臺中高等行政法院裁定
96年度訴字第00478號原 告 甲○○被 告 財政部國有財產局臺灣中區辦事處代 表 人 乙○○上列當事人間因確認公法上法律關係成立（不成立）事件，原告，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送臺灣臺中地方法院。
理 由
一、緣訴外人鄭耀森於民國（下同）94年間檢附臺中市政府94年
3 月11日府都建字第0940041884號函核發之公私有畸零地合併使用證明書，向被告申請讓售臺中市○區○○段○○○○○○○○號（下稱系爭土地）內國有土地，案經地政機關依證明書附圖分割出有合併使用需要之系爭同段230-258地號土地，並經被告審核符合國有財產法第49條第3項讓售規定，又因土地上尚有原告所有之建物違法占用，遂由訴外人鄭耀森立具承諾自行排除地上物之切結書並繳清土地價款後，於94年
5 月25日辦竣土地所有權買賣移轉登記。原告不服，提起本件行政訴訟，請求確認被告與訴外人鄭耀森間讓售系爭土地之法律關係不存在，並請求被告應自96年10月29日起至土地由原告行使優先承購權時止，按年賠償原告新臺幣壹拾貳萬柒仟陸佰伍拾元整。
二、原告起訴意旨略謂：㈠依原告所呈系爭土地現場照片、台灣電力股份有限公司台中區營運處96年9月18日台中費核證字第960483號函、占有國有土地使用補償金計算表和其繳納收據及切結書等相關事證，證明約在民國50年間，原告全家已申請裝表供電而居住於系爭土地上，期間已逾40逾年，符合時效取得之規定，只因未申請辦理土地登記，但起碼被告應知悉原告現為上開土地上之占有者，才有其向原告請求給付占有土地使用補償金之通知及計算表；但依正當之程序以言，被告應令土地現占有人之原告，填具之切結書，並於填後欲出賣上述土地前，應先通知原告是否承買，因原告依法具有優先承買權。㈡按國有財產法第49條第3項所示「非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。」及國有財產局頒令之「國有非公用不動產讓售作業程序」中第7點：「申購國有畸零（裡）地者，應加附下列文件：㈠建築主管機關核發之公私有畸零（裡）地合併使用證明書‧‧‧，故本案標的物土地係依上列規定而向國有財產局台灣中區辦事處辦理承購。」依財政部79年1月11日台財產二字第7900040 1號函示：「78年12月4日會商結論：‧‧‧二、私有畸零土地如係由原已達直轄市或縣市政府規定建基地最小面積之寬度及深度，可單獨建築之土地分割出，且擬合併使用之國有土地亦已達規定最小面積之寬度及深度，可單獨建築使用，‧‧‧不得辦理讓售。」然依現場照片觀之，系爭土地之寬、深度，未達最小面積之標準，理不應准許讓售，但卻賣予訴外人，且系爭土地本是水利地，本不可讓售，然卻讓售予訴外人，均不合法。原告之先父生前，曾親赴國有財產局詢問承租系爭之土地事宜，然國有財產局窗口承辦人員調閱並查上述土地之資料，知是水利地，又表示該地不能承租，致當時不能辦理承租，又因詢問只是口頭，以致未留書面資料，試問申租都不可能，又怎可讓售？是查，被告因未循上述正當程序，旋於94年4月間辦理分割登記，5月10日即賣予土地開發公司之訴外人鄭輝森，而任置應踐程序而不顧，致侵害原告之優先承買權；且後被鄭耀森訴請拆屋還地，準此，因被告之重大瑕疪行政行為，致侵害原告之利益，而有不可回復之情形。㈢因被告之違法行政處分，致原告受有損害，復依行政訴訟法第7條及第8條第1項「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」及「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」定有明文，故原告得於同一行政訴訟程序中合併請求損害賠償，自不待言；又賠償以填補所受損害為原則，本件原告因被告之瑕疪行為，致無法承購該土地，且今遭起訴拆屋還地，又受無法回復之損害，而損害之計算，參照最高法院69年台上字第747 號判決要旨：「且租金多寡，應以土地繁榮程序及鄰地租金之比較等情形為準，所謂土地繁榮程序，應以租用土地自身之繁榮程序為衡。」蓋原告之損害，即相當於租金之損害，是則前揭判決要旨得予以援用；復依土地法第105條準用第97條規定：「城市地方土地之租金，以不超過土地申報總價年息百分之十為限。」然被告讓售上開土地予訴外人，致原告未能購買系爭土地之面積約37平方公尺，其申報地價每平方公尺參萬肆仟伍佰元整，參照該地之地籍登記謄本，申報地價總計為壹佰貳拾柒萬陸仟伍佰元整，依前揭規定，原告每年得向被告請求損害賠償壹拾貳萬柒仟陸佰伍拾元整。綜上，爰依法訴請確認被告與訴外人鄭耀森間上述讓售系爭土地之法律關係不存在，併請求被告應自96年10月29日起至土地由原告行使優先承購權時止，按年賠償原告所受新臺幣壹拾貳萬柒仟陸佰伍拾元整之損害云云。
三、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。次按「原告之訴有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：㈠訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。」行政訴訟法第107條第1項第1款定有明文。復按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。．．．」行政訴訟法第12條之2第2項亦定有明文。再按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例謂：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求救濟。」同院61年裁字第159號判例謂：「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟。」均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。業經司法院作成釋字第448號解釋在案。又官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。亦經行政法院著有53年度判字第234號判例可參。本件被告代表國庫出售系爭公有財產予訴外人鄭耀森，核諸前揭說明，屬私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，原告指為行政處分，顯屬誤解，原告對此有所爭執，乃行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，屬民事訴訟範圍，非公法上之爭議，原告不得對之提起行政救濟，原告誤向無審判權之本院起訴，依行政訴訟法第107條第1項第1款但書及同法第12條之2第2項規定，本院自應將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。查系爭土地坐落於臺中市，依民事訴訟法第10條第2項之規定，應屬臺灣臺中地方法院管轄，爰依職權移送於該管法院。
四、依行政訴訟法第107條第1項第1款但書、第12條之2第2項，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 21 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 21 日
書記官 蔡 騰 德