臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00291號原 告 甲○○
送達原 告 丁○○○原 告 戊○○原 告 己○○原 告 庚○○原 告 辛○○原 告 壬○○原 告 癸○○○原 告 子○○
黃榮錦承受訴訟人
身分原 告 丑○○
黃榮錦承受訴訟人
身分原 告 寅○○
黃榮錦承受訴訟人
身分共同訴訟代理人 陳淑芬 律師被 告 苗栗縣頭份鎮公所代 表 人 丙○○訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間因請求返還不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣高鐵路線經過苗栗縣○○鎮○○○段時因採路塹結構施工，造成該處原本之既有道路被截斷無法通行，交通部高速鐵路工程局基於維持既有道路暢通功能之原則，選定與原既有道路最近距離處進行道路改道，以降低中斷既有道路所造成之阻隔影響，乃選定TK88＋980處（高鐵里程）規劃跨越高鐵之橋，嗣訴外人黃琇瑩、黃麟發（即原告之被繼承人）因開發個人土地之需求，於民國（下同）87年8月間向交通部高速鐵路工程局申請將跨越橋變更至TK88＋780處，而為交通部高速鐵路工程局否准。嗣後訴外人黃琇瑩、黃麟發商請交通部高速鐵路工程局、韓商現建公司以其在取得附近居民之同意下，欲將該跨越橋樑從原規劃之TK88＋980（高鐵里程）處改設至TK88＋780（高鐵里程）處並請被告居中協調召開三次協調會，而於第三次協調會中黃琇瑩、黃麟發向附近居民保證跨越橋樑若改設至TK88＋780（高鐵里程）處時，其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，並於協調會中承諾簽立切結書，且提供新台幣（下同）1,000萬元保證金（現金300萬元及支票面額100萬元計7張）用以保證其必定會完成該聯絡道路工程，用以取信於附近之居民，若其未能依約行事時，黃琇瑩、黃麟發同意將所提供之保證金沒收用以作為繼續興建道路之用，並自願將上開保證全交由被告代為保管。後因其聯絡道工程有施做一部分，被告即按比例退還部分代為保管之保證金款項，惟嗣後黃琇瑩、黃麟發未繼續進行施工該聯絡道路，致使代為保管之保證金款項尚無從返還（目前被告代為保管之金額為現金220萬元及支票面額100萬元計6張）。原告主張該切結同意書為無效，請求被告返還其所保管之金額，為被告所不同意，遂提起本件給付之訴。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈被告應返還原告220萬元及自91年11月26日至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈原告係已逝訴外人黃琇瑩、黃麟發之繼承人，其餘合法
繼承人均拋棄繼承，有繼承系統表、法院核定准予拋棄繼承函在卷可稽。
⒉原告黃榮錦訴訟進行中不幸於97年02月15日死亡，已結
婚，育有二子，以上有死亡證明書及除戶謄本為證，其法定繼承人為：⑴妻子○○⑵長子丑○○⑶次子寅○○，以上有繼承系統表及戶籍謄本為證。子○○、丑○○、寅○○（被繼承人黃榮錦之繼承人）依法有繼承之權，爰依行政訴訟法第181條之規定，聲明承受訴訟。
⒊依據被告的答辯本案是原告與台灣高速鐵路股份有限公
司的合約，被告僅是一個履約保證金的受寄託人，很顯然影響到原告與台灣高速鐵路股份有限公司利益，故有通知參加訴訟之必要。
⒋訴外人黃琇瑩、黃麟發生前約在91年11月26日，出具切
結同意書予被告，內容載明「有關高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK88＋780處，經頭份鎮公所91年11月20日召開協調會，依其結論特立切結書以資為憑，其內容如后：㈠高鐵里程TK88＋780跨越橋興建時，周邊道路連通部份由切結人自行負責施工，道路寬度為3公尺之柏油路面，如附圖並依產業道路簡易規範施工，施工前應先申請向頭份鎮公所報備以合程序。⒈高鐵沿線道路之開闢應配合跨越橋興建之時程同時完成有關其土地之取得及同意書由切結人負責。⒉道路開闢完成後，切結人應無條件提供公共使用，日後該路權亦歸頭份鎮公所管理。㈡為確保道路能如期完工，切結人應提供保證金做為保證，其條件如左：⒈切結人應提供現金新台幣參佰萬元及支票柒張，每張各壹佰萬元共計新台幣壹仟萬元，由頭份鎮公所保管做為履約保證金詳如附件。⒉道路施工時共分十階段，每當做完一階段時切結人得要求退還提供之支票乙張，以次類推，現金部分則留至最後三階段退還，但切結人如要求退回款項時應於事前三日提出申請書以做為退款之依據。⒊切結人如未能依約行事時，鎮公所得將所提供之保證金沒收做為繼續興建道路之用，切結人不得異議，並願放棄先訴抗辯權為恐口說無憑特立切結以資為憑。此致頭份鎮公所立切結書人黃琇瑩黃麟發」，再由當時被告91年11月20日召開「高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK＋780（為TK88＋78處誤載）處第三次協調會」會議紀錄結論①為確保道路能供里民通行，不可設守衛室收過路費及交切結書給被告，便道依產業道路設計規範施工。另開分期支票給被告以利工進。②徐家旁便道另外由黃代表盛和代表黃家協調，可知：
⑴「高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK＋780（為TK88
＋780處誤載）」且興建道路，不論從契約標的或契約目的而言，自屬公法性質，此有學者吳庚之著作可參，且此契約存在於台灣高速鐵路股份有限公司（以下簡稱台灣高鐵公司）與被告之間，又現實際上此跨越橋已遷移完畢而台灣高速鐵路業已通車行駛。
⑵該切結同意書之法律關係存在之當事人為黃琇瑩、黃麟發二人與被告之間。
⑶切結同意書之法律關係性質，係一個公法上之行政契
約或私法上政府機關與人民間契約行為，由切結同意書內容係黃琇瑩、黃麟發二人代被告履行契約，受益人係被告、鎮民等等與台灣高鐵公司，黃琇瑩、黃麟發二人未依約履行利他契約責任時，被告除沒收該1,000萬元且接續完成之，顯係一個公法上契約。此由96年2月12日（按應為96年12月20日）言詞辯論期日被告訴訟代理人所言「（審判長問：你們原告被繼承人承諾要做聯外道路，是對誰承諾？）被告訴代答：是對當地需要使用通路的人來承諾。」以上有筆錄在卷為證，亦足證由切結同意書的目的及受益對象係被告、鎮民等不特定的使用該道路之人，故切結同意書之法律關係性質，係一個公法上的行政契約。
⑷黃琇瑩、黃麟發二人隨後依切結同意書內容而提出現
金300萬元與面額各100萬元之支票七紙，交給被告收受之，有91年11月20日高鐵里程TK88＋980跨橋遷移至TK88＋780處第三次協調會議紀錄影本乙份、切結同意書影本乙份、被告繳款書影本乙份、被告政風室函影本乙份可稽。被告有將上開七紙支票中一紙面額100萬元之支票提示兌現。現已返還現金180萬元，故請求返還現金220萬元。
⑸由此足證原告被繼承人黃琇瑩、黃麟發二人所立切結
同意書所示的公法上契約法律關係，已為被告同意，兩方意思表示一致，所以切結同意書所示的公法上契約法律關係已成立，且該公法上契約法律關係存在兩造之間。
⒌由96年2月12日言詞辯論期日被告訴訟代理人所言「我
們認為庭上如果是往行政契約來走話，我們就要再做答辯，如果庭上認為這邊構成行政契約的話，我們認為行政契約有效，不會是無效。因為依切結書，及公所回高鐵函，這部分有構成雙方意思表示，當然原告要履行，如果沒有履行的話，公所要拿這部分金額來做，所以還是不能返還。」以上有筆錄在卷為證，足證原告所主張這個切結同意書所示法律關係存在原告被繼承人黃琇瑩、黃麟發與被告間，並非如被告所言存在原告被繼承人黃琇瑩、黃麟發與被告知人台灣高速鐵路股份有限公司間。
⒍按被告苗栗縣頭份鎮公所95年11月27日頭鎮財字第0950
022123號函內容謂「有關台端函請本所退還高鐵涵洞聯絡道路之保證金乙案，請台端向上級機關提請訴願後憑辦‧‧‧」，由上開函內容足證被告拒絕原告請求。
⒎唯，行政程序法第139條規定：「行政契約之締結，應
以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」、第140條規定：「行政契約依約定內容履行將侵害第三人之權利者，應經該第三人書面之同意，始生效力。行政處分之作成，依法規之規定應經其他行政機關之核准、同意或會同辦理者，代替該行政處分而締結之行政契約，亦應經該行政機關之核准、同意或會同辦理，始生效力。」、第141條第1項規定：「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。」；民法第71條規定：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。但其規定並不以之為無效者，不在此限。」；民法第72條規定：「法律行為，有背於公共秩序或善良風俗者，無效。」第73條規定：「法律行為，不依法定方式者，無效。但法律另有規定者，不在此限。」⑴查，被告與台灣高速鐵路股份有限公司間公法契約未
經行政法定程序，例如由苗栗縣政府辦理徵收土地議會通過預算等等，依法本即無效，且私相授受同意由私人個人代被告履行契約，私人未履行契約時則由被告負履行契約責任，依上揭行政程序法、民法相關規定係屬無效。
⑵既然黃琇瑩、黃麟發切結而提供300萬元及支票係無
效，則被告自始即無權持有現金300萬元與支票七紙（備註：其中一紙遭被告頭份鎮提示兌現，故依不當得利。）請求返還現金220萬元及其利息，利息起算日則自收現金時起算。
㈡被告部分：
⒈本案係屬私法事件應向普通法院循民事訴訟途徑救濟：
⑴按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提
起行政訴訟」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之」為行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款所明定。次按「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。苟契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範。」最高法院61年台上字第1672號判例要旨亦闡釋甚明。是以行政法院審判之對象乃公法性質之爭議，私法上爭議，應向普通法院循民事訴訟途徑救濟，如提起行政訴訟，行政法院即無審判權，應予駁回。
⑵原告起訴主張：黃琇瑩、黃麟發依91年11月20日協調
會會議記錄所提供之切結書係屬行政契約，並進而主張該行政契約為自始無效依不當得利請求被告要返還如訴之聲明的金額云云。惟查，訴外人黃琇瑩因開發個人土地之需求，商請交通部高速鐵路工程局、韓商現代公司以其在取得附近居民之同意下，欲將該跨越橋樑從原規劃之TK88＋980（高鐵里程）處改設至TK88＋780（高鐵里程）處。黃琇瑩為達前開目的取得附近居民之同意，遂央請被告居中協調召開數次協調會，而於第三次協調會中黃琇瑩、黃麟發向附近居民保證跨越橋樑若改設至TK88＋780（高鐵里程）處時，其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，並於協調會中承諾簽立切結書，用以保證其必定會完成該聯絡道路工程，用以取信於附近之居民，從而，黃琇瑩係為達前開目的，始簽立該切結書。依此，訴外人黃琇瑩、黃麟發自願負擔將跨越橋樑改道而造成附近居民不便之補償責任，性質上即顯非屬於公法上行政機關因合法行使公權力而應負之損害補償責任，而純粹係基於受益者付費之原則，由受益人自願負擔填補附近居民損失之私法責任而已。此一情形，適與使用他人土地，應負填補損失責任之情形，完全相同。當時交通部高速鐵路工程局若逕行准許訴外人黃琇瑩、黃麟發將高鐵里程TK88＋980處改設至TK88＋780處，則其他原本利用該既成道路之土地所有人對於橋樑之使用權利即遭受限制或不便而受有損失，而訴外人黃琇瑩、黃麟發卻是受有利益者，基於衡平、使用者付費之原則，從而，訴外人黃琇瑩、黃麟發為達個人之土地開發利益自願負填補損失之責任。此一填補損失之責任，既非因代替行使公權力所生之補償責任，即顯非屬公法上之責任，而純粹係屬私法上之填補損失責任，性質上係屬於私法事項，而非公法事項，倘有爭議，即應循民事訴訟途徑以為解決，迥非行政爭訴程序所得管轄，此亦為行政法院於實務上一向所持之見解。⑶次查，本件被告於當時純係基於公正第三人之地位居
中協調訴外人黃琇瑩、黃麟發、附近居民及高鐵公司就得否將高鐵里程TK88＋980處改設至TK88＋780處，如前所述，訴外人黃琇瑩、黃麟發於系爭協調會議上，就此事項所為之切結書，並非公法所規定應如何補償與給付，而全由當事人之意思訂定者，從而，該切結書係屬於私法上契約之範圍，亦即屬私法性質之切結，而非所謂公法上之切結，亦至為明確。
⑷綜上所述，本件原告對被告起訴依不當得利對被告請
求，係基於私法上之原因者，縱雙方生有爭執，則應屬於私法上私經濟關係之爭執，亦祗能循民事訴訟程序謀求解決，而不得依行政訴訟請求救濟，其向無審判權之行政法院對被告提起行政訴訟，實無理由，應予駁回。
⒉該切結書非公法上之契約，並非為完成被告之任何行政作為為其目的：
⑴查訴外人黃琇瑩因開發個人土地之需求，商請台灣高
鐵公司、韓商現代公司以其在取得附近居民之同意下，欲將該跨越橋樑從原規劃之TK88＋980（高鐵里程）處改設至TK88＋780（高鐵里程）處，而黃琇瑩為達前開目的取得附近居民之同意，遂央請被告居中協調召開數次協調會，而最後於91年11月20日所召開之「高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK88＋780處第三次協調會」（參與之人為台灣高鐵公司、興隆里長、韓商現建營造公司、相關里民及黃琇瑩，而被告僅為主持會議而已。）之結論為﹕「⒈為確保便道能供里民通行不可設守衛室、收過路費及交切結書○○○鎮○○○○道依產業道路設計規範施工，另開分期支票給公所以利工進。⒉徐家旁便道另外由黃代表盛和代表黃家協調。」而訴外人黃琇瑩開立之切結書內容則為：「有關高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK88＋780處經頭份鎮公所91.11.20召開協調會依其結論特立切結書以資為憑其內容如后﹕㈠高鐵里程TK88＋780跨越橋興建時，周邊道路連通部份由切結人自行負責施工，道路寬度為3公尺之柏油路面，如附圖並依產業道路簡易規範施工，施工前應先申請向頭份鎮公所報備以合程序。⒈高鐵沿線道路之開闢應配合跨越橋興建之時程同時完成有關其土地之取得及同意書由切結人負責。⒉道路開闢完成後，切結人應無條件提供公共使用，日後該路權亦歸頭份鎮公所管理。㈡為確保道路能如期完工，切結人應提供保證金做為保證，其條件如左：⒈切結人應提供現金新台幣參佰萬元及支票柒張，每張各壹佰萬元共計新台幣壹仟萬元，由頭份鎮公所保管做為履約保證金詳如附件。⒉道路施工時共分十階段，每當做完一階段時切結人得要求退還提供之支票乙張，以次類推，現金部分則留至最後三階段退還，但切結人如要求退回款項時應於事前三日提出申請書以做為退款之依據。⒊切結人如未能依約行事時，鎮公所得將所提供之保證金沒收做為繼續興建道路之用，切結人不得異議，並願放棄先訴抗辯權為恐口無憑特立切結以資為憑。」嗣後被告隨即將以91年11月25日頭鎮建設字第0910022097號函與台灣高鐵公司、興隆里辦公室、韓商現建營造公司及黃琇瑩等人：「有關高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK88＋780處，經本所居中協調陳情人與相關里民已取得協議，本所同意遷移，請查照。‧‧‧」，綜上所述，被告僅係居中協調之第三人並非係基於當事人之地位。
⑵次查，本件切結書究其原因無非係訴外人黃琇瑩為開
發個人土地之需求申請改變跨越橋興建地點，為恐其目的無法經台灣高鐵公司同意，遂自願開闢聯絡道連接為取信於附近居民遂出具此一切結書。是此一切結書之作成，並非被告為達成其行政目的所為之施作方式，其性質，自非屬行政契約。故原告據此一切結書提起請求被告依上開切結書之約定返還保證金，本非屬公法上之爭議，行政法院實無審判權。原告此部分起訴為不合法。
⑶末查，本件切結書究其內容無非係訴外人黃琇瑩單方
面承諾負擔義務所為之單方意思表示，並非與被告成立行政契約，其本應受該切結內容之拘束，況訴外人黃琇瑩當初向台灣高鐵公司申請將高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK88＋780處業已達成，其更應完成切結書所承諾之義務，否則即違反其對當初同意遷移里民之承諾義務，從而，需待其依切結之內容完成時，被告始能返還所保管之保證金。
⒊退步言之，若認系爭切結書與被告函覆高鐵公司之公文
係屬行政契約，該行政契約亦係屬合法有效，原告既未依該切結書即行政契約之約定鋪設道路，被告自不得返還該保證金：
⑴按「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其
他方式之規定者，依其規定。」為行政程序法第139條所規定。再者，依行政程序法第149條規定：行政契約，行政程序法未規定者，準用民法相關之規定，又契約之成立依民法第153條第1項之規定，以當事人互相表示意思一致，為其成立要件，是判斷當事人間是否有行政契約關係存在，除依前開所述，須以書面作成外，尚須就當事人間，是否有互為意思表示，及其意思表示有否一致為據。
⑵查本件原告主張兩造間確實存有公法上契約（僅係主
張該契約未經法定程序應係無效），而作為請求權之基礎，而提起本件給付之訴，因此，訴外人黃琇瑩參與被告於91年11月20日所召開「高鐵里程TK88+980跨越橋遷移至TK88+780處第三次協調會」，並依該會議記錄於91年11月26日提供切結書與保證金予被告，明確表示：「高鐵里程TK88+980跨越橋興建時，周邊道路連通部分由切結人自行負責施工、道路寬度為3公尺之柏油路面‧‧‧」（此亦即證明訴外人黃琇瑩對該協調會之決議，與被告已達成意思合致之事證。），而後被告以91年11月25日頭鎮建設字第0910022097號函向高鐵公司表示遷移，而高鐵公司在確認被告同意後最後亦同意該遷移案，是依上開協商會議之結論、切結書及被告以91年11月25日頭鎮建設字第0910022097號函內容觀之，本件訴外人黃琇瑩與被告就遷移之相關事項已作成結論，為兩造就遷移之相關事項已有意思表示之合致，而有契約之存在（亦即對於遷移相關事項之行政契約言，其契約內容之必要之點，已有意思一致，契約之內容，亦屬明確），兩造即應受該行政契約之拘束。
⑶次查，原告本案僅主張上開行政契約未經法定程序（
例如由苗栗縣政府辦理徵收土地議會通過預算等等，依法本即無效，且私相授受同意由私人個人代被告履行契約，私人未履行契約時則由被告負履行責任，依法係屬無效），惟，訴外人黃琇瑩為達開發個人土地需求之目的取得附近居民之同意，遂央請被告居中協調召開數次協調會，而於第三次協調會中黃琇瑩、黃麟發向附近居民及被告保證跨越橋樑若改設至TK88+780（高鐵里程）處時，其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，並於協調會中承諾簽立切結書，用以保證其必定會完成該聯絡道路工程，用以取信於附近之居民及被告公所，從而，黃琇瑩係係為達前開目的，始簽立該切結書，並非如原告所言係「私相授受同意由私人個人代被告履行契約」，又，第三次協調會議，其參加之出列席人員，依卷附會議記錄所示，主持人為被告之鎮長、高鐵公司及訴外人黃琇瑩，而所作成之會議記錄，亦經訴外人黃琇瑩及被告之法定代理人丙○○即雙方當事人簽署，被告之法定代理人丙○○其係屬有權決定被告一切決策及事物之人，該契約自屬合法有效，原告自應受該契約之拘束。
⑷末查，依上開會議記錄、切結書之記載，亦有「‧‧
‧切結人如未能依約行事時鎮公所得將所提供之保證金沒收做為繼續興建道路之用，切結人不得異議，應願放棄先訴抗辯權‧‧‧」之記載，而本件原告對此部分道路尚未開闢之事實，亦不否認，是原告所為起訴之聲明請求，依此，亦難認為有據。
⒋綜上所述，本件原告起訴為無理由，請求判決如答辯之聲明，以維法紀。
理 由
一、本件原告黃榮錦於97年2月15日死亡，其繼承人子○○、丑○○、寅○○具狀聲明承受訴訟，於法無違，應予准許。
二、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付…，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。而本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定均屬之。又「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135條亦定有明文，是公法上法律關係得以契約設定或變更者，並不限於行政程序法第137條第1項之雙務契約，尚包括單務契約及其他非法律所禁止締結之行政契約在內。本件原告之被繼承人黃琇瑩、黃麟發生於00年00月00日，出具切結同意書予被告，內容載明「有關高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK88＋780處，經頭份鎮公所91年11月20日召開協調會，依其結論特立切結書以資為憑，其內容如后：㈠高鐵里程TK88＋780跨越橋興建時，周邊道路連通部份由切結人自行負責施工，道路寬度為3公尺之柏油路面，如附圖並依產業道路簡易規範施工，施工前應先申請向頭份鎮公所報備以合程序。⒈高鐵沿線道路之開闢應配合跨越橋興建之時程同時完成有關其土地之取得及同意書由切結人負責。⒉道路開闢完成後，切結人應無條件提供公共使用，日後該路權亦歸頭份鎮公所管理。㈡為確保道路能如期完工，切結人應提供保證金做為保證，其條件如左：⒈切結人應提供現金新台幣參佰萬元及支票柒張，每張各壹佰萬元共計新台幣壹仟萬元，由頭份鎮公所保管做為履約保證金詳如附件。⒉道路施工時共分十階段，每當做完一階段時切結人得要求退還提供之支票乙張，以次類推，現金部分則留至最後三階段退還，但切結人如要求退回款項時應於事前三日提出申請書以做為退款之依據。⒊切結人如未能依約行事時，鎮公所得將所提供之保證金沒收做為繼續興建道路之用，切結人不得異議，並願放棄先訴抗辯權為恐口說無憑特立切結以資為憑。此致頭份鎮公所立切結書人黃琇瑩、黃麟發」，有兩造所提出之切結同意書影本附卷可稽（見本院卷第16頁及第41頁）。蓋：
㈠按「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方
式之規定者，依其規定。」為行政程序法第139條所規定。再行政程序法第149條亦規定：行政契約，行政程序法未規定者，準用民法相關之規定，而契約之成立依民法第153條第1項之規定，以當事人互相表示意思一致，為其成立要件，是判斷當事人間是否有行政契約關係存在，除依前開所述，須以書面作成外，尚須就當事人間，是否有互為意思表示，及其意思表示有否一致為據。
㈡本件原告之被繼承人黃琇瑩參與被告於91年11月20日所召
開「高鐵里程TK88+980跨越橋遷移至TK88+780處第三次協調會」（見本院卷第40頁），並依該會議記錄於91年11月26日提供切結書與保證金予被告，明確表示：「高鐵里程TK88+980跨越橋興建時，周邊道路連通部分由切結人自行負責施工、道路寬度為3公尺之柏油路面‧‧‧」足證原告之被繼承人黃琇瑩對該協調會之決議，與被告已達成意思合致，而後被告以91年11月25日頭鎮建設字第0910022097號函向高鐵公司表示遷移（見本院卷第42頁），而高鐵公司在確認被告同意後最後亦同意該遷移案，依上開協商會議之結論、切結書及被告以91年11月25日頭鎮建設字第0910022097號函內容觀之，本件原告之被繼承人黃琇瑩、黃麟發與被告就遷移之相關事項已作成結論，為兩造就遷移之相關事項已有意思表示之合致，而有契約之存在，兩造即應受該行政契約之拘束。依上開規定及說明，原告之被繼承人所具切結同意書即為行政契約。
㈢又原告之被繼承人黃琇瑩、黃麟發為達開發個人土地需求
之目的取得附近居民之同意，請被告居中協調召開數次協調會，而於第三次協調會中黃琇瑩、黃麟發向附近居民及被告保證跨越橋樑若改設至TK88+780（高鐵里程）處時，其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，並於協調會中承諾簽立切結書，用以保證其必定會完成該聯絡道路工程，用以取信於附近之居民及被告，黃琇瑩係為達前開目的，始簽立該切結書，又第三次協調會議，其參加之出列席人員，依卷附會議記錄所示（見本院卷第40頁），主持人為被告之鎮長及高鐵公司、黃琇瑩、有關里民及地主等，而所作成之會議記錄，亦經黃琇瑩及被告之代表人丙○○即雙方當事人簽署，被告之代表人丙○○其係屬有權決定被告一切決策及事務之人，該契約自屬合法有效，原告自應受該契約之拘束。原告主張該契約為無效，並非可採。
三、有關原告請求被告返還原告220萬元及自91年11月26日至清償日止，按年息百分之五計算之利息部分：
㈠原告之被繼承人黃琇瑩、黃麟發當初向台灣高鐵公司申請
將高鐵里程TK88＋980跨越橋遷移至TK88＋780處業已達成，並出具切結同意書，為兩造所不爭執，而該切結同意書為兩造所訂之行政契約，且為有效，已如前述，原告之被繼承人自應完成切結書所承諾之義務，否則即違反其對當初同意遷移當地里民及被告之承諾義務，從而，需待原告之被繼承人依切結之內容完成時，被告始得依切結所同意約定而返還所保管之保證金。
㈡原告對於其有土地在原告被繼承人要開闢之系爭道路旁，
如該道路原告之被繼承人未做時，被告將沒收該做為保證之1,000萬元，而此部分道路僅完成一小部分，大部分未完全開闢，被告已就完成部分返還原告80萬元之事實，為原告所不否認，原告既未依約定完成其應負完成開闢之道路，原告以系爭契約為無效，而起訴請求被告應返還原告220萬元及自91年11月26日至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由。
四、至於原告主張被告的答辯影響到原告與台灣高速鐵路股份有限公司利益，有通知台灣高速鐵路股份有限公司參加訴訟之必要乙節，按「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命第三人參加訴訟。」、「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」、「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加訴訟。」行政訴訟法第41條、第42條第1項及第44條固定有明文，惟本件係給付訴訟，與第三人之台灣高速鐵路股份有限公司並無必須合一確定之情事，第三人之台灣高速鐵路股份有限公司亦非行政機關，核與上開規定不符，況第三人之台灣高速鐵路股份有限公司，並無聲請參加訴訟，原告雖主張被告的答辯影響到原告與台灣高速鐵路股份有限公司利益，有通知其參加訴訟之必要，依上開規定及說明，並無裁定命台灣高速鐵路股份有限公司參加訴訟之必要。
五、綜上所述，原告主張並無足採，原告起訴請求被告應返還原告220萬元及自91年11月26日至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 3 月 25 日
書記官 凌 雲 霄