臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00465號原 告 甲○○訴訟代理人 楊永吉 律師被 告 臺灣省選舉委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國96年9月19日中選法字第0963500100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應作成准由原告遞補澎湖縣議會第十六屆第一選舉區議員選舉缺額之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告為澎湖縣議會第16屆第1選舉區議員選舉候選人，因該選舉區議員呂春茶（以婦女保障名額當選）違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）案件，經法院判決有期徒刑5月，並褫奪公權2年確定，經內政部解除其職權，原告陳情（申請）遞補，被告機關據中央選舉委員會轉准內政部之函釋，以民國（下同）96年7月24日省選一字第0960101470號函復原告，認遞補婦女保障名額仍有選罷法第68條之2第2項但書規定之適用，不再辦理遞補。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准許原告遞補澎湖縣議會第16屆第1選舉區議員選舉缺額之行政處分。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）被告機關援引選罷法第68條之2第2項但書之最低遞補門檻限制，牴觸地方制度法第33條第4項（原告誤載為第6項）之婦女保障名額規定：
１、按公職人員選舉之婦女保障名額制度係依憲法第7條、第134條、增修條文第4條第2項等規定為保障女性參政權之實質平等所為之設計，具有憲法位階效力，故於解釋相關法令時應優先考慮此一憲法所欲保障之權利意旨。
２、選罷法第65條之1第1項第2款規定：「直轄市議員、縣(市) 議員、鄉(鎮、市)民代表選舉，分區選舉開票結果，如婦女當選人不足各該選舉區規定名額，應將該選舉區婦女候選人所得票數，單獨計算，以得票較多之婦女候選人，依次當選。」其規範目的即在確保婦女當選名額之足額，除無足額婦女參選之情形外，不論其票數多寡、排序為何皆應單獨計算，以確保足額，始符前揭憲法保障婦女參政權之實質平等之意旨。
３、選罷法第68條之2第2項但書之規定固為避免遞補之落選人之票數過低，缺乏民主正當性，惟在遇有婦女保障名額之情形時，即應以優先考量前揭第65條之1第1項第2款之規範意旨，不論票數多寡，皆應單獨計算排名，而排除選罷法第68條之2第2項但書之適用，如此解釋，始符合選罷法就婦女保障名額規範之一貫邏輯，並合於憲法保障婦女實質參政權平等意旨之合憲解釋。
４、復依地方制度法第33條第4項（原告誤載為第6項）規定，推算澎湖縣議會第16屆第1選區(馬公)應有之婦女保障名額兩席，為保障該區確有之婦女名額，依照前揭法律解釋之意旨，自應由第1順位之女性落選人即原告遞補始屬適法。
（二）倘依內政部之函釋作為，恐將撼動憲法所定為保障女性參政權之實質平等原則：
１、憲法第7條平等並非指絕對機械之形式上平等，而係保障人民在法律上之實質平等。憲法第134條規定：「各種選舉，應規定婦女當選名額，其辦法以法律定之。」為憲法明文許可的差別待遇，乃為保障婦女參政權之實質平等原則所為之設計，又選罷法第65條第2項第4款，同法第65條之1第1項第2款，地方制度法第33條第4項、第5項即為實質平等原則之具體實現。因具憲法位階效力，於解釋相關法令之適用時，自應盡量避免該等法律被架空，損及婦女參政權。
２、依憲法第134條規定，凡涉及婦女當選名額之選舉，其辦法皆應以法律定之始有效力。又地方制度法第33條第4項並無婦女得票數之限制。是以內政部之函釋既非法律，於本件是否仍有拘束力，已非無疑。
３、若依內政部之函釋認為本件仍有選罷法第68條之2第2項但書之適用，則於有婦女保障名額當選之情形，如遇當選之婦女候選人全部皆因法院判決當選無效確定，或全部當選人有褫奪公權尚未復權之情形時，則將造成無人遞補，復於該次選舉結果無任何婦女當選人之不合理現象。且於未符合重行選舉或缺額補選規定之情形下，造成保障婦女選舉名額規定之法律漏洞。
４、復依內政部之函釋認為選罷法第68條之2第2項但書乃為期遞補者應具備相當民意基礎，故規定遞補人員之得票數不得低於該選舉區得票數最低之當選人得票數二分之一。考量該條文為維護選舉公平、公正，杜絕不正社會風氣等公共利益，並認具備相當民意基礎者始得遞補之立法意旨，是以，依該法條規定遞補之婦女保障名額，仍應有該條第2項但書之適用。上揭論點固非無據。惟法律為保障婦女之一定當選名額，縱未具相當民主基礎即使得票數再低亦能當選，此參地方制度法第33條第4項、第5項即明，此亦為依據憲法所定之制度。故與其稱不與維護選舉公平、公正、杜絕不正社會風氣等公共利益相扞格，毋寧謂貫徹婦女保障名額制度始符公平、公正原則。
５、是核，基於合憲性解釋原則，選罷法第68條之2第2項但書應作限縮解釋，不包括遞補人員係有保障婦女參與人名額者之情形。
（三）被告機關以呂春茶之得票數為比對基礎，與法不合：按呂春茶業經判決違反選罷法第90條之1，其當選已缺乏民主正當性，該當選票數自不準確，焉得再以為票數為計算下位女性候選人遞補之門檻？甚至擠掉婦女保障名額，顯與憲法保障婦女參政權之精神有違，倘以賄選者之得票數評斷遞補者之民主正當性基礎，尤為不當。茍為貫徹民主正當性，本件更應無選罷法第68條之2但書規定之適用，而應逕依同法第65條之1第1項第2款、第68條之2第2項後段(排除但書)及地方制度法第33條第4項（原告誤載為第6項）規定，逕由原告遞補始屬適法。
（四）被告機關援引內政部函釋，與權限分配不符：按地方制度法第79規定，縣(市)議員因違法情事而有解除職務之情形者由內政部管轄，故內政部管轄者應為解除職務之事件，至於如何遞補或補選，則屬選罷法規範，依選罷法第7條規定，公職人員選舉罷免事務由(中央、地方)選委會辦理，故就公職人員選舉罷免事務之解釋應由管轄之選委會決議之，乃原告之遞補與否應由選委會認定，被告機關援引內政部函釋，與法定之權限分配不符。
二、被告主張之理由：
（一）按地方民意代表有褫奪公權尚未復權之情事時，其缺額應由落選人依得票數之高低順序遞補，選罷法第68條之2第2項已定有明文。本案有關澎湖縣議會第16屆第1選舉區議員呂春茶因案經法院判決有期徒刑5月，並宣告褫奪公權2年確定，經內政部依「地方制度法」第79條第1項第7款之規定解除議員職權，被告機關自應依上揭選罷法規定辦理遞補當選人。惟地方民意代表依選罷法第68條之2第2項辦理遞補時，遞補名額是否適用「地方制度法」及「地方立法機關組織準則」關於婦女保障名額規定一案，前經中央選委會轉准內政部95年10月31日台內民字第0950167389號函釋規定，地方民意代表如有選罷法第68條之2第2項遞補情事時，應有「地方制度法」第33條第4項及「地方立法機關組織準則」第6條第4項有關婦女保障名額之適用。惟適用上開地方制度法及地方立法機關組織準則有關條文規定，以婦女保障名額遞補者，是否仍應受選罷法第68條之2第2項但書規定之限制，遞補人員之得票不得低於選舉委員會原公告該選舉區得票數最低之當選人得票數二分之一？為期慎重，被告機關爰以96年7月10日省選一字0000000000號函請中央選委會釋示，案經該會96年7月19日中選一字第0960004140號函，轉准內政部96年7月16日台內民字第0960112212號函釋，選罷法第68條之2第2項遞補之婦女保障名額，仍應有該法第2項但書之適用，如該選舉區婦女候選人之得票數未達最低之當選人得票數二分之一但書之規定，視同缺額，不再辦理遞補。
（二）澎湖縣議會第16屆第1選舉區議員呂春茶（以婦女保障名額當選）因案經法院判處有期徒刑，並宣告褫奪公權確定。該選舉區應選名額11名（其中應有婦女當選名額2人），按該選舉區婦女候選人計3人，其中候選人陳昭玲（自然當選）得票數1,767張；呂春茶（婦女保障名額當選）得票數1,109張，原告得票數496張。按該選舉區依婦女保障名額當選之最低當選票數為1,109張，原告得票數（496張）未達最低之當選人得票數二分之一，依照上開內政部96年7月16日台內字第0960112212號函釋規定，該議員遺缺自應視同缺額，不再辦理遞補，案經被告機關96年7月24日省選一字第0960101470號函復原告在案。
（三）至原告指稱選罷法之婦女保障名額係憲法上婦女平等參政之設計，有憲法位階之效力，故不問得票數之多寡，應依選罷法第65條之1第2項（按應為第1項第2款）規定意旨，以婦女參選人得票數單獨計算，排除同法第68條之2第2項但書有關遞補最低得票數門檻之規定，以確保婦女保障足額；又稱被告機關援引選罷法第68條之2第2項但書之規定，即已牴觸地方制度法第33條第6項（按應為第4項）規定；及選舉罷免事務之解釋應由選舉委員會為之，援引內政部函釋與法定權限分配不符云云，則有待釐清：
１、憲法第134條固規定：「各種選舉，應規定婦女當選名額．．．」，惟憲法第7條亦規定：「中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」何者應為特別優惠之待遇，何者應一律平等，誠不可一概而論。公職人員選舉對婦女參選人所為之特別保障，已非通常平等概念所要求「等者等之，不等者不等之」之義，此項對婦女參政之差別處置，惟其在「事實上存在差異」且差別待遇應為「合理的」之情形，始符合平等之要求。惟是否事實上存有差異，而對此事實上之差異，應為如何之差別待遇始為合理，乃為立法政策自由形成之空間，應容納社會多元價值之互為參照、溝通、整合以決定之。故上開憲法第134條末段規定，各種選舉應規定之婦女保障名額，「其辦法以法律定之」，而行政機關依法執行，並無越過法律自行裁斷之可能。
２、公職人員選舉，除另有規定外，係按各選區應選出之名額，以候選人得票比較多數者為當選，為選罷法第65條第1項所明文規定，而婦女當選人少於應行當選名額時，應將婦女候選人所得選舉票單獨計算，以得票比較多數者為當選，雖亦為同法第65條之1第1項之規定，然而此項特別處置係上開65條第1項所規定「除另有規定外」之情形，倘無此除外之規定，則依前揭憲法第7條規定無分男女「在法律上一律平等」之原則，行政機關自不能為不平等之適用，而選罷法第68條之2第2項並無類似除外規定。
３、遞補當選之條件及其限制不同於一般當選之情形，此稽之選罷法第65條、第66條及第68條之2第2項規定，即不難知之。故婦女保障名額之特別處置，遇有不同之情況，輒有不同立法之考量，不必然為同一之處理。法律既對一般當選及遞補當選兩種情況分別為不同之處理，並未於選罷法第68條之2條文中對婦女候選人之遞補當選，另為解除但書限制之規定，則此一情形「未為規定」並不能解為「立法疏漏」，亦無解釋其不受但書限制之可能，理至灼然。
４、選罷法係以內政部為主管機關，中央選委會依該法第112條規定僅有訂定施行細則之權責，至於本法之訂定、修正及解釋仍由內政部為之，引用內政部對選罷法有關條文所為之釋示，並未有與法定權限分配不符之情事。
理 由
一、按中華民國憲法第7條、第134條規定「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」「各種選舉，應規定婦女當選名額，其辦法以法律定之。」中華民國憲法增修條文第10條第6項規定「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等。」司法院釋字第485號解釋亦揭示「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等。」準此，地方制度法第33條第2項、第4項分別規定「直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表名額，應參酌各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）財政、區域狀況，並依下列規定，於各該直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會組織準則定之：
．．．。」「各選舉區選出之直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表名額達四人者，應有婦女當選名額一人；超過四人者，每增加四人增一人。」其立法理由載明：依據憲法第134條及憲法增修條文第10條規定，明定婦女之保障名額等語。而依地方制度法第54條第1項至第3項訂定發布之地方立法機關組織準則第6條第4項亦規定「縣（市）各選舉區選出之縣（市）議員名額達四人者，應有婦女當選名額一人；超過四人者，每增加四人增一人。．．．。」次按行為時（下同）選罷法第2條、第65條第1項、第65條之1第1項第2款依序規定「本法所稱公職人員，指下列人員：．．．
二、地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長。」「公職人員選舉，除另有規定外，按各選舉區應選出之名額，以候選人得票比較多數者為當選；票數相同時，以抽籤決定之。」「公職人員選舉，其婦女當選人少於應行當選名額時，應將婦女候選人所得選舉票單獨計算，以得票比較多數者為當選；其計算方式，依下列規定。但無婦女候選人者，不在此限：．．．二、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表選舉，分區選舉開票結果，如婦女當選人不足各該選舉區規定名額時，應將該選舉區婦女候選人所得票數，單獨計算，以得票較多之婦女候選人，依次當選。」又地方制度法第1條第2項規定「地方制度依本法之規定，本法未規定者適用其他法律之規定。
」從上規定整體觀之，地方制度法有關婦女當選名額，係為落實憲法第134條及憲法增修條文促進婦女參與政治之實質平等而設。所謂婦女之當選名額，即婦女保障名額之意，亦即地方制度法第33條第4項「各選舉區選出之直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表名額達四人者，應有婦女當選名額一人；超過四人者，每增加四人增一人」（地方立法機關組織準則第6條第4項參照），乃地方立法機關保障婦女參政權益之最低限度當選名額。據此，公職人員選舉罷免法第65條之1第1項第2款爰規定公職人員選舉，除無女性候選人者外，「直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表選舉，分區選舉開票結果，如婦女當選人不足各該選舉區規定名額時，應將該選舉區婦女候選人所得票數，單獨計算，以得票較多之婦女候選人，依次當選」，且無婦女保障名額最低當選票數之限制。是公職人員選舉，於法定婦女保障名額（婦女最低限度之當選名額）範圍內，倘婦女當選人因選罷法第103條第1項第3款或第4款之情事，經法院判決當選無效確定或婦女當選人有褫奪公權尚未復權之情形時，如有落選之婦女候選人，其缺額即應依同法第68條之2第2項（即96年11月7日修正公布選罷法第74條第2項）前段規定，由婦女落選人依得票數之高低順序遞補，尚無同條第2項但書之適用。
二、本件原告為澎湖縣議會第16屆第1選舉區議員選舉候選人，因該選舉區議員呂春茶（以婦女保障名額當選）違反選罷法案件，經法院判決有期徒刑5月，並宣告褫奪公權2年確定，經內政部解除其職權，原告陳情（申請）遞補，被告機關依中央選舉委員會96年7月19日中選一字第0960004140號函附內政部96年7月16日台內民字第0960112212號函釋意見，以96年7月24日省選一字第0960101470號函復（即系爭處分）原告略以：有關選罷法第68條之2第2項婦女保障名額之規定，於遞補之婦女保障名額，仍有該法條第2項但書之適用，且如該選舉區婦女候選人之得票數未達以該選舉區依婦女保障名額當選者為最低之當選人得票數二分之一但書規定，則視同缺額，不再辦理遞補等語。原告不服，提起訴願，訴願決定以：選罷法第68條之2第2項之遞補規定，為一般當選外之特別規定，其但書既已明定，遞補人員之得票數不得低於選舉委員會原公告該選舉區得票數最低之當選人得票數二分之一，並未特別針對婦女保障名額為排除之規定，故所有遞補人員自當一體適用此項但書之規定，始符合法定遞補規定之意旨，本案原告得票數496張未達最低當選人得票數二分之一，被告機關不予辦理遞補之處分，並無違法等情，因將原處分予以維持，駁回訴願。原告不服，提起本件行政訴訟，為如事實欄所載之主張。
三、經查，本件澎湖縣議會第16屆第1選舉區議員呂春茶（以婦女保障名額當選）參與該屆選舉為候選人時，因賄選犯有（行為時）選罷法第90條之1第1項之罪，經臺灣澎湖地方法院以95年度選字第10號刑事判決判處有期徒刑6月，褫奪公權2年；呂春茶不服，提起上訴，為臺灣高等法院高雄分院以95年度選上訴字第31號改判處有期徒刑5月，褫奪公權2年；嗣經呂春茶上訴，遞遭最高法院於96年6月22日以96年度台上字第3336號判決上訴駁回確定後，經內政部依地方制度法第79條第1項第7款（褫奪公權尚未復權）之規定，以96年7月13日內授中民字第09600340672號函解除其議員職權，自判決確定之日（96年6月22日）起生效。又系爭澎湖縣議會第16屆第1選舉區應選名額11名，依首揭地方制度法第33條第4項及地方立法機關組織準則第6條第4項規定，應有婦女當選名額2人，該選舉區婦女候選人計3人，其中候選人陳昭玲（依得票多數當選）得票數1,767張；呂春茶得票數1,109張，依婦女保障名額當選（該次選舉結果得票數1,608張排名第11者為男性候選人顏重慶）；原告得票數496張等各情，分據兩造陳述甚詳，並有前舉臺灣澎湖地方法院、臺灣高等法院高雄分院及最高法院刑事判決與內政部96年7月13日內授中民字第09600340672號函在卷可稽，自堪認為真實。揆諸首開規定及說明，其中依婦女保障名額當選之當選人呂春茶既因賄選經法院判處有期徒刑並宣告褫奪公權確定，經內政部依據地方制度法第79條第1項第7款規定解除其職權，則該選舉區婦女當選人僅餘陳昭玲一人，不足婦女保障名額一人，於法定婦女保障名額限度內，其缺額即應由女性落選人即原告遞補始為適法（呂春茶因賄選之得票數亦難據為選舉委員會所公告該選舉區得票數最低之當選人得票數二分之一的準據）。原處分以該選舉區依婦女保障名額當選之最低當選票數為1,109張（呂春茶因賄選經選舉委員會公告該選舉區該次選舉之最低得票數），原告得票數496張，未達最低當選人得票數二分之一，與選罷法第68條之2第2項但書不符，視同缺額，不再辦理遞補，駁回原告遞補系爭選舉婦女保障名額之申請，核有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴訟論旨執此指摘原處分及訴願決定違誤，均求予撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證明確，原告併請求被告應作成准由原告遞補澎湖縣議會第16屆第1選舉區議員婦女當選名額（婦女保障名額）選舉缺額之行政處分，同屬有據，亦應准許。
四、兩造其餘主張，並不影響本件判決之結果，無庸論究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 1 月 22 日
書記官 丁 俊 賢