臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00005號原 告 甲○○原 告 乙○○共 同訴訟代理人 丁○○被 告 彰化縣和美地政事務所代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因建物登記事件，原告不服彰化縣政府中華民國95年11月15日府法訴字第0950157040號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告於民國（下同）95年6月12日持坐落彰化縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地上門牌號碼為彰化縣○○鎮○○里○○路○段第91號與第93號建物（下稱系爭建物）之使用執照，向被告申請建物第一次測量登記。經被告審查發現建物使用執照所載使用分區編定為特定農業區甲種建築用地，顯與土地登記簿所載特定農業區農牧用地不符，即以95年6月23日和地二字第0950003824號函通知原告補正，惟逾期未補正，被告乃依地籍測量實施規則第213條第3款規定駁回申請。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
二、陳述：㈠本件建築基○○○鎮○○○段○○○○○○號土地原經被告以72
年7月14日（72）和地字第2700號函說明二證實係編定為特定農業區農牧用地部分甲種建築用地（位置圖分甲區面積2,357.5平方公尺及乙區面積299.75平方公尺共計2,657.25平方公尺），案經彰化縣和美鎮公所呈報彰化縣政府，並奉彰化縣政府72年8月19日彰府建都字第123200號函說明二區域計畫發布前「田」地目土地。本件既經被告編定為特定農業區部分甲種建築用地，並經該所畫定確實範圍（甲區及乙區）自可辦理補照手續以解決實際問題。另彰化縣政府77年2月12日（77）彰府地用字第81184號函主旨○○○鎮○○○段○○○○○○號編定特定農業區農牧用地〔編定清冊備註欄內註明部分應分格為甲種建築用地（含甲、乙區）〕」。準此，建管單位和美鎮公所72年11月4日和鎮建字第15838號即以編定別：甲種建築用地，准許補發甲區及乙區之建造執照（同一張建築設計圖說），後於72年11月29日和鎮建字第18025號核發甲區及乙區之使用執照（亦係同一張建築設計圖說）。是以，於69年原基地上分格甲區及乙區之甲種建地為同時核發建物使用執照，則原告等取得使用執照確屬合法亦為雙方及各權責機關所共認，先予敘明。
㈡按「土地改良之建築改良物，新建之建物依法令請領使用執
照應填申請書，檢附建物使用執照竣工平面圖及影本，可申請建物第一次測量，測量完竣應發給建物測量成果圖。土地登記謂土地及建物所有權之登記，土地上已有建物者應於土地所有權完成總登記後始得為建物所有權登記，登記機關應備．．．五、土地登記簿及建物登記簿。六、土地所有權狀及建物所有權狀。．．．建物所有權第一次登記，由權利人單獨申請之，申請建物所有權第一次登記前應先向登記機關申請建物第一次測量，且應提出使用執照及建物測量成果圖」分別為土地法第5條、地籍測量實施規則第258、259、279、283條及土地登記規則第2、10、14、27、78、79條等所明定；次按「登記審查注意事項之一，如一筆土地僅部分為建築基地者於依法核准建物登記時，同時通知土地所有權人依法申辦土地分割後再就該建築基地逕為地目變更登記。」為土地登記審查手冊（93年12月編）第二章總登記第四節肆、審查一、核對登記簿，（三）辦理地目變更注意事項：2相關作業規定。綜此觀之，原告依法取得建物使用執照，申請建物測量及所有權第一次登記，均符合前揭相關法令及審查作業規定，為何被告仍責令原告更正使用執照（正確）之使用分區欄要與土地登記簿相同，則以通知補正並駁回申請，顯然逾越前揭規定，另作法律所無之限制，不無違法處分。㈢土地登記謂土地及建物登記，登記機關分別設有土地登記簿
及建物登記簿，土地所有權狀及建物所有權狀。其測量亦分為土地複丈及建物測量，土地複丈涉與使用分區相關者，如地籍測量實施規則第193、204、224、225、225-1條規定：
土地合併要使用分區及使用性質均相同為限。而建物測量僅有新建之建物第一次測量及增建、改建、滅失、分割、合併或其他標示變更者得申請複丈，與使用分區毫無關係。何況本件使用執照所載使用分區，被告應依據建管發照文件辦理，嗣後再更正編定甲種建地而登載土地登記簿上方合規定程序，以符土地及建物各有獨立存在產權登記之實質意義。
㈣土地總登記具有強制性質，建物所有權並未有如此強制登記
之規定，則未有逾期登記。原告既取得合法使用執照，其基地○○○鎮○○○段○○○○○○號土地亦由被告、彰化縣政府、和美鎮公所分別證實，該基地係坐落在部分甲種建築用地上，且分為甲區及乙區，該建築事實在區域計畫法公布之前。是以被告應遵照和美鎮公所核發使用執照內容辦理測量及登記，則本件依法應由被告將部分甲種建地加註於土地登記簿，焉能本末倒置將合法使用執照更為錯誤，再經土地分割後回復原狀，有失行政倫理及違法作為。另本件被告尚無建物登記簿，何有與登記簿記載不符之情節，況且土地、建物所有權人異同，土地複丈及建物測量通知補正（地籍測量實施規則第212及265條）其用意分立，申請主體及申請時間點亦有別，本件實際上不應有向原告作補正之通知情事，只因被告將土地複丈及建物測量等用意混淆。是否前揭相關法令與被告之意思表示牴觸而失效所造成的不解問題，故而被告通知原告補正之違法作為甚為明顯。
㈤本件建築基○○○鎮○○○段○○○○○○號土地既經雙方及各
權責機關證實部分甲種建地（甲區及乙區），不管經過數餘次分割、合併再分割，該甲種建地位置圖早有建物應維持不變，然從被告提示文件中，已於編定清冊備註欄內註明部分應分格為甲種建地，為何未於土地登記簿備註欄註明及隨土地分割或合併等新地號轉載部分甲種建地，囿於被告忽略小作為而造成原告等建物（基地同段163-21地號）產權登記之困擾，難謂無過失之責？另訴願機關僅憑被告呈報分割合併過程，而未審究原始部分甲種建地為何不註明於土地登記簿及分割後轉載部分甲種建地事實，顯有失經驗法則，亦難謂無失客觀及公正立場。原告取得合法使用執照，即可憑以向各相關機關申請應有權利，是以該使用執照內容所載事實，政府應保護人民正當合理之信賴。惟訴願機關卻以土地登記謄本並無登記錯誤情形，且增列權益所受損害乃因私法買賣關係造成等語，試問他人土地登記簿記載有無錯誤及私法買賣損害，與原告訴求取得合法使用執照及申請建物登記有何關係？訴願機關未就原告意思表示保護合法使用執照之使用權利，卻表示無關案情之作為，顯見其訴願審案之草率。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠系爭建物使用執照（核發日期為72年11月29日）所載建築基
○○○鎮○○○段○○○○○○號土地於71年9月13日編定為特定農業區農牧用地，嗣被告依土地所有權人76年11月23日申請分割，並經彰化縣政府77年2月12日（77）彰府地字第81184號函核准分割更正編定，故於77年2月29日將系爭土地分割為新庄子段163-2地號（特定農業區甲種建築用地）及163-9地號（特定農業區農牧用地）；而新庄子段163-9地號土地，又於78年12月29日分割出163-21地號（特定農業區農牧用地，此為本件系爭建物坐落土地），先予敘明。
㈡本件原告案附之和美鎮公所92年12月8日92和鎮建字第20901
號補發使用執照之使用分區記載為特定農業區甲種建物用地，經原告向彰化縣和美鎮公所申請解釋其72年和鎮建字第18025號使用執照使用分區類別係依被告72年7月14日和地字第2700號函認定，經查被告上開函說明二「本案土地係編定為特定農業區農牧用地部份甲種建築用地，．．．取得合法建築使用執照來所申請分割及地目變更後，按實際測量核定結果為準，並憑以函報更正編定。」及依土地登記簿新庄子段163-2地號土地編定均載為特定農業區農牧用地，非使用執照記載之特定農業區甲種建築用地。
㈢系爭新庄子段163-2地號土地於77年辦理分割時土地所有權
人為葉木火、葉金山、葉益等3人，該分割僅新庄子段163-2地號部分建築使用範圍之甲區部分辦理分割，並經函報縣府更正編定。而分割出163-9地號土地，適逢土地所有權人就163-9地號部分土地申請加油站設置案審核中，因涉及用地面積需求，致使未就新庄子段163-9地號部分建築使用範圍之乙區部分辦理分割，此有彰化縣政府78年彰府地用字第172358號函與經濟部78國營047102號函說明為佐證。上開土地所有權人於78年辦理新庄子段163-9地號土地變更編定為特定目的事業用地後，未就新庄子段163-21地號部分建築使用範圍之乙區提出申請分割，非被告所遺漏。
㈣原告認為被告機關應依和美鎮公所核發之使用執照(和美鎮
公所72年11月4日和鎮建字第15838號)內所記載之「甲種建築用地」為依據，更正土地登記簿上之使用編定之記載。惟查非都市土地使用管制之權責，係為縣政府地政局地用課之權責，非都市計畫內土地之使用編定、分區均由縣市政府地用單位審查核定，如有錯誤或異動，亦須縣市政府地用單位審定後，再交由地政事務所辦理。是以，本案土地係為非都市計畫內之土地，其使用編定應以彰化縣政府為權責單位，其更正編定應經彰化縣政府核定後，被告機關始得辦理更正編定登記。
㈤被告機關於受理原告系爭土地上建物所有權第一次測量時，
發現其使用執照上有使用地類別之記載為「甲種建築用地」與本所土地登記簿上之記載「農牧用地」不符，而通知原告補正，請其查明，該使用執照上之記載是否有誤。次查該使用執照核發時系爭土並未有更正編定或變更編定之登記。使用執照核發使用地類別與本所土地登記簿不符時，顯應由和美鎮公所查明其記載之依據是否有誤，如其認定有誤，則有可能更正其使用執照之記載。故原告實應向和美鎮公所查明而非向被告機關爭執。如原告土地符合更正編定，仍應檢具相關證明文件向被告機關提出申請，經彰化縣政府審認核准後，被告機關方得據以辦理登記，以變更該土地之使用地類別之記載。而非於建物所有權第一次測量、登記時逕為變更，方符法制規定。
㈥又原告主張參酌內政部64.1.13台內地字第599505號函：「
建築執照縱有違法如過失在政府，亦應准登記。」，經查地政法令彙編(93年2月版)上開解釋函未收錄其內，被告機關無法依該函示辦理。次查依內政部89年8月2日台(89)內地字第8973288號函示「已完成使用編定之非都市土地，自89年9月1日起停止辦理地目變更登記及銓定作業」。又辦理地目變更注意事項第2點「依法得為建築使用之非「建」地目土地，…，土地所有人申辦地目變更為「建」，地政事務所應予受理，但以部分作為建築基地者，仍應先申辦土地分割。」，上開規定指都市計畫內農業區加油站用地變更為建地目，應就實際興建加油站及相關建築設施之建築基地範圍辦理土地分割及地目變更(參閱內政部八十九年六月十五日台（八九）內地字第八九六一Ο二一號函)。本案土地非屬得為建築使用之非「建」地目，無法依規定辦理。系爭土地為非都市土地，如有編定錯誤，由土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9(2)編定原則表及說明辦理更正編定為「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第22點明定。
㈦系爭新庄子段163-2地號土地編定清冊註明部份應分割甲種
建築用地，非屬土地登記簿所應記載事項（參照內政部77年3月31日台77內地字第583705號函），自無法如原告所述應轉載分割或合併等新地號。又土地登記之公信力為土地法第43條明文規定，原告認為編定有誤者，應依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作須知第22點「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具於公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九、(二)編定原表及說明辦理更正編定。
」。是以原告所持建物使用執照與土地登記簿記載不符，被告依地籍測量實施規則第265條第1項第3款規定通知於15日內補正，原告逾期未補正，並依上開規則第268條及第213條第3款規定予以駁回。
㈧今原告未辨明非都市計畫內土地使用管制之權責單位，執意
要求被告機關逕行變更編定，其請求與法定程序不符，故原告之訴顯非有理由，敬請駁回其訴，以維法制。
理 由
一、按「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：3.逾期未補正或未依補正事項完全補正者。」、「地政事務所受理建物測量申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：3.申請書記載之申請原因或建物標示與登記簿冊或其證明文件不符，而未能證明不符之原因者。」與「申請建物第一次測量時，得同時填具建物所有權第一次登記申請書，並提出土地登記規則第七十九條所規定之有關權利證明文件。地政事務所測量後將建物測量成果圖附於登記申請書後連同各項證明文件直接依照登記程序辦理建物所有權第一次登記。」地籍測量實施規則第213條第3款、第265條第3款與第280條分別定有明文。
二、原告主張：伊於95年6月12日持坐落彰化縣○○鎮○○○段○○○ ○○○號土地上門牌號碼為彰化縣○○鎮○○里○○路○段第91號與第93號建物即系爭建物之使用執照，向被告申請建物第一次測量登記。經被告審查發現建物使用執照所載使用分區編定為特定農業區甲種建築用地，顯與土地登記簿所載特定農業區農牧用地不符，即以95年6月23日和地二字第0950003824號函通知原告補正，逾期未補正，被告乃依地籍測量實施規則第213條第3款規定駁回申請等情，分別有建物測量申請書（見本院卷第63頁）、使用執照（本院卷第64頁）、土地登記簿謄本（本院卷第67至75頁）、被告機關95年6月23日和地二字第0950003824號函（命補正函、見本院卷第106頁）、被告機關95年7月18日和地二字第0950004411號函（本院卷第21頁）附卷可稽，堪信為真實。
三、原告雖起訴主張：本件原告依法取得建物使用執照，申請建物測量及所有權第一次登記，均符合相關法令及審查作業規定，何以被告仍責令原告更正使用執照（正確）之使用分區欄要與土地登記簿相同，則以通知補正並駁回申請，顯然逾越規定，另作法律所無之限制，不無違法處分。次查土地合併，須使用分區及使用性質均相同為限。而建物測量僅有新建之建物第一次測量及增建、改建、滅失、分割、合併或其他標示變更者得申請複丈，與使用分區毫無關係。況本件使用執照所載使用分區，被告應依據建管發照文件辦理，嗣後再更正編定甲種建地而登載土地登記簿上方合規定程序，以符土地及建物各有獨立存在產權登記之實質意義。原告既取得合法使用執照，其基地○○○鎮○○○段○○○○○○號土地亦由被告、彰化縣政府、和美鎮公所分別證實，該基地係坐落在部分甲種建築用地上，且分為甲區及乙區，該建築事實在區域計畫法公布之前。是以被告應遵照和美鎮公所核發使用執照內容辦理測量及登記，則本件依法應由被告將部分甲種建地加註於土地登記簿，焉能本末倒置將合法使用執照更為錯誤，再經土地分割後回復原狀，有失行政倫理及違法作為。另本件被告尚無建物登記簿，何有與登記簿記載不符之情節？況且土地、建物所有權人異同，土地複丈及建物測量通知補正（地籍測量實施規則第212及265條）其用意分立，申請主體及申請時間點亦有別，本件實際上不應有向原告作補正之通知情事，只因被告將土地複丈及建物測量等用意混淆。是否前揭相關法令與被告之意思表示牴觸而失效所造成的不解問題，故而被告通知原告補正之違法作為甚為明顯云云。
四、經查本件建物使用執照（核發日期為72年11月29日）所載建築基地新庄子段163-2地號土地，於71年9月13日非都市土地使用編定為特定農業區農牧用地，嗣被告依土地所有權人於
76 年11月23日申請，並經彰化縣政府以77年2月12日（77）彰府地用字第81184號函核准辦理分割更正編定，故於77年2月29日將系爭土地分割為新庄子段163-2（特定農業區甲種建築用地）及163-9地號（特定農業區農牧用地）；而新庄子段163-9地號土地，復於78年12月29日又分割出同地段163-21地號（特定農業區農牧用地，為本件系爭建物坐落土地），有卷附土地登記謄本（本院卷第67至75頁）可資參照無訛。
五、而本件原告所檢附之和美鎮公所92年12月8日92和鎮建字第20901號補發使用執照上之使用分區記載為兩造爭執之所在。經查卷附彰化縣政府77年2月12日（77）彰府地用字第81184號函主旨載明○○○鎮○○○段○○○○○○號編定特定農業區農牧用地（編定清冊備註欄內註明部分應分割為甲種建築用地）依規定辦竣分割為同段163-2、163-9地號，而分割後之163- 2地號地目為「建」請准予分割更正編定為同區甲種建築用地一案，該地上建物業經本府建管單位認定合法無誤，准予照辦並請依規定辦理異動更正手續。」並參以新庄子段163-9與163-21地號土地謄本記載觀之，系爭建物既坐落163-21地號土地使用分區仍屬特定農業區農牧用地，尚非原告所指為被告記載錯誤所造成，是被告以原告所持建物使用執照與土地登記謄本不符（本院卷第67至75頁），依法要求補正說明，揆諸首揭法令規定，尚無違誤，尚非增加法律所無之條件。原告雖稱建物測量僅有新建之建物第一次測量及增建、改建、滅失、分割、合併或其他標示變更者得申請複丈，與使用分區毫無關係云云。惟新建之建物第一次測量即為辦理建物之所有權第一次登記，倘其基坐落與使用分區不符，則土地使用分區之管制豈非落空？故難謂與使用分區無關。本件使用執照上記載與土地登記簿上所載不符，而土地登記簿之該項記載始終如一，並無違誤，且其登記乃公開而得閱覽者，並無令人誤信之處，尚無信賴原則之適用。原告本件使用執照上基地使用分區記載與土地登記簿登載不符，被告命原告補正，原告除向發照單位請求更外，亦可依規定辦理土地登記簿之更正登記（可由土地所有權人提出申請，至於如何洽由所有權人申請屬民事問題），俾與使用執照記載相符。原告雖質疑被告何不逕為更正登記？惟查非都市土地使用管制之權責屬縣市政府，非都市土地之使用編定、分區均由縣市政府地政單位審查核定，其編定有不符者，依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第21點規定：「本須知修正前，直轄市或縣（市）政府辦理非都市土地使用編定，依當時規定不得編定為某種使用地，而依修正後之規定可編定者，得由土地所有權人檢附有關證明文件申辦更正編定。」、第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具於公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九、㈡編定原表及說明辦理更正編定。」參以內政部77年3月31日台（七七）內地字第583705號函亦載明：「查縣市政府辦理非都市土地使用分區檢討結果，僅變更一筆土地之部分者，應通知土地所有權人或管理機關申請分割後再行登簿。臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點已有明示。本案臺灣省政府地政處建議如僅變更一筆土地之一部分者，可否由土地所在地之地政事務所逕為辦理分割或逕為土地登記簿內加註乙節，以地政機關辦理分割登記，涉及土地所有權人權益，應以法令為之。又如僅於土地登記簿內以加註方式而未辦理分割，不僅增加土地登記簿記載事項，使登記簿上有限空間更形擁擠，反增加移轉管制上之困擾；是在有關法令未修訂前，仍請依上開規定辦理。…」（函文見本院卷第105頁），故本件依現行法令被告不能逕為更正登記甚明，被告拒逕予更正登記，尚難指為不合。又本件原告申請建物第一次測量附件中使用執照所記載使用分區與登記簿所載不符，已如前述，被告認屬地籍測量規則第
26 5條第1項第3款情事，爰命申請人即原告補正，並以同規則第268條規定「第209條、第213條、第216條及第217條之規定，於建物測量時，準用之。」因於原告逾期未補正後，準用第213條規定駁回原告之申請，其引用法條亦無違誤，原告指引據法條有誤，尚非可取。原告雖又引「辦理地目變更注意事項」第一點「建物所有人申請建物所有權第一次登記之基地為依法得為建築使用之非『建』地目者，地政事務所應依下列規定辦理，並通知稅捐機關：㈠整筆已為建築基地者，應於建築物測量成果圖加註，且於依法核准建物登記時，逕辦地目變更登記，並通知土地所有權人辦理加註書狀。㈡一筆土地僅部分為建築基地者，於依法核准建物登記時，同時通知土地所有人依法申辦土地分割後，再就該建築基逕辦地目變更登記。二、依法得為建築使用之非『建』地目土地，…，土地所有人申辦地目變更為『建』，地政事務所應予受理，但以部分作為建築基地者，仍應先申辦土地分割。」（該注意事項見本院卷第169頁）主張被告應予變更登記云云，惟姑不論該辦理地目變更注意事項第2點但書已規定「…但以部分作為建築基地者，仍應先申辦土地分割。」而不得逕予登記（本件為部分作為建築基地），且內政部89年8月2日（八九）內中地字第8973 288號函已規定「已完成使用編定之非都市土地，自89年9月1日起停止辦理地目變更及銓定作業。」（該函要旨，見本院卷第183頁），而本件為非都市土地且已完成使用編定，有土地登記簿附卷可稽，自無該注意事項之適用甚明。原告雖另主張參照內政部64.1.13台內地字第599505號函：「建築執照縱有違法如過失在政府，亦應准登記。」云云，惟查內政部編地政法令彙編(93年2月版)上開解釋函未收錄其內，被告主張已無法依該函示辦理，亦無不合。
六、原告另亦指稱被告將163-21地號內建築用地遺忘，並藉此駁回本件建物第1次測量之申請云云。惟查本件新庄子段163-2地號土地於77年辦理分割時土地所有權人為葉木火、葉金山、葉益等3人，該分割僅就新庄子段163-2號部分建築使用範圍之甲區部分辦理分割；而分割出之新庄子段163-9地號土地，適逢土地所有權人就163-9部分土地申請加油站設置案審核中，因涉及用地面積需求等問題，致使未就新庄子段163-9號部分建築使用範圍之乙區部分辦理分割，此有彰化縣政府78彰府地用字第172358號函與經濟部78國營047102號函說明得為佐證。復上開土地所有權人葉木火、葉金山、葉益等3人於78年辦理新庄子段163-9地號土地變更編定特定目的事業用地時，亦未就163-21地號部分建築使用範圍之乙區提出申請，非被告所遺漏，原告所指，尚有誤解。且本件使用執照原合照之人，係先辦理土地分割後再辦更正編定有其申請書、非都市土地使用編定辦理異動更正清冊、彰化縣政府復函等附卷可稽（見本院卷第78、80頁、81至84頁），與本件不同，原告以彼例此，主張應准予測量，自非可取。
七、綜上所述，本件原告之主張俱無可採，原處分駁回其申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日
第三庭審判長法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日
書記官 朱敏諄