臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00413號原 告 甲○○訴訟代理人 陳 鎮 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國96年7月5日台內訴字第0960068971號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告未經申請核准，擅自將所有臺中縣○○鄉○○段○○○○○○○號山坡地保育區農牧用地之土地，與訴外人賴素美共同經營，供人開挖整地、設置墳墓，違規設置墳墓20座，經臺中縣潭子鄉公所查報，被告派員勘查屬實後，於民國(下同)96年3月12日以府民宗字第0960067958號裁處書通知原告，應立即停止於系爭土地上一切開發、興建、營運或販售墓基行為，並應於96年9月30日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，未於期限內改善完竣，處新台幣(下同)30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.原告與訴外人賴素美簽訂之土地開發銷售契約，係「銷售土地」而非「提供使用」：原告與訴外人賴素美約定就原告所有坐落臺中縣○○鄉○○段○○○○○○○號、地目旱、使用分區為山坡地保育區、使用地類別為農牧用地之土地（下稱系爭土地），全權委託賴素美開發、銷售、管理，賴素美每銷售土地1坪，應付原告1萬元，此有雙方於93年4月30日簽訂土地開發銷售契約書可稽。依該契約書約定原告係委託賴素美「銷售土地」，而非「提供土地」供他人使用，此觀契約書第2條係約定「銷售」土地即明。賴素美將系爭土地整為墓園，收取對價供人設置墳墓使用，然原告並不同意，經告知賴素美並要求其停止上開墓園開發、銷售行為，但賴素美仍置之不理，俟經原告對賴素美提起民事訴訟，卻經臺灣臺中地方法院於96年2月16日判決敗訴，並於96年3月28日確定，此有該判決書可證，然被告卻對原告作出行政處分，命原告應立即停止該土地上一切開發、興建、營運、或販售墓基行為及應於96年9月30日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續。
2.按殯葬管理條例第7條規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准；其由直轄市、縣(市)主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：．．．」可知，法條規範之主體係殯葬設施之設置、擴充、增建或改建者，並非定以土地所有權人為斷。查原告與賴素美所簽訂之土地開發銷售契約，既經臺灣臺中地方法院認定為有效成立，該土地已依該契約全權委託賴素美開發、銷售、管理，契約自始並未約定土地使用目的，賴素美用於殯葬設施之設置，原告無從過問，然被告卻對原告作出行政處分，命原告應立即停止該土地上一切開發、興建、營運、或販售墓基行為，顯然無法達成該處分之目的，其處分並非適法。
3.賴素美將系爭土地違法提供他人設置墳墓使用，原告已盡防止之義務，原告並非行為人，不應列為處罰之對象：
⑴按對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與應積極行為發生事實者同。
因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務，固為行政罰法第10條所明定。
⑵原告與賴素美簽訂之土地開發銷售契約，係「銷售土地
」而非「提供使用」。不料，賴素美開發、銷售、管理之方式，竟是將系爭土地整為墓園，收取對價供人設置墳墓使用。原告知悉後並不同意，並有如下防止賴素美繼續提供土地供人設置墳墓之作為：①賴素美因系爭土地開發銷售契約，主張訴外人(即系爭土地原共有人)簡惠瞧、簡肇熲、簡熾昌欠負其借款，而向台灣台中地方法院提起清償借款訴訟事件。原告被依證人傳喚，因原告不同意賴素美違法提供系爭土地供人設置墓地，故乃於該事件作證時，將賴素美給付之提供系爭土地供人設置墳墓之對價1,500,000元當庭交還賴素美。②口頭告知賴素美並要求其停止上開墓園開發、銷售行為，但賴素美置之不理，原告乃對賴素美提起民事訴訟，卻經臺灣臺中地方法院於96年2月16日判決敗訴，並於96年3月28日確定，此有該判決書可證。③上開民事判決敗訴後，原告發現賴素美仍未停止前揭違法行為，先於96年5月15日向被告及潭子鄉公所寄發檢舉函，檢舉賴素美又陸續以原告名義於96年4月17日提供土地供人設置墳墓。因無下文，原告又於96年5月24日以台中法院郵局第1676號存證信函，告知賴素美停止違法行為之旨，並告知已委由訴外人簡熾昌向其追回系爭土地，並請賴素美向簡熾昌取回其匯予原告之230,000元及220,000元。不料，賴素美竟又於96年5月25日委由劉鴻基律師事務所回函，表明原告委由簡熾昌向其追回系爭土地，將構成違約行為，須賠償5,000,000元，且表明不欲取回上開230,000及220,000元。
⑶綜上，原告與賴素美所簽訂之土地開發銷售契約書，既
經臺灣臺中地方法院認定為有效成立，則該土地已依該契約全權委託賴素美開發、銷售、管理，契約自始約定之目的為銷售而非提供他人使用，賴素美為違法將之提供他人設置墳墓，行為人應為賴素美而非原告，且原告於知悉後已盡防止之義務，被告以非行為人之原告為被處分人，作成該處分，命原告應立即停止該土地上一切開發、興建、營運、或販售墓基行為，顯然無法達成該處分之目的，其處分並非適法。
4.綜上所述，請判決如訴之聲明。㈡被告答辯之理由：
1.本案相關法規、解釋如下：⑴殯葬管理條例第7條規定：「殯葬設施之設置、擴充、
增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准；其由直轄市、縣(市)主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之地籍謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、經營者之證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書及土地登記謄本。第1項殯葬設施土地跨越直轄市、縣(市)行政區域者，應向該殯葬設施土地面積最大之直轄市、縣(市)主管機關申請核准，受理機關並應通知其他相關之直轄市、縣(市)主管機關會同審查。私立殯葬設施經核准設置、擴充、增建及改建者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起1年內施工，逾期未施工者，廢止其核准，私立公墓應於開工後5年內完工。前項延長期限最長以6個月為限。」另同法第55條規定：「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第18條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰(骸)存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新台幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。未經核准，擅自使用移動式火化設施經營火化業務，或火化地點未符第21條第1項規定者，亦同。前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售者。發現有第1項之情形，應令其停止開發、興建、營運或販售墓基及骨灰(骸)存放單位，拒不從者，除強制拆除或恢復原狀外，並處新台幣60萬元以上300萬元以下罰鍰。」⑵行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處
罰責任。」同法第10條規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」又同法第14條規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」⑶內政部93年6月3日台內民字第0930063914號函釋節略：
「惟參照行政罰法草案第14條第1項規定：『共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。』之法理，宜由貴府依實際狀況審酌其違反本條例義務行為應受責難程度所生影響，裁處罰鍰。至處罰對象之『營葬者』包含造墓人，『墓地經營人』包含提供土地供人營建墳墓之土地所有權人。」⑷內政部92年5月23日台內民字第0920004763號函釋節略
：「處罰對象包括『墓主』、『營葬者』或『墓地經營人』等不同對象，並無明定其處罰之優先順序為何。．
．．處罰對象，除參照上開規定依實際狀況核處外，請貴府審酌其違反本條例義務行為應受責難程度及所生影響，並審酌因違反本條例所得之利益裁處罰鍰。」
2.原告主張由殯葬管理條例第7條規定可知，法條規範之主體係殯葬設施之設置、擴充、增建或改建者，並非定以土地所有權人為斷。原告與訴外人賴素美所簽訂之土地開發銷售契約書，既經臺灣臺中地方法院認定為有效成立，則該土地已依該契約全權委託賴素美開發、銷售、管理，故命原告應立即停止該土地一切開發，顯然無法達成該處分之目的等語。
3.查原告未經申請核准設置公墓，卻將其所有系爭土地與案外人賴素美簽訂土地開發銷售契約書，授權賴素美經營並收取對價供人設置墳墓使用，賴素美每銷售土地1坪，應付給原告1萬元，經賴素美提供92年1月20日、93年4月30日與原告訂立之土地開發銷售契約書、93年4月30日原告簽署之授權書暨土地款簽收明細影本可資證明；雖原告辯稱殯葬管理條例第7條法條規範之主體係殯葬設施之設置、擴充、增建或改建者，並非定以土地所有權人為斷；惟依內政部93年6月3日台內民字第0930063914號函釋意旨違反本條例處罰對象之「營葬者」包含造墓人，「墓地經營人」包含提供土地供人營建墳墓之土地所有權人，及行政罰法第14條規定，被告係依上揭法規、解釋對違反行政法上義務之行為者作出適法之處分。
4.另原告聲稱與賴素美所簽訂之土地開發銷售契約書，既經臺灣臺中地方法院認定為有效成立云云，經查臺灣臺中地方法院96年2月16日96年度重訴字第7號民事判決係原告為請求返還土地事件，與賴素美間以系爭契約無效為由，主張賴素美無權占有系爭土地，請求返還系爭土地提起訴訟所為之民事判決，與原告是否違反行政法殯葬管理條例上義務之行為無涉。援引上揭判決書內容：「四、得心證之理由：㈠．．．然原告主張訂約之始，並不知悉系爭土地未經申請許可，依法不得擅自設置墓園，嗣經他人告知始悉此舉違反殯葬管理條例第7條之禁止規定，且原告告知並要求被告停止上開墓園開發、銷售行為後，被告仍置之不理，及系爭契約因違反殯葬管理條例第7條之禁止規定，依民法第71條應為無效云云。經查被告抗辯兩造簽訂契約前，系爭土地已開發為墓園設置墳墓，原告應無不知之理，且兩造簽約後，被告並依約定分別於94年1月3日、95年1月13日各給付原告202萬元、96萬元，業經原告簽收等情，業據被告提出土地款簽收明細2紙及存款憑條4紙在卷可稽，亦堪認為真實。已難認原告上開主張：於訂約時完全不知系爭土地將供作設置墳墓之用云云為真實。」上開內容敘明收取對價與知情關係，足供認定原告為本案共同實施違反行政法上義務之行為者。
5.本案依前揭法規、解釋，原告未申請核准設置公墓，長期提供私有土地委託賴素美經營並收取對價供人設置墳墓使用，與眾多不特定人建造墳墓之行為，屬違反行政法上義務之行為，違反殯葬管理條例第7條、第55條規定，被告依前揭法規，責成原告暨案外人賴素美應立即停止於系爭土地上一切開發、興建、營運或販售墓基行為，並應於96年9月30日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，未於期限內改善，處30萬元以上100萬元以下罰鍰，所作行政處分，依法並無不合。被告對本案所為之處分是為維護土地應依分區使用，避免濫墾、違葬造成水土保持之破壞，進而影響生態環境並危及民眾生命財產安全，並依法以合理期限要求原告改善並恢復原狀，如拒不從者再裁處罰鍰，無奈原告對其違法行為曲解引用民事判決；惟被告係依原告違反殯葬管理條例義務之行為作成行政裁處，原告與案外人賴素美間之民事暨債權債務糾紛，實與本案無涉。
6.另本案處罰對象，係依內政部92年5月23日台內民字第0920004763號函，原告提供土地授權案外人賴素美經營，並收取對價供眾多不特定人設置墳墓使用，所得利益由原告與案外人賴素美朋分，實為違葬發生之主要因素，土地所有權人與經營者均為受益者；再者，本處分案乃係依殯葬管理條例第55條規定辦理，是以本案以土地所有人與經營者為處罰對象，依法並無疑義。
7.原告94年1月3日簽收訴外人賴素美「土地款簽收明細」單上明確記載所收取之價款係「銷售臺中縣○○鄉○○段柒捌玖之貳貳號地段之地上權」，而非土地出售之價款。而原告92年12月1日授權訴外人簡熾昌代理案繫土地規劃開發授權書，亦清楚註明「開發期間所出售土地買方具有永久使用權」，可知，原告於授權出售土地時，已明白表示買方所具有僅為土地永久使用權，而非所有權。另原告庭呈95年5月18日臺灣臺中地方法院94年度訴字第1889號民事判決，內容明確記載係「出售土地使用權」、「取得土地使用權之價金」，均可確認原告早知土地並未銷售，僅提供案繫土地使用。原告辯稱其與訴外人賴素美簽訂之土地開發銷售契約，係「銷售土地」而非「提供使用」部分，實無可採信。
8.原告與訴外人等均為系爭土地違反殯葬管理條例之共同行為人，應分別處罰：
⑴原告於92年1月20日委託簡熾昌與訴外人賴素美簽訂之
土地開發銷售契約書內容載明係由「甲方與乙方共同開發、銷售、管理等處分」，92年10月16日民眾即提供現況照片向被告檢舉，被告於92年10月27日、93年3月15日行文通知原告系爭土地違法使用暨會勘時間，原告先於92年12月1日授權訴外人簡熾昌代理系爭土地規劃開發，並註明「開發期間所出售土地買方具有永久使用權」，又於93年4月30日再度與訴外人賴素美簽訂土地開發銷售契約書暨授權書，被告於93年5月10日通知原告系爭土地違法之裁處。綜觀上開文件時間、內容比對，原告早已知悉土地違法使用，仍續為之，非屬不知情者，直至被告依行政罰法積極制止原告違法行為並開始行政裁處程序時，原告為脫免違反行政法義務之責任，始有嗣後檢舉之作為。又原告與訴外人賴素美間土地開發銷售契約糾紛，於內政部96年7月5日訴願決定書已論結，係屬另一事件，併予指駁，並作出「訴願駁回」之決定。
⑵原告辯稱將訴外人賴素美給付之提供土地供人設置墳墓
之對價150萬元當庭交還訴外人乙節，依前項論結係屬另一事件，惟查閱臺灣臺中地方法院94年度訴字第1889號民事判決之事實及理由，原告、訴外人簡鏡山、簡肇熲、簡惠瞧、簡熾昌等係以案繫土地向訴外人賴素美私人借款並訂立土地開發銷售契約，約定將出售土地使用權之價金償還訴外人賴素美，縱使原告曾當庭交還訴外人賴素美150萬元，惟該款項是否抵充上開契約私人借款，履行債務之償還，即內政部訴願決定所指，係屬另一事件，與其違反行政法義務之行為無涉。另依臺灣臺中地方法院96年度重訴字第7號民事判決理由「經查被告抗辯兩造簽訂契約前，系爭土地已開發為墓園設置墳墓，原告應無不知之理，且兩造簽約後，被告並依約定分別於94年1月3日、95年1月13日各給付原告202萬元、96萬元，業經原告簽收等情，業據被告提出土地款簽收明細2紙及存款憑條4紙在卷可稽，亦堪認為真實。已難認原告上開主張：於訂約時完全不知系爭土地將供作設置墳墓之用云云為真實。
⑶綜上所述，訴願決定及臺灣臺中地方法院均認定原告為
案繫土地違反殯葬管理條例之共同行為人，原告卻一再將其民事借貸之紛爭，混雜於其違反行政法義務之行為，藉以作為陳述，欲造成混淆事實之效果，惟被告仍依殯葬管理條例及行政罰法第8條、第10條、第14條作成適法之處分。
9.本案訴訟標的係95年12月12日被告會同原告等現場勘查系爭土地結果，會勘內容並經原告暨同案訴外人賴素美簽字確認，被告依此會勘事實暨參考查報等各項資料作出96年3月12日府民宗字第0960067958號行政裁處書，並於裁處事實中敘明被告於95年12月12日現場會勘時系爭土地已有違葬墳墓20座，其相關20座墳墓資料即被告96年10月25日所庭呈之相片內容，此為兩造所不爭之事實。本案迄今已逾原處分改善期限(96年9月30日)，被告於96年11月19日以府民宗字第0960321085號函請台中縣潭子鄉公所查明案繫土地改善情形，潭子鄉公所於97年1月4日以潭鄉民字第09700000221號函查報系爭土地上有新增墳墓，除原裁處時之20座外，新增違葬墳墓2座，復經被告於97年1月7日現場會勘無誤。新增之2座墳墓，依其墓碑鑴刻文字(序號21號墓碑名：「賴慶松民國丁亥年端月」、序號22號墓碑名：「劉佳彰民國丙戌年冬月」)係於95年12月12日會勘後所設置，可知被告於95年7月24日以府民宗字第09502023542號函令原告立即停止於系爭土地上一切興建、開發、營運或販售墓基行為之處分，原告並未遵從，上開違規事實為本案爭訟標的原處分作成所依據之會勘事實後所增設，非原處分效力所及，且經被告令限期改善後，仍有違規增設之行為，其行為違反行政法上義務之主觀意思及受責難之程度，均與原處分處罰之行為不同，實屬另案之違規行為，如係原告所為則已違反殯葬管理條例第55條第3項之規定，被告將於釐清違反行政法義務之行為暨行為人後，另作適法之裁處。綜上，本案被告於95年12月12日辦理系爭土地現場會勘，並對地上墳墓20座逐一清點拍攝，即令行為人立即停止一切非法開發、興建、營運或販售墓基行為，並由原告暨同案訴外人簽字確認無誤，被告係依此作為認定違規事實之時間點，審酌原告違反行政法上義務行為，並據以作出本案訴訟標的之行政處分；至於新增2座墳墓，屬另一違反行政法義務之行為，被告將依行政罰法審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，另案為適法之處分，不在96年3月12日府民宗字第0960067958號處分書裁處範圍。
⒑綜上所述，本件行政訴訟為無理由，請判決予以駁回。
理 由
一、按「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准；其由直轄市、縣(市)主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。
二、地點範圍之地籍謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、經營者之證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書及土地登記謄本。」、「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第18條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰(骸)存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新台幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。．．．發現有第1項之情形，應令其停止開發、興建、營運或販售墓基及骨灰(骸)存放單位，拒不從者，除強制拆除或恢復原狀外，並處新台幣60萬元以上300萬元以下罰鍰。」分別為殯葬管理條例第7條第1項前段及第55條第1項、第3項所明定。
二、本件原告未經申請核准，擅自將所有臺中縣○○鄉○○段○○○○○○○號山坡地保育區農牧用地之系爭土地，與訴外人賴素美共同經營，供人開挖整地、設置墳墓，違規設置墳墓20座，經臺中縣潭子鄉公所查報，被告派員勘查屬實後，於96年3月12日以府民宗字第0960067958號裁處書通知原告，應立即停止於系爭土地上一切開發、興建、營運或販售墓基行為，並應於96年9月30日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，未於期限內改善完竣，處30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰。原告不服，循序提起本件行政訴訟，並為如事實欄所示之主張。
三、經查，原告所有之系爭土地為山坡地保育區農牧用地，迄97年2月15日本院至現場履勘止，其上有未經核准設置之墳墓計22座（其中20座為95年12月12日前所設置，其後增為22座），有土地登記謄本、本院勘驗筆錄及95年12月12日被告查報會勘紀錄表等件附卷可稽，並為兩造所不爭，此部分事實堪以認定。次查，系爭土地分割前為789-6地號土地，原告與其他共有人簡鏡山、簡肇穎、簡惠瞧等4人曾共同委託代理人簡熾昌於92年1月20日與賴素美訂定土地開發銷售契約，雙方共同規劃、開發、銷售、管理789-6地號土地，並協議每出售1坪，賴素美可分得5,000元整，其餘歸原告等共有人所有。嗣原告於93年2月26日因共有物分割取得系爭土地，並於93年4月30日與賴素美簽訂土地開發銷售契約。雙方約定，原告所有系爭土地全權委託賴素美開發、銷售及管理，賴素美每銷售土地1坪、應付原告1萬元整，土地開發所需之費用概由賴素美全額負擔，土地之稅金由原告全額負擔，該契約簽訂後，原告應保證土地在開發期間產權清楚，且無與他人簽訂任何土地使用、買賣、開發、租賃等協議或契約，且不得以任何理由毀約或要求取消該契約，否則應立即賠償違約金500萬元整給賴素美。契約期間，原告並有收受賴素美開發整地販賣墓基交付之款項。又自93年5月24日起，被告多次前往現場會勘，發現系爭土地內未經許可擅自開挖施作墳墓，被告乃將現場會勘紀錄函送原告，並請原告及賴素美陳述意見，迨被告於95年12月12日派系至現場勘查清點時，施作墳墓已達20座，此有92年1月20日、93年4月30日土地開發銷售契約書、土地款簽收明細、被告93年5月24日、94年8月16日、95年4月19日及95年12月12日會勘紀錄表、臺中縣潭子鄉公所違規墳墓查報表、違規墳墓照片、墳墓關係人表、被告95年9月6日府民宗字第0950247844號等函影本附卷可按。是原告自92年間即與賴素美簽訂土地開發銷售契約，由原告提供系爭土地，委託賴素美供人營建墳墓，所得利益由原告與賴素美按契約內容分配。而原告於95年12月13日向臺灣臺中地方法院提起返還土地事件（該院96年度重訴字第7號），其民事起訴狀亦表明賴素美開發、銷售、管理之方式，是將系爭土地整為墓園，收取對價供人設置墳墓使用。僅訂約之始，原告並不知道系爭土地未經申請許可，依法不得擅自設置墓園，亦有原告之民事起訴狀及該案民事判決附卷可憑（本院卷第10至15頁及第161至164頁），並經本院調閱該案卷查明無誤。準此，原告與賴素美簽訂之土地開發銷售契約書，即係開發供人營建墳墓，並非不同意其開發墓園、販售墓基，僅是未經申請許可而已，原告與賴素美均為違法開發販賣墓基之共同行為人，已至為明顯。再者，原告94年1月3日簽收賴素美「土地款簽收明細」單上明確記載所收取之價款係「銷售臺中縣○○鄉○○段柒捌玖之貳貳號地段之地上權」，而非土地出售之價款。而系爭土地為耕地，依農業發展條例第16條第1項之規定，其每宗耕地分割之最小面積為0.25公頃，其與賴素美簽訂之土地開發銷售契約書，係以每販賣1坪即可得1萬元，買受者並無法辦理分割取得所有權。原告92年12月1日授權簡熾昌代理案繫土地規劃開發授權書，亦清楚註明「開發期間所出售土地買方具有永久使用權」，可知，原告於授權出售土地時，已明白表示買方所具有僅為土地永久使用權，而非所有權，臺灣臺中地方法院94年度訴字第1889號民事判決（本院卷第62至67頁）亦同此認定。原告主張其與賴素美簽訂之土地開發銷售契約，係「銷售土地」而非「提供使用」部分，即無可採。原告為系爭土地所有權人，就該土地本有使用、收益及管領之力；原告委託他人使用、管理系爭土地，亦應負有合法使用之義務，然原告將系爭土地委託賴素美經營開發，未經申請核准，即擅自供人開挖整地、設置墳墓，其違規事證洵堪認定，亦不得因不知法規而免除行政處罰責任。至於原告事後有否將收取之對價退還賴素美，對於本件事實之認定，並不生影響。原告主張其對於賴素美將系爭土地開發為墓園，供人設置墳墓並不同意，亦無從過問等語，尚無可採。從而，被告以96年3月12日府民宗字第0960067958號裁處書通知原告，應立即停止於台中縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地上一切開發、興建、營運或販售墓基行為，並應於96年9月30日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，未於期限內改善完竣，處30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰，揆諸首揭法條規定，原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。至兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，爰不一一加以論述；又被告於95年12月12日到現場會勘時，系爭土地上有違規設置之墳墓20座，已如前述，原告乃要求賴素美停止該墓園之開發、銷售行為，並以賴素美違反禁止規定，於95年12月13日向臺灣臺中地方法院起訴請求賴素美返還系爭土地，其後賴素美又讓他人違規設置2 座墳墓（即被告查報編號21、22號之墳墓），乃賴素美之個人行為，與原處分命原告拆除之部分無關，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 25 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 莊 金 昌法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 3 月 31 日
書記官 蔡 宗 融