受理，係認為被告95年11月21日府地劃字第0950312529號函係對案情之敘述和理由說明，並非行政處分。惟原告要求被告和雅潭地政事務所更正登記，被告稱登記無誤，不予更正。
㈢爰依行政訴訟法第5條第2項規定及90年度訴字第845號高雄
高等行政法院裁判書提起拒絕申請之訴。復按關於人民之權利，義務事項，應以法律定之。應以法律規定事項，不得以行政命令訂之。應為現代國民，尤其是現代公務員應具備的法律常識。
㈣被告訴願答辯時稱「上楓樹腳段52地號於36年土地總登記，
所有權人為江有成及原告乙○○等7人共有」乙節，明顯可知乙○○實質上已有該筆土地之所有權，52地號土地分割成
52、52-1、52-2、52-3地號等4筆土地，52-1地號土地因實施耕者有其田，登記為甲○○所有，這是形式上登記，是技術上、行政上一種便宜措施，毫無立法院三讀通過、總統公布之法律依據，老百姓之財產權益任由行政單位裁量登記，更是違憲之舉措。
㈤被告復稱重劃前上楓樹腳段52-1地號土地43年間之耕者有其
田，由老弱孤寡保留土地持分、交換、移轉登記，然經所轄雅潭地政事務所查明當初之登記申請書已逾保存年限銷毀，無從查證，何以僅登記為甲○○所有，非登記為原告2人共有（同為年幼），爰經該所以95年11月13日雅地登字第0951009487號函復原告，該函稱52-1地號依重劃前舊簿記載，係43年11月9日收件大字第130號申辦登記並於同日登記完竣．
．．另關於申請書說明三所陳有關登記之所有權人疑義，按登記簿記載上楓樹腳段52-1地號．．．因自耕（老弱孤寡）保留土地持分交換移轉囑託登記所有權人為甲○○．．．。足見「囑託登記」應僅係暫時而非長久之登記，惟其囑託登記係依據何種法律？何人囑託？而被誤為永久之登記，行政權之大，令人乍舌感嘆，因此認屬違法、違憲。
㈥實施耕者有其田台灣省施行細則第17條係「申請保留應附證
件，填申請書在30天內申請，逾期視為放棄」之規定，並非2人登記為1人之規定。原告乙○○於36年時為上楓樹腳段52地號之共有人之1，已舉證在卷，43年非共有人之1，應由被告舉證，舉證責任不在原告。又「公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年不行使而消滅。」係行政程序法第131條所規定，惟行政程序法於90年1月1日實施，不得追溯既往適用。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行處處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。查本件被告於95年11月21日所發府地劃字第950312529號函，係就原告甲○○、乙○○對於臺中縣○○鄉○○段1074、1076、1077、1078地號等土地所有權人登記疑義乙案所為之事實陳述及理由說明，並無對外直接發生法律效果，故該函並非行政處分，原告等誤認前函為行政處分，並以此提出訴訟，顯有誤解。復按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文。則人民提起拒絕申請之訴須以經過合法之訴願，為其前提要件，如未經過訴願，遽行提起行政訴訟，自非法之所許，合先敘明。查本件原告等2人於95年11月6日向雅潭地政事務所申請補正上揭4筆土地所有權人，雅潭地政事務所於95年11月13日以雅地登字第951009487號函覆表示：上楓樹腳段52-1地號係因實施耕者有其田，由原地號52號分割轉載，因自耕（老弱孤寡）保留土地持分交換移轉囑託登記，所有權人為甲○○，至重劃分配結果則依台中縣政府交下之重劃前後照之清冊辦理登記，是本所依法登記並無違誤，倘原告等二人主張發現登記錯誤，為申請辦理更正，遭雅潭地政事務所否准而認該函屬行政處分且不服者，自應依不服行政處分之救濟途徑提起訴願後，再依法提起行政訴訟，詎料，原告等2人未依法對雅潭地政事務所提出訴願，即向被告提出行政訴訟，即屬不備起訴之合法要件。故本件訴訟事件應不屬行政訴訟審判之權限，且不合法定程序，應依行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款裁定駁回之。
㈡按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政
法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第2項定有明文。所謂依其所訴之事實在法律上顯無理由者，係指原告於訴狀記載之事實，縱令屬實，在法律上顯然不能獲得勝訴判決而言。最高法院62年台上字第845號判例定有明文。查本件原告起訴主張：坐○○○鄉○○○○段○○○號所有權人原登記為江有成、江有福、江振通、江菊子及原告甲○○、乙○○等7人共有，竟於43年間實施耕者有其田後，就分割為同段52之1地號土地僅登記甲○○1人所有而遺漏乙○○，故要求被告更正前開52之1地號土地為甲○○、乙○○2人共有云云，惟查，被告並非登記業務之權責機關，則依原告所訴之事實，縱令雅潭地政事務所登記錯誤為屬實，亦應由雅潭地政事務所為更正，惟原告等二人竟向被告請求更正登記，其當事人顯不適格。況查，雅潭地政事務所之登記並無錯誤，蓋查出租耕地如為共有之耕地，且耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活或個人出租耕地，因繼承而為共有，其共有人為配偶、血親、兄弟姐妹者，經政府核定，得比照第10條保留標準保留之。已廢止之實施耕者有其田條例第8條第1項第2款、第2項定有明文。又依已廢止之實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第17條規定：依本條例第8條第2項保留耕地時，應在規定期間內填具申請書，檢附有關證件，向戶籍所在地地政事務所申請之，前項申請期間為30天。逾期不申請者，視為放棄保留。依前開規定可知，地主申請保留耕地係向戶籍所在地地政事務所申請，實與臺中縣政府無關，當時之豐原地政事務所依地主之申請書而為登記，並無錯誤。況且，本件原告乙○○於36年時雖係上楓樹腳段52地號之共有人之一，惟尚難據以認定於43年仍為共有人之一，倘原告乙○○仍主張登記錯誤，自應由其舉證以實其說，否則即難認為真實，至於原告甲○○之權益並無受有損害，併此敘明。綜上，本件非屬行政訴訟審判權限，且原告請求不合法定程序，又原告逕向被告提起，當事人顯不適格，在法律上顯無理由。再「公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年不行使而消滅。」本件係43年實施耕者有其田之登記，至今已逾40餘年，顯已逾5年時效，原告至95年11月6日始為申請，顯已逾時效。
㈢原告等陳○○○鄉○○段1074、1076、1077、1078地號等4
筆土地，應按重○○○鄉○○○○段○○○號土地所有權更正登記為原告甲○○（兄）及乙○○（弟）共有（2人為兄弟關係）。查系爭地號為被告59年間辦理之馬岡農地重劃區內土地，其中重劃前上楓樹腳段52地號土地依登記簿記載於36年土地總登記，所有權人為江有成、江有福、江振通、江菊
子、江上鴻及原告等7人共有，於43年間因實施耕者有其田，逕為分割為同段52、52-1、52-2、52-3地號等4筆土地，其中52-1地號土地（面積0.2222公頃）因辦理耕者有其田，依據實施耕者有其田條例第8條等相關規定由老弱孤寡保留土地持分交換移轉登記為原告之一甲○○所有，復於59年間經納入馬岡農地重劃區內土地，其中有0.0300公頃面積屬未參加交換分合之建地，經以未計扣重劃費用負擔按原地籍、面積分配為上楓段1074地號土地，面積0.0300公頃，所有權人為原告之一甲○○；另0.1922公頃係屬一般耕地分配，經與同為原告之一甲○○所有之上楓樹腳段52-6地號（面積0.2157公頃）併同經扣除重劃費用負擔後分配為上楓段1076（面積0.1225公頃）、1077（面積0.0480公頃）、1078（面積
0.1811公頃）地號等3筆土地，非原告等所陳分配自重劃前上楓樹腳段52地號土地。又上楓樹腳段52地號土地面積0.1251公頃屬未參加交換分合之建地，經以未計扣重劃費用負擔按原地籍、面積分配為上楓段1073地號土地，面積0.1251公頃；所有權人為江有成及原告等7人共有（重劃前後土地分配對照清冊），先予陳明。
㈣查上揭重劃分配皆於59年間依農地重劃相關規定分配登記完
畢，惟本件癥結係在於重劃前上楓樹腳段52-1地號土地43年間之耕者有其田由老弱孤寡保留土地持分交換移轉登記，然經所轄雅潭地政事務所查明當初之登記申請書已逾保存年限銷毀，無從查證何以持分交換移轉登記僅登記為原告之一甲○○所有，非登記為原告等2兄弟共有（同為年幼），爰經該所以95年11月13日雅地登字第0951009487號函復原告等上述登記情形及有關重劃分配向被告洽詢，復經被告以95年11月21日府地劃字第0950312529號函知原告等辦理農地重劃分配登記並無錯誤。原告等因不服被告前開號函通知，繼而向內政部提起訴願，復經訴願決定書決定「訴願不受理。」（理由：被告所為函復，係事實敘述及理由說明，核非行政處分，且原告甲○○之權益並未因此受有損害。）。
㈤綜上，被告辦理系爭地號土地農地重劃皆依據農地重劃相關
法令規定辦理重劃分配登記，依法並無違誤，應係原告等誤解，原告等指摘上楓段1074、1076、1077、1078地號等4筆土地，應按重○○○鄉○○○○段○○○號土地所有權更正登記為原告等共有，與事實不符並有違上開規定。原告等仍執陳詞提起本訴，難謂有理由，請判決如答辯之聲明。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項固有明文。惟依該規定，可知該機關所駁回者，須為人民依法申請之案件，且所請求者須為「該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分」者始符規定，方得據以提起訴訟。
二、本件原告甲○○訴請將本為登記其一人所有之土地，更改為原告二人共有，係屬不利之請求，核已欠保護之必要，而難准許。次查本件原告之聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，及命被告應將臺中縣○○鄉○○段1074、1076、1077、1078號地號等4筆土地所有權人更正為甲○○、乙○○共有。原告所指原處分係被告95年11月21日府地劃字第0950312529號函（見訴願卷第54頁訴願書載，及本院卷第90頁筆錄），該函內容載「．．．二、查（旨）揭地號土地所有權人登記疑義，既經臺中縣雅潭地政事務所查明本案地號土地所有權人登記並無錯誤，且當時之申請登記資料業依規定銷毀，該所並以95年11月13日雅地登字第0951009487號函復台端在案。又經查本案重劃前上楓樹腳段52-1地號土地所有權人係登記為台端（甲○○）所有，被告59年間辦理馬岡農地重劃當時，按土地登記簿載示之土地所有權人辦理重劃分配登記，亦無錯誤。」（見本院卷第8頁），僅就該案處理經過予以說明。該函說明一已敘明係答復原告等95年11月6日申請書，而原告95年11月6日之申請書受文者係臺中縣雅潭地政事務所，副本收受者始為被告（見本院卷第6頁申請書），故原告申請書之意旨係請求臺中縣雅潭地政事務處理，副本抄送被告知悉甚明。依土地法第75條第1項規定「聲請為土地權利變更登記之件，經該管直轄市或縣（市）地政機關審查證明無誤，應即登記於登記總簿，發給土地所有權狀或土地他項權利證明書，並將原發土地權利書狀註銷，或就該書狀內加以註明。」準此，土地權利變更登記之受理機關為該管直轄市或縣（市）地政機關，並非直轄市或縣（市）政府本身甚明（土地登記規則第3條並參照），所稱地政機關即地政事務所。被告就土地登記事項並非主管機關，則被告就原告申請變更登記申請書之副本所為之函復，即僅具說明之性質，無從發生登記准駁之法律效果，自非屬行政訴訟法第5條所稱之行政處分，已無據以請求予以撤銷之餘地，而被告既非土地登記之主管機關，原告訴請命其將系爭土地之所有權人變更登記為原告二人共有，亦屬當事人不適格。
三、且原告已陳明本件臺中縣○○鄉○○段1074、1076、1077、1078號土地係由原大雅鄉上楓樹腳52地號分割重劃後之4筆土地，該筆土地於民國36年土地總登記，所有權人為江有成、江有福、江振通、江菊子、江上鴻、原告甲○○及原告乙○○等7人共有，有原始登記簿影本可參，迨民國43年間因實施耕者有其田由老弱孤寡保留土地持分、交換移轉登記，始登記為甲○○所有等情，被告亦不爭執，與卷附土地登記簿亦無不符。原告主張當時漏掉乙○○一人（見起訴狀事實欄載），以次之登記亦隨之而錯誤。被告則以依已廢止之實施耕者有其田條例第8條第1項第2款、第2項及已廢止之實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第17條等相關規定，依該條例第8條第2項保留耕地時，應在規定期間內填具申請書，檢附有關證件，向戶籍所在地地政事務所申請之，前項申請期間為30天。逾期不申請者，視為放棄保留。可知地主申請保留耕地係向戶籍所在地地政事務所申請，實與臺中縣政府無關，當時之豐原地政事務所（嗣後雅潭地政事務所始成立）依地主之申請書而為登記，並無錯誤等語資為抗辯。按「左列出租耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領：一、地主超過本條例第十條規定保留標準之耕地。二、共有之耕地。三、公私共有之私有耕地。…第一項第二款、第三款，耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活或個人出租耕地，因繼承而為共有，其共有人為配偶、血親、兄弟、姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」當時施行之實施耕者有其田條例第8條第1項第1、2、3款、第2項定有明文。又「共有耕地地主為老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活者，其依本條例第八條第二項保留耕地時，應在規定期間內填具申請書，檢附有關證件，向戶籍所在地地政事務所申請之。前項申請期間為三十天。逾期不申請者，視為放棄保留。」亦為當時實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第17條所明定。足見地主申請保留耕地係向戶籍所在地地政事務所申請，其受理之機關的確是戶籍所在地地政事務所，而非縣（市）政府甚明。原告雖以實施耕者有其田條例第2條明定「實施本條例之主管機關，中央為內政部、省為省政府民政廳地政局、縣(市)為縣(市)政府。」其執行推動工作主導權在縣(市)為縣(市）政府，而主張本件變更登記之受理機關亦應為縣（市）政府，顯有誤解。原告訴請被告變更系爭土地之所有權人登記，既非屬被告之職權，本即難以准許。且依當時之實施耕者有其田條例第8條第2款規定，出租之共有耕地一律由政府徵收，轉放現耕農民承領，故依同條第2項規定耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活，經政府核定，比照第10條之保留標準保留者，其保留後應不得再保持共有，否則豈非與同條第1項第2款，共有之出租耕地一律由政府徵收，轉放現耕農民承領之規定不符（形同須再徵收以放領之循環），本件原告已自陳在實施耕者有其田條例施行前，民國36年總登記時，系爭土地即為原告及其他共有人共7人所共有（非個人出租後始繼承為共有），故符合該條例第8條第1項第2款之徵收放領條件，原告甲○○依同條第2項規定以老弱、孤寡、藉土地維持生活為由申請保留，自不得再保留為共有，乃原告訴請變更該登記（原告陳明請求更正者為重劃前之登記，見本院卷第47頁筆錄），為原告2人所共有，與當時之規定亦屬有違。而目前之登記與當時之登記亦無不符，其請求更正亦非有理由。原告雖主張其母依民法第1088條規定，非為子女之利益不得處分子女之特有財產，本件其母當時將原告二人之土地申請為原告甲○○一人所有，顯屬違背法律規定被告審核時自不應准許云云。惟依當時施行之實施耕者有其田條例第8條第1項第2款規定，出租之共有土地本即應全部徵收，轉放現耕農民承領；同條第2項規定，該共有出租耕地，於耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活或個人出租耕地，因繼承而為共有，其共有人為配偶、血親、兄弟、姊妹者，經政府核定，始得比照同條例第10條之保留標準保留之。故申請保留之性質，並非處分財產，而係請求免予徵收，保持所有之權利（耕地保留權）行使。本件原告甲○○部分即依該條項係老弱、孤寡、藉土地維持生活之規定而申請保留，故其母縱有代為申請或同意其申請，並非處分原告之耕地，而係代（甲○○）為或同意其權利之行使（其實無須其同意，詳如下述）。依民法第77條規定「限制行為能力人為意思表示及受意思表示，應得法定代理人之允許。但純獲法律上之利益，或依其年齡及身分，日常生活所必需者，不在此限。」依當時施行之實施耕者有其田條例第8條第2項之申請保留權，既係保障老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活之出租人之生活而設，且僅單方申請，無須支付對價，顯係民法第77條但書所稱之純獲法律上之利益，共有人如有申請，依該規定亦不須其法定代理人之同意（甲○○之申請書如有其母簽名蓋章表示同意，亦屬多餘）。原告乙○○係民國00年0月0日生，民國43年11月9日本件原告甲○○申請保留時（見本院卷第95頁土地登記簿謄本），原告乙○○已滿12足歲，依民法第13條第2項規定滿7歲以上之未成年人，有限制行為能力。原告乙○○如為該條項之申請保留，亦無須其母之同意，而得單獨申請。本件原告主張當時之申請保留與民法第1088條之規定有違，亦屬誤解。原告既未能證明其時原告乙○○提出申請保留（依土地登記簿登載顯示僅甲○○一人申請，見同上揭，申請書已逾保存年限而未留存），則其主張當時僅保留原告甲○○所有，有違規定云云，即非可取。又原告甲○○於民國43年11月9日申請保留，如無不合，當日即准予登記，正顯示行政權處理迅速之特質，何能指為草率？至原告另提高雄高等行政法院90年度訴字第845號判決，亦僅在闡述申請辦理土地所有權更正登記而遭地政機關否准時，所應選擇之訴訟種類為行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟而已，至於請求及訴訟是否應予准許，仍應各案個別審查。從而本件被告95年11月21日府地劃字第0950312529號函尚非行政處分，訴願決定予以不受理，尚無不合，原告訴請均予撤銷，並請求命被告應將臺中縣○○鄉○○段1074、1076、1077、1078號地號等4筆土地所有權人更正為甲○○、乙○○共有，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
書記官 邱 吉 雄