臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00053號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○
丁○○被 告 臺中縣清水地政事務所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因時效取得地上權事件，原告不服臺中縣政府中華民國95年12月21日府訴委字第0950356552號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有未登記建物(門牌號：台中縣○○鎮○○路○○○號)係坐落於台中縣○○鎮○○段○○○號土地上，原告主張於該土地上時效取得地上權，並於民國(下同)95年5月25日向被告申辦登記，經被告審查後認不符相關規定，乃於95年9月7日以清登駁字第287號駁回通知書駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告95年5月25日申請台中縣○○鎮○○段第84地號土地時效取得地上權登記事件，應作成准予登記之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.原告於95年5月25日檢具占有地籍圖(謄本)、四鄰證明等資料，依民法第769條、770條及772條、土地法第54條、土地登記規則第1l8條等規定，向被告申○○○鎮○○段第82至85號(4筆)時效取得地上權登記，經受理收件文號為95年5月25日清登資字第108000號，嗣以該址第82號、第83號及第85號已為他人或警察宿舍占有使用，爰於95年8月7日再提出補充申請，減縮上開申請登記範圍為現住○○○鎮○○段第84號。被告於95年9月7日以清登字第287號駁回通知書駁回原告時效取得地上權申請。其理由略為：⑴原告案內提出之書面文件係以行使所有權之意思而非以地上權之意思為占有，即與時效取得地上權申請登記之要件不符。⑵台中縣政府提出異議，謂原告前曾主張系爭土地早年為其父虞運滋所購買，請求台中縣政府將土地所有權狀交還，以利申辦所有權登記，經最高行政法院87年度裁字第441號裁定駁回案等語。
2.按地上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。該權利並得因占有之「時效」而取得，為民法第832條、第772條準用第769條、第770條所明定。本件原告以先父虞運滋於38年向楊先生「承購」上開土地後，始終住居其上，至於所有權之取得則因雙方未能辦理所有權移轉登記（此或因中、日兩國當時物權制度之差異所致，日本殖民政府係採意思主義，我國則為登記主義，而買賣契約訂立時台灣省雖已光復，尚未辦理土地總登記，迄無所有權狀之存在，惟楊君自始確認渠擁有所有權），嗣又因關係土地由台中縣政府接管，並由被告發給所有權狀，致原告一方徒有對關係房地之占有，此之事實雖非權利，卻仍屬法律上之利益，依法應受法律上保護，合併先父過世後繼承人事實上管理之占有時間已近60年，早已符合取得時效之要件，被告不加體察逕認定原告所提出之書面文件係以「行使所有權之意思」而非以「行使地上權之意思」為占有，率予否定原告原意。訴願決定亦予維持，漠視行政程序正義，難令人接受。縱原處分及訴願決定援引最高行政法院87年度裁字第441號裁定為據，亦應深究該裁定之性質與所請求之內容為何。卷查該裁定駁回係為訴訟事件不屬行政法院權限之「非實體」(即應屬「程序」)裁定，訴願決定引該裁定理由「查本件土地既自35年間即係接管之日產登記為縣有土地，原告對之主張所有權，自係就私法上之法律關係有所爭執」等語為據，應屬斷章取義，蓋該裁定於「理由」之首即已認定該土地事務事件因係「人民對於政府機關管有之公產認為應屬其私有而有所爭執，屬私權確認之範圍」、「應循民事訴訟程序謀求救濟」，乃有上開訴願決定書所引之結語，並於其後補充謂「被告並無應其請求而為一定作為之義務」，初即無越俎代庖界定事實權利關係之意。故該裁定非但無從據以論定原告所有權如何，更無以執為「行使所有權之意思」之論據。況該案行政訴訟與前訴願所請求之標的，為「土地權利書(所有權狀)之交付」，非為「時效取得所有權」之登記，更非「時效取得地上權」之登記，是該裁定如何可據？與本件關係為何？皆未見原處分及訴願決定敘明，如此行政處分焉能服人。且縱被告認本案之屬性應為私權性質，亦僅係不具審判權，對於未經實質審查之法律事實於其他案件並不具備類似「既判力」效力，被告不明究理，殊非妥適。
3.本案本於史實，原告固強調土地及其上房舍購買之事實，惟因昔日未能辦理過戶，其後更因政府接管並於該址第82號、第83號及第85號興建警察宿舍。原告先父甚為無奈，為顧及生計及維護家產，僅能沿剩餘土地上圍籬區隔，於居有定所下任此不正常狀態繼續拖延下去，其間現住房舍並經改建(65年)多年，雖非舒適，安身立命足矣。原告全家於不諳相關法令及於經辦人員或故意或無意依法查核原地主售與事實情況下，不但請求協助無門，對於土地相關權利之內容如何，更是茫然。唯一企求者，為如何維持住居權益，至少本於合法合理使用之概括確信，及基於居住數十年之事實（其間對於房屋、圍籬之一草一木一瓦呵護備至，甚至改建刷新修整，雖部分年久失修坍塌，也視同家之一體，珍惜所擁有之一切，至於土地所有權之誰屬，已非重要），應受「信賴利益」所衍生財產安全之保障，及法律上給予權利合理化之機會，是原告適時提出依行使地上權之意思而時效取得，應無不當。
4.原處分以原告前曾主張系爭土地早年為其父虞運滋所購買，請求台中縣政府將土地所有權狀交還，以利申辦所有權登記之事實乙節，原告前固於86年間偕同兄弟虞義成、戊○○請求台中縣政府交還土地權利書（所有權狀），惟真意在冀求順利辦理繼承事宜與遺產申報，以利繼承人對現有居住事實與安定狀態權益之確保，原告等誤認只於具有「所有權」情況下方能就該現有狀態辦理繼承，殊不知既無所有權何來取得「所有權狀」之正當性。該所有權狀所載所有權人既非原告，若無所有權人與原告等之物權行為之合意，如何能單方辦理所有權登記相關事宜？原處分逕而代替原告作出另外不合理之論斷，寧非無的放矢。
5.就實際運作言，被告駁回之首點指「原告案內提出之書面文件係以行使所有權之意思而非行使地上權之意思為占有」乙節，依前所述，非原告意旨，政府單位從未採取任何收回動作或準備收回之告知，難免其行政怠惰之失，及迴避其多年來之行政責任。原告一再陳明係以時效取得「地上權」而非取得「所有權」之目的。況時效取得所有權者，依民法第769條及第770條規定，須以「他人未登記之不動產」為前提，本件關係土地既經台中縣政府於35年間接管並取得所有權(所有權應屬中華民國)，原告並非昏瞶，若謂曠日費時所爭取者竟為此已屬客觀不能之權利，何人能信？
6.地上權之性質係屬用益物權，其使用土地之事實，與所有權積極權能中之使用支配並無二致。再者所有權基於彈力原則，非不得於其上另產生限定物權，此所以民法物權篇除所有權外，另有用益物權與擔保物權等限定物權規範，俾充分利用土地，裨益經濟發展。原告先父與原告於前雖不知「地上權」之法定名詞與意義，卻仍具法治國家應有保護人民「信賴利益」或「時效」等「其他概括權益」之粗淺概念，殊不知民法於「時效取得」除「所有(權)意思占有」之保護以外，尚有包括「地上權時效取得」以外之其他財產權之保護。原告提出「時效取得地上權」之請求，焉可被誣解為「時效取得所有權」之請求。況解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，原告全家「占有」(應屬善意)並使用關係土地長達數十年，早已兼有上述之所有權以外之「其他概念權益」，適時提出與本於「所有」使用意思以外之因長期善意使用而本於「地上權占有」意思之時效取得請求，依所提相關資料之意向所示，應獲得形式與實質上之肯認。
7.原告所請求者係承接先父意願，求目前土地與地上建築物之繼續使用，即居住事實與安定狀態之確保，房屋本身占有土地狀態有其先後時間性，即因繼承合併之連續性，早已逾10年甚或20年時效取得地上權之期間。政府機關長期漠視形同默認，被告不察，駁回原告所請，僅能援引完善法律規定與法制精神，即實體法之「時效取得地上權」及程序法之「行政訴訟權」，請判決如訴之聲明，並准原告為時效取得地上權之登記。
㈡被告答辯之理由：
1.緣原告所有未登記建物(門牌號○○○鎮○○路○○○號)係坐落於○○鎮○○段○○○號上，原告主張於該地上時效取得地上權，95年5月25日以清登資字第108000號向被告申辦登記，經被告審查認不符規定，乃於95年9月7日以清登駁字第287號駁回通知書駁回，原告不服提起訴願，並經訴願駁回，遂提起行政訴訟。本行政訴訟之決定，足以影響土地所有權人台中縣之權益，本案是否依行政訴訟法第44條規定通知現管理者台中縣警察局(原管理者為台中縣政府)參加行政訴訟程序，請貴院審酌。
2.按時效取得地上權須符合⑴占有人須以行使地上權意思而為占有。⑵須占有一定法定期間。⑶須在他人土地上為占有。．．．等要件，主張取得時效之第一要件，係須以行使地上權之意思而為占有，若依其所由發生之事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行(最高法院64年台上字第2552號判例參照)。且「占有土地建築房屋，有以無權占有之意思；有以所有之意思；有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有，應負舉證責任，且當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」為最高行政法院36年判字第16號，亦著有判例。
3.原告於登記申請案內附件五(此係其嗣後於95年8月7日所補附)說明書內，主張其父親虞運滋(69年10月9日死亡)係於38年向他人承購後開始占有，並於其父親死亡後繼承而繼續使用占有迄今已近60年，並據此申請時效取得地上權登記。惟查其案內說明，均係以「以行使所有權之意思」，而非「以行使地上權之意思」，其說明第1點略謂：「民國38年申請人之父虞運滋向楊先生所(承購)．．．」既係承購他人之土地，故該占有乃本於所有權而為之。其說明第3點略謂：「．．．虞君所(擁有)之土地與住屋均為其私有財產，與其他機關無涉。」亦表明其係以所有權人地位而擁有該地，則無行使地上權之可能。又其說明第4點謂：「．．．從未他遷，迄今已近60年，姑不論(是否能取得該土地之所有權)．．．」顯係其本質上均以行使所有權之意思，而非行使地上權之意思甚明。
4.復依台中縣政府95年8月16日來函說明三、㈠指出：「甲○○、虞義成及戊○○等3人，前於86年7月18日向台灣省政府提起訴願，主張該地係原告之被繼承人虞運滋所有，應將台中縣政府經管土地之所有權狀擲交訴願人，俾憑辦理土地所有權登記相關事宜。」且因其分別經內政部87年2月19日台內訴字第8605720號再訴願駁回及最高行政法院87年度裁字第441號原告之訴駁回裁定有案，據此並命被告予以駁回登記申請案。被告依該函審究結果，認原告當時之占有係非為行使地上權之意思，事臻明確並無疑義，原告所爭執者應無理由，爰依該駁回通知書之理由予以駁回。
5.另原告訴稱被告及訴願決定機關未深究最高行政法院87年度裁字第441號裁定之性質與所請求之內容為何乙節，應係誤解。觀該裁定之理由「．．．至人民對於政府機關管有之公產認為應屬其私有而有所爭執者，係屬私權確認之範圍，應循民事訴訟程序謀求救濟．．．」所載，其前提已指明原告所爭執者係關於土地所有權屬問題，嗣再以該案件涉及私權爭執，應循民事訴訟程序謀求救濟進而駁回該案原告之訴。
6.原告其餘主張，如非針對時效取得地上權之要件立論即非被告原駁回處分所指摘之處，並不影響被告該處分決定，故不一一答辯。綜上，請駁回原告之訴。
理 由
一、按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「前4條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。」、「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．二、依法不應登記者。」、「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」、「申請時效取得地上權登記案件於登記機關審查中或公告期間，土地所有權人提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議時，因該訴訟非涉地上權登記請求權有無之私權爭執，不能作為該時效取得地上權登記申請案件准駁之依據，仍應依有關法令規定續予審查或依職權調處；土地所有權人提出足以認定申請案有不合時效取得要件之文件聲明異議時，應以依法不應登記為由駁回其登記申請案件或作為調處結果。」分別為民法第769條、第772條、土地登記規則第57條第1項第2款、時效取得地上權登記審查要點第1點、第16點所明定。
二、本件原告所有未登記建物(門牌號：台中縣○○鎮○○路○○○號)係坐落於台中縣○○鎮○○段○○○號土地上，原告主張於該土地上時效取得地上權，並於95年5月25日向被告申請辦理地上權登記，經被告審查後認不符相關規定，乃於95年9月7日以清登駁字第287號駁回通知書駁回原告之申請。原告不服，循序提起本件行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准予地上權登記之行政處分。
三、經查，依時效取得地上權須符合⑴占有人須以行使地上權意思而為占有。⑵須占有一定法定期間。⑶須在他人土地上為占有等要件。本件原告主張自38年起其父虞運滋即占有系爭土地，其父過世後其仍繼續占有使用迄今已近60年，乃於95年5月25日向被告提出申請時效取得地上權登記。惟原告於95年8月7日補提出之說明書，主張其父親虞運滋係於38年向他人承購系爭土地及其上之房屋後開始占有，並稱其父所擁有之土地及其上住屋為其私有財產，與其他機關無涉等情，有該說明書一件附卷可參（見本院卷第13、14頁）。次查，原告及訴外人虞義成、戊○○等3人曾於86年間，主張坐落台中縣○○鎮○○段82、83、84、85地號等4筆土地，係其先父虞運滋承買所有，乃向臺中縣政府請求將上開土地權利書狀交付其等，俾憑辦理所有權登記，因臺中縣政府未予置理，乃對之提起訴願、再訴願及行政訴訟，均經駁回，有訴願書、臺中縣政府95年8月16日府財產字第0950227334號函、內政部台內訴字第8605720號訴願決定書及最高行政法院87年度裁字第441號裁定附卷可考（見本院卷第48至55頁第99、100頁及第108、109頁）。準此，本件原告係以行使所有權之意思，而非以行使地上權之意思而占有系爭土地甚明。從而，被告以原告不符合時效取得地上權之要件，駁回原告之申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准予地上權登記之行政處分，為無理由，應予駁回。至兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述；又本件撤銷訴訟之結果，尚不影響土地所有權人臺中縣之權益，自無命該管理機關參加訴訟之必要，均附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 17 日
第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 許 武 峰法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 4 月 24 日
書記官 黃 靜 華