臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00464號原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 經濟部水利署代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服經濟部中華民國96年9月12日經訴字第09606074500號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：前台灣省政府水利處為解決台北地區防洪初期實施計畫工程，經由台北縣政府報由前台灣省政府於民國（下同）72年間核准徵收防洪用地，原告在該區域內有坐落台北縣三重市○○街20之93號及20之94號房屋，均在徵收範圍，業於73年3月9日領取徵收補償費，完成徵收程序，並經拆除房屋，當時並無安置計畫。惟該徵收案拆除之房屋甚多，拆遷戶以拆遷後無處安身，四處陳情，經台灣省地政處以78年1月4日地二字第64570號函報內政部以78年2月1日台（78）內地字第662590號函核准採配售市地重劃區抵費地，辦理拆遷戶之安置，嗣奉核安置於蘆洲南港子、重陽橋引道、新莊頭前段等三處地區辦理市地重劃之抵費地。為辦理安置事宜，於81年由台灣省政府水利處、同府地政處及台北縣政府成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」處理是項業務。該安置處理小組第4次會議訂有「北區防洪初期三重堤防拆遷戶與二重疏洪道三重地區拆遷戶資格認定標準」，依其規定：「㈠配售受理範圍以台北縣政府所送北區防洪初期三重堤防拆遷戶與二重疏洪道三重地區拆遷戶範圍為限，並以經該府發給拆遷戶證明及未享受80萬元購屋貸款及未參加莊傳等200戶集中興建住宅案等優惠措施者為對象。㈡已辦理購屋貸款，但擬改配售50坪或住宅者，其符合前述第1項規定，並於台北縣政府公告申請登記規定期限截止前，將第1年由政府負擔利息及其他應償還本息全數償清者，同意享有配售資格。‧‧‧」。第6次會議決議：請台北縣政府依專案小組審查後之拆遷戶安置配售名冊，辦理公告配售名冊三個月周知，台北縣政府於86年11月28日86北府地五字第431482號函公告（期間自86年12月2日起至87年3月1日止）。第11次會議討論事項第4案決議：「拆遷戶1人持有2張拆遷證明書以上者，依據專案小組第8次會議決議內容『每1拆遷戶以申請購屋貸款1戶為限之精神，每1拆遷戶以配售1單位為限。』辦理。原告經列入「台北防洪初期實施計畫二重疏洪道三重地區購屋貸款依限還清貸款及第1年補貼利息名冊」，並經發給第002556號拆遷證明書，及於96年間獲配售1單位房屋。原告以其被徵收2戶房屋，僅獲配1單位，不服該處置，因前台灣省政府水利處於精省後，業務由被告承受其業務，原告乃於96年5月14日向被告申請補核配抵費地資格1戶（該申請書係於96年5月17日遞送至被告所屬第十河川局，經該局以96年5月25日水十產字第09650037900號函覆原告略稱：．．．有關台北防洪初期治理工程三重提防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置配售戶資格疑義案，依該計畫專案小組第11次會議討論事項第4案決議：「拆遷戶1人持有2張拆遷證明書以上者，依據專案小組第8次會議決議內容：每1拆遷戶以申請購屋貸款1戶為限之精神，每1拆遷戶以配售1單位為限。」辦理，則拆遷戶持有2張拆遷證明書者，以刪除其中1張拆遷證明書為原則，爰此，台端所請歉難辦理。原告不服於96年6月1日再向被告所屬第十河川局為相同之申請（該函於96年6月4日遞送第十河川局），經第十河川轉送被告處理，被告即以96年6月13日經水地字第09651150590號函覆原告略稱：．．．。查台端所持有之拆遷證明書（拆遷證號002556號），已列入台北防洪初期治理工程拆遷戶安置配售名冊第2順位，依據專案小組第8次會議決議：「每1拆遷戶以申請購屋貸款1戶為限之精神，每1拆遷戶以配售1單位為限」，台端雖原有2戶各有不同之門牌及水、電表，仍依該決議歸納為1戶以配售1單元辦理等語。原告不服提起訴願被駁回後提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就其徵收原告所有坐落台北縣三重市○○街
○○○○○號及20-94號房屋核准再補配發1戶抵費地資格予原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈原告原所有系爭建物係私人所有建物，因台灣省政府辦理
台北防洪初期治理工程，遭被告徵收；被徵收當時，原告業經確定為建築改良物登記之所有人，此為被告及訴願決定機關所不爭執。被告徵收原告所有建物後，為解決三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置問題，於81年成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」（下稱安置處理小組）辦理抵費地業務。原告系爭建物因徵收而遭拆遷，惟上開被告成立之安置處理小組以第
11 次會議決議內容引用第8次會議決議內容，即「‧‧‧每一拆遷戶以申請一戶為限之精神，每一拆遷戶以配售1單位為限‧‧‧」，在欠缺任何法規或行政命令依據下，僅准許核定原告配售一單位資格抵費地，平白使原告消失一棟房屋所有權，卻未有任何補償，致使原告蒙受財產權鉅大損害。原告前向被告申請補配發1單位抵費地，經被告96年6月13日經水地字第096511502590號函，回覆以「台端雖原有二戶各有不同之門牌及水、電表，仍依該決議歸納為一戶以配售1單位辦理」，駁回原告申請，依司法院釋字第423號見解，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，即應有行政處分性質甚明，原告復於法定期間內向經濟部提起訴願，復遭訴願駁回，其駁回理由，不外以國家資源有限，福利資源應妥為分配，關於社會救助所為給付之方式及額度，應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所必要之限制而給與過度之照顧，重申被告依據「安置小組會議決議」而刪除原告1單位資格抵費地，於法並無不合云云。
⒉原告當年雖為國防部工作，然原告為系爭建物之所有權人
，此屬私人財產，其上一磚一瓦均為原告之血汗錢，然觀訴願決定書所引用社會福利資源有限等用語，乃引用司法院釋字第485號解釋之文字，該釋字之爭點在於「國軍老舊眷村改建條例及其施行細則」若干條文有無違憲之虞，然所謂眷舍係國家興建而配售予軍人之用，與本件原告擁有系爭建物所有權無涉，兩件客觀事實不同，自不可相互比擬。則經濟部訴願機關援引司法院釋字第485號之理由駁回原告之訴願，自難令原告甘服。又原告於訴願補充理由中主張，被告不應在毫無法律或命令為依據下，僅以「安置處理小組」之決議內容，即強行剝奪原告財產權，然本件訴願決定就此仍未有任何解釋，僅反覆重提上開安置處理小組第8次、第11次決議內容，企圖搪塞原告，亦令原告難以甘服。
⒊按憲法不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產權，
然為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，仍承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。是徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故凡是公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。原告為系爭建物之所有權人，此為被告及訴願決定機關所不爭執；且系爭兩筆建物，除有不同建號、門牌外，亦分別設置獨立的水表、電表、分別繳納地價稅，無論事實上或形式上均屬兩個獨立的建物，並無主物、從物或附屬物之性質。系爭兩筆建物因三重疏洪道工程興建而遭徵收且拆除，最後無奈受被告所「安置」，訴願決定機關竟認為此屬「社會救助」性質，然原告有系爭建物所有權，在當地安居樂業即可，若非因應國家重大工程需要，何有拆遷必要？是以，原告配合拆遷所受財產損失，本屬國家應給予之補償，所謂「安置」作業，僅形式上之名稱，其實質內容仍屬國家對人民徵收損失所為補償之性質，訴願決定機關卻枉顧原告為系爭建物所有權人地位，曲解本件拆遷戶安置性質為「避免受拆遷者流離失所所為之社會救助」，顯屬錯誤。
⒋依被告檢附「內政部78年2月1日台（78）內地字第662590
號函」、「省建設廳85年2月5日85建六字第025237號函」、「經濟部水利處88年6月30日88水利地字第Z000000000號函」、「90年3月6日經（90）水利地字地地0000000000號函」，經核均無相關法源依據。原告系爭建物因配合國家重大工程而遭徵收，此種涉及人民財產權重要之侵害，並以形成相當於「特別犧牲」之不利處分，行政機關自應依據「法律」或「授權明確」之法規命令，於符合行政法「法律保留」下，其所為徵收或准駁配房舍或核發補償費始屬合法。然被告援引之「安置處理小組」第11次決議「拆遷戶1人持有2張拆遷證明書以上者，依據專案小組第8次會議決議內容：每一拆遷戶以申請購屋貸款1戶為限之精神，每一拆遷戶以配售1單位為限辦理，則拆遷戶持有2張拆遷證明書者，以刪除其中1張拆遷證明書為原則」，駁回原告之申訴，然上開決議之性質，無論是安置處理小組第8次、第11次決議內容，均非法律、又非授權命令或任何法規命令，行政機關怎能率以「刪除」配售1單位資格抵費地？甚至駁回原告歷次救濟，此與行政機關利用行政資源強取民宅何異？⒌退步言之，縱認上開專案決議合法，然其內容「一拆遷戶
」僅能配售一戶為原則之「一拆遷戶」定義為何，不無爭議：按土地與房屋為各別之不動產，各得獨立為交易之標的，二個建築物自為二個不動產所有權，分別為我國民事物權編所明定，即便是行政規定亦不能曲解或扭曲我國民事物權規範。上開所謂「一拆遷戶」，係以「戶」為補償單位而非以「人」為補償單位，且涉及不動產所有權之徵收，自應以每一獨立不動產所有權表徵之權利，作為補償之計算單位。則：一人有一戶，無論其中住有多少人，其徵收補償均應以「一拆遷戶」為單位。二人共有一戶，其徵收補償仍應以「一拆遷戶」為單位。二人各有二戶，其徵收補償自為「二拆遷戶」為單位。是以，經濟部專案小組第8次決議所謂「一戶配售一單位」自不應涵蓋「一人有兩戶」的狀況甚明，原告既然有兩個建物所有權，自屬二戶，此種解釋方符合民法物權規定及系爭決議真正意旨。換言之，如果一人有兩戶，其有兩個不同建物所有權，其於徵收前將其中之一建物過戶轉讓予他人，則原住戶與受讓住戶分別可獲得兩次徵收補償；反之，如所有權人於徵收期間未有過戶轉讓他人，依據上開違法的決議內容及解釋，其僅能獲得一次徵收補償，豈不是強迫人民於徵收前趕緊轉讓其中一棟房屋所有權？此種解釋實屬荒繆，如何能為剝奪原告財產權之依據！更甚者，上開安置處理小組第8次決議內容，僅說明「每一拆遷戶以申請購屋貸款1戶之精神，每一拆遷戶以配售1單位為限」，然被告處理本案時，援引該安置處理小組第11次決議內容，卻過分擴張解釋上開第8次決議內容，逕將「拆遷戶1人持有2張拆遷證明書以上者」亦解釋為「1戶」，率然「刪除」原告其中一張拆遷證明，實屬違法。試問，上開安置處理小組第11次會議援引第8次決議內容，為何可以解釋「拆遷戶1人持有2張拆遷證明書以上」其中有何關聯？此種解釋之標準何在？訴願機關不願意面對問題，仍維持原處分，再三侵害原告權益甚明。
⒍上開安置處理小組辦理安置業務，錯誤百出，若干過分授
益某些住戶，卻又過份侵害原告權益，其中處理標準何在，訴願決定均未說明：
⑴經查，依當年因應台北地區防洪初期實施計畫徵收之住
戶，其中有身分證編號Z000000000陳松竹、Z000000000蔡裕龍，其原本建物僅有一戶，即「三重市○○街○○○○號」，然被告核准上開二人均可分別登記並配發兩戶建築物，此有被告當年核准編錄之「證明書號碼000495」、「證明書號碼000496」可憑；另有身分證編號Z000000000林文重、Z000000000徐建忠，其原有建物亦僅有一戶，即「三重市○○街○○號」，然而被告均核准上開二人可分別登記並配發兩戶建築物，此有被告當年核准編錄之「證明書號碼002183」「證明書號碼002184」可憑；惟對於原告分別有三重市○○街○○○○○號、20-94號兩個門牌建物卻認定為「一個拆遷戶」；顯見安置處理小組對於「一個拆遷戶」之認定標準前後不符，不但豪不明確讓人民明瞭，純粹要憑藉人民的「運氣」才能取得配售資格，這豈為法治國家的作為？⑵又訴願決定理由另指明：訴願人（即原告）上開所舉案
例，均屬「一門牌建物中有多戶而經核給多張拆遷證明書之案例」云云，則究竟前開安置處理小組第8次會議決議中所謂之「每一拆遷戶」之定義為何？為何上開案例中，數人住在一個門牌建物內就是「數戶」，既然拆遷補償是拆遷一住宅填補一住宅，上開狀況均屬僅僅拆遷一個住宅，為何卻補發數個住宅，實令人難以甘服。
⑶又除上開案例外，尚有身分證編號Z000000000李春成、
Z000000000李忠田、Z000000000李忠良、Z000000000李長春、Z000000000李忠枝五人，均僅有一戶，即「三重市○○路○段○○○號」，然而被告卻核准上開五人分別登記並配售住宅，此有被告當年核准邊路之「證明書編號002657」、「證明書編號002658」、「證明書編號002664」、「證明書編號002665」可憑，此種應被認定為「一拆遷戶」情形，與上開情形相同，均屬被告核發抵費地之標準不明確甚或不相同所造成之爭議，應如何解決及如何解釋，自應由行政機關明白闡明，以維人民財產權益。
⒎被告雖辯稱，原告遭徵收房屋遭「歸戶為一戶，核發一張
拆遷證明書」，此屬台北縣政府之處分，本案系爭函文僅屬通知云云。惟查，關於本件上開安置處理小組，乃被告依其權限所組成，此由台灣省政府水利處88年6月30日水地字第Z000000000號函可憑，該函係由台灣省政府水利處發函，正本交由台北縣政府等單位，其主旨即為「檢送三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第八次會議紀錄一份，會議決議事項如有涉及責管部分，請依權責辦理。另本案拆遷戶安置名冊，已審查完竣，貴單位有關工作人員，工作倍極辛勞，請辦理敘獎，請查照。」由其內容以觀，安置處理小組組成之會議及決議，均由被告所組成及決定，否則，何以能以主管機關名義責命相關單位辦理獎敘？否則，何以能「檢送」會議內容予相關單位？又關於拆遷戶安置資格、標準之審理，及拆遷戶安置標準之擬定，均屬被告權責範圍，台北縣政府僅系依照安置處理小組作成之「決議」執行拆遷證明核發，換言之，所謂「歸戶為一戶」，亦係台北縣政府依照安置處理小組之決議處理，被告本屬原處分機關，並再訴願決定時，均自認為原處分機關，何以屆至行政訴訟時始辯稱非原處分機關，顯屬臨訟編撰之詞。又被告於96年6月13日，以發文字號「經水地字第096511502590號函」，回覆以「台端雖原有二戶各有不同之門牌及水、電表，仍依該決議歸納為一戶以配售1單位辦理」，駁回原告之申請，依司法院解釋第423號見解，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，即應有行政處分性質甚明。行政機關處理此種徵收事宜，往往涉及諸多單位共同執行，當人民權益受到侵害請求申請救濟時，主管機關自應擔負責任，然被告竟辯稱其並非原處分機關，推往台北縣政府，另又辯稱該處分僅屬通知性質，置不懂法律之被告權益於不顧，有失厚道。
⒏被告另於庭訊時辯稱本件爭議應屬台北縣政府權限云云，
惟查，行政機關作成之處分，需其他機關參與並提供協力者稱之為多階段行政處分，如最後階段之處分係依前階段機關之決定，如符合：1.作成處分之機關，依法應予尊重，且不可能有所變更者；2.先前階段之行為具備行政處分之其他要素；3.已直接送達或以他法使當事人知悉者，則應許當事人對先前之行為，提起救濟，且針對此種多階段行政處分之合法與適當與否，行政法院就該行政處分之決定，應一併審查「整體行為」（最高行政法院91年判字第1893號裁判要旨參照）。準此，針對此種抵費地資格之核定，究應由被告或台北縣政府為主管機關，此種權限釐清，本係行政機關自己均難以衡量，實不應將此釐清義務之不利判斷，歸由原告負擔。經查：依台灣省政府建設廳85年9月3日八五建六字第026463號函所附決議分工原則，㈠拆遷戶安置資格、標準之審查：本案處理小組；㈡拆遷戶安置標準之擬定：台灣省水利局；㈢拆遷證明書之提供：台北縣政府；㈣拆遷戶安置資格分類：台北縣政府、台灣水利局、第十工程處；㈤拆遷證明之疑義查證：台北縣政府；㈥執行安置相關工作之公告作業：台北縣政府；㈦辦理市地重劃作業：台北縣政府；㈧興建安置住宅：台北縣政府、省住都局；㈨抵費地、住宅配售作業：台北縣政府。本件原告所爭執者，核其上開項目，應屬「㈠拆遷戶安置資格、標準之審查」，其主管機關應為「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」（即安置處理小組），此為被告庭訊時所自承，被告後推說該安置小組已經解散，關於拆遷證明疑義應由台北縣政府處理。原告認為，關於安置處理小組業經解散，就行政一體原則，仍應由主導機關即經濟部水利署所承受，被告理應知悉。況針對原告主張，經濟部亦以96年9月12日經訴字第09606074500號訴願決定書實體審理並為決定，顯見本件爭議主管機關即被告甚明，然被告代理人仍於開庭時陳稱本件係「拆遷證明之疑義」，進而推由台北縣政府主管，自不足採。況關於「台北防洪初期治理工程用地三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置計畫」，台北縣政府係「配合」經濟部水利署以執行之，此由台北縣政府地政局相關報導可憑，顯見本件主管機關就是被告「經濟部水利署」，何以被告仍執陳詞辯稱非主管機關，令原告費解。退步言之，縱認被告確非主管機關，基於前開多階段行政處分之救濟，原告向被告提起訴訟，亦無錯誤。
⒐被告另辯稱：本案乃依土地法規定對公共事業需用土地依
法徵收並無拆遷安置計畫之救濟行為云云。惟查，私人財產縱使國家依公共事業需要徵收人民財產，然為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，仍承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之。本案原告原所有系爭兩筆建物，均為原告所有，且列入建築物補償清冊內，亦為被告所不爭，被告對於私人產業因公共事業遭徵收，即應給予適當補償，是以此種補償性質並非社會救助性質甚明。被告屢屢原告系爭房屋二棟變成一棟為「社會救助」，原告難以甘服。被告以安置處理小組決議內容，逕將原告一人擁有兩間房屋所有權認定為「一戶」，欠缺法律依據，平空讓原告一棟房屋所有權消失，原告要求被告合理補償一抵費地，並無過分要求。
⒑被告又辯稱：陳松竹（拆遷證號495）、蔡裕龍（拆遷證
號496號）‧‧‧經台北縣政府查覆，上開拆遷戶雖同屬一門牌，而被拆遷坐落的主建築面積均不相同，各自持有所有權云云。惟查，由被告答辯內容知，被告所謂「一戶」之認定標準，乃「拆遷坐落主面積是否相同」、「是否各自持有所有權」甚明。本案原告有系爭建物所有權，拆遷坐落主面積均不相同，依被告所謂「每一拆遷戶」認定標準，自應以主建物來認定，而非以「每一人」來計算，則一人有兩戶，自應核定為「兩戶」，是以安置處理小組之決議內容兩相矛盾，主管機關憑該決議之認定亦屬錯誤，原告求予補償補費地，乃原告應享有之權益，並非過分要求，被告一再否准原告請求，侵害原告權益甚鉅。
⒒被告另答辯陳稱「依據專案小組第8次會議決議‧‧‧，
亦即政府對拆遷戶於不動產徵收補償外另考量為免受拆遷者因台北防洪拆遷而無屋可住而為之拆遷安置係屬社會救助性質，故原告雖持有二間建物，仍應依該決議歸納為1戶以配售1單元辦理始符合系爭之拆遷戶安置之目的」云云。惟查，所謂「抵費地」，乃實施市地重劃時，重劃區內之所有權人應行負擔之工程費用、重劃費用及貸款利息，由該地區所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以其未建築之土地折價抵付，此有市地重劃實施辦法第31條、第34條參照，另外獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法亦有相關規定可參。而上開規定係指「原地重劃所有權人」必須負擔抵費地給政府而言，此由台北市政府地政處「市地重劃簡介」關於市地重劃之負擔項目，包括「公共設施用地負擔」、「抵費地負擔」均由原所有權人按比例共同負擔。就本件而言，由於原告係自三重市○○街建物拆遷移往他處居住，並非典型的市地重劃所有權人仍停留當地，即原告配合市地重劃，卻未享有市地重劃利益，則毋庸另向政府給付抵費地，反而是行政機關改以「抵費地」替代彌補所有權人為市地重劃所作之犧牲，此即被告奉內政部台內地字第662590號函將拆遷戶，改以「蘆洲南港子」「重陽橋引道」「新莊頭前段」地區抵費地標售方式可明，故抵費地應係拆遷戶原本即可享有的權利，除與地上物拆除之補償無涉外，亦非政府給予人民的補貼。況遍覽相關法規及市地重劃資料，從未發現有抵費地是「社會救助」之說明，如被告辯稱抵費地是「社會救助」，自應提出相關法規為依據負擔舉證責任，不能僅以空言或事後會議自圓其說。行政機關慣常以「配售」「安置」等語設置專案，惟文字形式雖為「安置」，仍應就行政機關與人民往來關係具體認定之為當。原告認為，本件「拆遷安置」應屬徵收後就所有權人原本應享有之權利，被告一再主張本件為「救助」，暗示本件為「上對下」之照顧，比喻原告不應多所要求，自令原告難以甘服。
⒓對於拆遷戶核發補費地之戶數，被告並未實質給予原告申
訴救濟的機會：被告雖辯稱，以台北縣政府依專案小組審查後之拆遷戶安置名冊，辦理公告配售名冊三個月，原告並未於規定期限內提出異議云云。惟查，系爭建物早於72年拆遷，此為被告於97年1月4日當庭承認，然被告所提「台北縣八六北府地五字第431482號公告」，係於86年11月28日所公告，與拆遷日期相差「長達14年」，試問，一般正常理性人在與原告同等狀況下，會自行到台北縣政府或三重市公所、蘆洲市公所觀看公告嗎？況且，在86年時，原告尚且不知道自己兩戶房屋拆遷僅准分配一抵費地，自難以期待原告會主動看到上開公告。又被告於97年1月4日當庭辯稱「自從住戶拆遷後，不知道搬往何處，無法個別通知，故於86年以公告方式公告拆遷戶安置名冊」云云，然被告隨後另表示「曾於96年掛號通知原告參與抵費地抽籤作業」云云，是以，如果被告在96年能個別通知拆遷戶到場抽籤，何以就上開86年公告事項、救濟事項不能個別通知？顯見台北縣政府所為「代」公告拆遷戶安置配售名冊，僅屬便宜行事而已，致使原告不知情而未救濟，非可歸責於原告甚明。本件原告從72年拆遷後，從來不知道自己兩戶房屋僅能獲配一抵費地，直至96年受掛號通知到場抽籤才知道自己權益受損，隨即進行陳情、訴願、行政訴訟救濟，應屬合法且正當之救濟途徑。反觀被告將應個別通知之事項逕以公告週知，除屬便宜行事而有違背職務之嫌外，又以此指摘原告逾越救濟期間，實屬行政權濫用、侵害人民權益，被告所提上開公告，對原告應不生逾越救濟期間之效力。
⒔被告再三主張原告已經領取建築物補償費，惟建築物補償
費與抵費地乃屬二事，並非領取建築物補償費即不能領取抵費地。另被告於庭訊時抗辯抵費地牽涉到房屋貸款，因此每一拆遷戶僅能有一戶抵費地云云，惟查，抵費地性質已如前述，關於抵費地負擔之審查，原以「所有權面積」比例計算，而由享有市地重劃利益之所有權人比例分擔，此由原告所提附證五第參點可參，則本件安置專案小組審查著眼於「每一拆遷戶」為單位，即屬違誤之裁量，被告另以「拆遷戶貸款資格」為衡量標準，亦屬裁量上不當連結。是以，被告應就安置處理小組決議之「每一拆遷戶」之標準、定義、法規依據等，均具體說明，否則上開安置專案小組未通知原告陳述意見下，逕為不利原告之處分，剝奪原告財產權，即屬違法。
⒕綜上，本件原處分及原訴願決定均屬違法，請判決均予撤銷，並請求核准原告訴之聲明，以昭公信並維權益云云。
㈡被告部分：
⒈原告係台北防洪初期治理工程用地範圍內之拆遷戶，被徵
收其所有系爭兩筆建物，經查建築物補償清冊均記載所有人為原告所有，並持有拆遷戶證明書（證號002556號），且已列入台北防洪初期治理工程拆遷戶安置名冊內，依據拆遷戶安置專案小組第8次會議決議，：「‧‧‧每一拆遷戶以申請一戶為限之精神，每一拆遷戶以配售1單位為限」，雖原告持有二戶房屋所有權，仍依該決議歸納為1戶以配售1單元辦理，經被告96年6月13日經水地字第09651150590號函通知原告。查原告係被徵收其所有系爭建物，70年徵收行為當時建築改良物登記謄本均記載為原告所有，台北縣政府將其歸戶為一戶，並發給一張拆遷證明書。故本案被告上開函文僅係將之配售資格之通知，並非為實際准駁之行政處分，且依專案小組第5次會議決議安置相關作業分工：拆遷證明書之提供、拆遷證明書之疑義查證、拆遷戶安置資格之分類，由台北縣政府主辦。
⒉另依土地法規定對公共事業需用土地除依法徵收外並無拆
遷戶安置計畫規定之救濟行為，惟為解決台北地區防洪初期實施計畫工程用地內，二重疏洪道三重地區及三重堤防拆遷安置之問題，經報奉內政部78年2月1日台內地字第662590號函同意以市地重劃抵費地辦理安置，省府並於81年成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」，以推動安置工作。為辦理台北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置配售，專案小組第4次會議訂定安置拆遷戶資格認定標準，依台北縣政府核發拆遷證明書，及土地銀行提供貸款名冊等有相關資料審理，並依認定標準及配售方式及順位，分門別類整理出安置名冊，提報專案小組會議審理。原告所有系爭兩筆建物為工程用地徵收所拆除，所持有拆遷戶證明書：北防證字第002556號，已列入「二重疏洪道三重地區購屋貸款依限還清貸款及第一年補貼利息拆遷戶安置名冊」內，依據專案小組第8次會議決議：「‧‧‧參照台灣省政府71年7月16日71府財二字第46447號核定『台北地區防洪初期實施計畫工程用地拆遷戶購屋貸款作業要點』第2點規定以台北地區防洪初期實施計畫工程用地拆遷戶經台北縣政府發給拆遷證明之住戶為對象，每一拆遷戶以申請購屋貸款一戶為限之精神，每一拆遷戶以配售一單位為限。」是拆遷戶安置是為免受拆遷者因台北防洪拆遷而無屋可住而為之社會救助，故原告雖持有二間建物，仍應依該決議歸納為1戶以配售1單元辦理。
⒊另陳述陳松竹（拆遷証號495）、蔡裕龍（拆遷証號496）
等2人，同一建物（坐落三重市○○街○○○○號），而核發2張拆遷證明書；林文崇（拆遷証號2183）、徐阿財（徐建忠繼承人）（拆遷証號2184）等2人，同一建物（三重市○○街○○號）而核發2張拆遷證明書；李春成（拆遷証號2657）、李忠田（拆遷証號2658）、李忠良（拆遷証號2658）、李長村（拆遷証號2664）、李忠枝（拆遷証號2665）等5人，同一建物（三重市○○路○段○○○號）而核發5張拆遷證明書一節，經台北縣政府查覆，上開拆遷戶雖同屬一門牌，而被拆遷坐落的主建築面積均不相同，且各自持有建物所有權，並無同一建物而核發多張拆遷証明書之情形。
⒋為解決台北地區防洪初期實施計畫工程用地內，二重疏洪
道三重地區及三重堤防拆遷安置之問題，經報奉內政部78年2月1日台內地字第662590號函同意以市地重劃抵費地辦理安置，並奉核安置於蘆洲南港子、重陽橋引道、新莊頭前段等三處地區之抵費地。查原告係台北防洪初期治理工程用地範圍內之拆遷戶，被徵收其所有系爭兩筆建物，經查該建築物補償費已由原告甲○○於73年3月9日領取在案。為確保拆遷戶安置配售權利，專案小組第六次會議決議：請台北縣政府依專案小組審查後之拆遷戶安置配售名冊，辦理公告配售名冊三個月周知，台北縣政府於86年11月28日86北府地五字第431482號函公告（期間自86年12月2日起至87年3月1日止），公告事項四並說明公告期滿不再受理異議申請，原告甲○○於規定期限內無提出異議。⒌依據上開專案小組第8次會議決議內容，政府對拆遷戶於
不動產徵收補償外另考量為免受拆遷者因台北防洪拆遷而無屋可住而為之拆遷戶安置係屬社會救助之性質，故原告雖持有二間建物，仍應依該決議歸納為1戶以配售1單元辦理始符合系爭之拆遷戶安置之目的。查原告業已於96年10月18日抽籤配售安置於新莊市○○段○○○○○○號抵費地，自不應再配售予另一單元之土地。
⒍綜上所陳，本案依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、本件原告所有坐落台北縣三重市○○街20之93號及20之94號房屋，前由台灣省政府地政處為辦理台北地區防洪初期實施計畫工程，前經台北縣政府報請台灣省政府於72年間核准徵收作為防洪工程用地，業於73年3月9日領取徵收補償費，並經拆除房屋。當時並無安置計畫，惟該徵收案拆除之房屋甚多，拆遷戶以拆遷後無處安身，四處陳情，經台灣省地政處以78年1月4日地二字第64570號函報內政部以78年2月1日台
（78）內地字第662590號函核准採配售市地重劃區抵費地，辦理拆遷戶之安置，嗣奉核以蘆洲南港子、重陽橋引道、新莊頭前段等三處地區辦理市地重劃之抵費地，辦理安置事宜，於81年由台灣省政府水利處、同府地政處及台北縣政府成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」處理是項業務。台北縣政府並於86年11月28日86北府地五字第431482號公告（期間自86年12月2日起至87年3月1日止）第11次會議討論事項第4案決議：「拆遷戶1人持有2張拆遷證明書以上者，依據專案小組第8次會議決議內容『每1拆遷戶以申請購屋貸款1戶為限之精神，每1拆遷戶以配售1單位為限。』辦理。原告經列入「台北防洪初期實施計畫二重疏洪道三重地區購屋貸款依限還清貸款及第1年補貼利息名冊」，並經發給第002556號拆遷證明書，及於96年間獲配售1單位房屋。原告以其被徵收2戶房屋，僅獲配1單位房屋，不服該處置，經向被告申請核發抵費地資格，為被告否准，提起訴願亦被駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、被告答辯意旨雖主張，原告請求核發抵費地資格屬台北縣政府之職權範圍，不屬其職權範圍云云。惟查前台灣省政府水利處、同府地政處及台北縣政府成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」處理二重疏洪道拆罷遷戶之安置事宜，台灣省政府水利處於精省後，其業務係由被告承受，此為被告所不爭，且原告向被告提出申請後，被告亦對之作實體之行政處分，原告不服該處分提起行政訴訟，以其為被告，被告當事人自屬適格，合先敍明。
三、本件原告起訴意旨略稱伊為國防部情報局所屬員眷，經該局眷舍小組分配三重市○○街20之93號及20之94號等2戶員工眷舍，該2戶分有各自獨立之門牌及水、電錶，由伊及伊配偶各住一戶，權利義務各自獨立，各自歸屬，符合前揭安置處理小組第8次會議1戶配售1資格抵費地之安置精神；詎台北縣政府查估時，竟將該2戶歸為1戶，實有違失。本件係涉及不動產所有權之徵收，自應以每一獨立不動產所有權所表徵之權利，作為補償之計算單位；而伊既有2建物因配合前揭工程而遭徵收，自應核發相當之徵收補償，不應使其中一不動產因此而憑空消失，始為合法；被告竟於缺乏法律依據之情形下，逕依前揭安置處理小組之決議，即為本件駁回申請之處分，實已侵害其財產權等語。
四、查原告所有系爭房屋，係因前台灣省政府水利處為解決台北地區防洪初期實施計畫工程，經前台灣省政府於72年間核准徵收作為防洪工程用地，該徵收案並非辦理區段徵收，亦非辦理市地重劃，依土地法第236條規定，徵收之法定補償為地價及改良物之補償費暨遷移費，並無發給抵費地或給予安置之規定，亦即以他處辦理市地重劃之抵費地，安置拆遷戶之安置場所，並非法定補償項目。本件原告業於73年3月9日領取徵收補償費，並經拆除房屋完成徵收程序，當時亦無安置計畫，惟因該徵收案拆除之房屋甚多，拆遷戶以拆遷後無處安身，四處陳情，經台灣省地政處以78年1月4日地二字第64570號函報內政部以78年2月1日台（78）內地字第662590號函核准以他處辦理市地重劃區，政府所得之抵費地，給予辦理拆遷戶之安置，純屬社會救助措施。按國家之資源有限，福利資源應妥為分配，關於社會救助所為給付之方式及額度，應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所必要之限度而給與過度之照顧，業經司法院著有釋字第485號解釋可循；查本件拆遷戶之安置（以配售土地方式辦理）係為避免受拆遷者流離失所所為之社會救助，與土地或建物之徵收係對人民財產損失所為之補償，而應以人民因徵收所受之損失（即依土地或建物數量、面積或區位等核算之財產價值）作為徵收補償之發放依據者，尚屬有別，其安置自以因前揭防洪治理工程致無屋可居者為對象，且以達到安置之目的（避免拆遷戶無屋可居）為限；是以，同1拆遷戶縱有多筆建物仍以安置1戶為限，如此，始符合安置之社會救助精神。故前揭安置處理小組第8次會議決議謂「‧‧‧每一拆遷戶以申請購屋貸款1戶為限之精神，每1拆遷戶以配售1單位為限」；另其第11次會議亦決議略以：「‧‧‧拆遷戶1人持有2張拆遷證明書以上者，依據專案小組第8次會議決議內容‧‧‧辦理，則拆遷戶持有2張拆遷證明書者，以刪除其中1張拆遷證明為原則如下：‧‧‧」，即均同此旨趣，於法尚無不合。本件如前所述，原告係台北防洪初期治理工程拆遷戶，其所有坐落於台北縣三重市○○街20之93及20之94號等2建物因前開治理工程而遭徵收，業已發放徵收補償完竣之事實，有被告檢送之補償清冊附卷可稽，並為原告所不爭，系爭2建物既屬原告與其妻同一家庭之人所有，揆諸前揭說明，自仍以配售1單位土地為限，始符合前揭安置處理小組會議之決議及拆遷戶安置之目的及精神。從而，被告依據前揭安置處理小組會議決議訂定之安置原則，就本件原告請求增配售土地案件，所為本案仍以「歸納為1戶以配售1單位辦理」之處分，洵無違誤。至於原告所舉一門牌建物中有多戶而經核給多張拆遷證明書之案例，核其案情與本件係1戶有多筆建物者，並不相當，尚難以彼例此，執為本件原處分有違平等原則之論據，併予指明。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判命被告應就其徵收原告所有坐落台北縣三重市○○街○○○○○號及20-94號房屋核准再補配發1戶抵費地資格予原告，均屬無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 2 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 2 月 21 日
書記官 蔡 騰 德