臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00697號原 告 欣中清潔有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 吳中和 律師被 告 行政院衛生署豐原醫院代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因招標事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國96年10月24日工程訴字第09600430600號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）96年3月27日參與被告「行政院衛生署豐原、臺中醫院環境清潔共同供應契約」採購案，因與亞進股份有限公司（下稱亞進公司）分別委託清潔公會總幹事丙○○代填投標單，有違反政府採購法第50條第1項第5款之情事，經被告以96年6月29日豐醫總字第0960005254號函復，拒絕退還押標金。原告不服，向被告聲明異議，經被告以96年7月23日豐醫總字第0960005889號函復，仍不予發還押標金，原告不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：撤銷審議判斷及原處分。
二、陳述：㈠原告於96年3月27日參與被告「行政院衛生署豐原、臺中醫
院環境清潔共同供應契約」採購案，因與亞進公司分別委託清潔公會總幹事丙○○代填投標單，經被告以96年4月9日豐醫總字第0960002776號函通知不予發還本件押標金。經原告依法異議後，被告復以96年4月17日豐醫總字第0960002869號函維持不予發還押標金之處分。原告不服上揭異議處理結果，於96年4月30日向工程會提起申訴，兩造並於96年5月2日於立法委員沈智慧國會辦公室進行協調，被告同意先行發還押標金，如本案經檢調單位查證倘有違反政府採購法第31條之情形時，則再行追繳。被告即以96年5月11日豐醫總字第0960003846號函通知被告檢具相關文件辦理退還押標金，原申訴程序因被告已自行變更原異議處理結果，已由原告撤回申訴。原告依前述被告函文辦理退還押標金，詎被告以96年6月29日豐醫總字第0960005254號函復，拒絕退還押標金。原告不服，再次依法聲明異議，經被告以96年7月23日豐醫總字第0960005889號函復，仍不予發還押標金，經原告向工程會提起申訴，遭駁回申訴，爰提起本件行政訴訟。
㈡查被告處理原告所提異議，略以：依行政院工程會91年11月
27日工程企字第09100516820號令規定，被告得裁量認定依政府採購法第50條第1項第5款規定處理，不必然負有查證之義務；原告與第三人亞進公司委託同一人填寫投標文件，依工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函說明二意旨，屬政府採購法第31條第2項第8款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」；丙○○為第三人亞進公司出席代表之一，造成亞進公司知道申訴廠商之標價，足以推證有重大異常關聯等由，維持原不予發還押標金之處分云云，為其論據。
㈢招標機關對於投標廠商有無該當政府採購法第50條第1項第5款事由之行為，應負有查證之責任：
⒈按工程會96年5月8日工程企字第09600087510號函說明三
，就機關依政府採購法第31條第2項第8款規定不發還廠商押標金疑義說明：「㈠本會91年11月27日工程企字第09100516820號令係補充法規之適用要件，提示機關發現廠商有該等情形時，由招標機關依政府採購法第50條第1項及行為事實予以判斷認定。‧‧‧㈢另如機關就個案發現有前開91年11月27日工程企字第09100516820號令之情形，惟經機關查證結果並不該當政府採購法第50條第1項第5款之事由者，自無政府採購法第31條第2項第8款之適用，此亦係本會前揭工程企字第09200438750號函解釋之結果。
」依上開函釋說明三意旨，採購機關於發現廠商有工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令所示：招標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者等5種情形時，仍應由招標機關依政府採購法第50條第1項及行為事實予以判斷認定，非謂一經招標機關發覺有合於上揭解釋令之各款情形時，即得不問其原因事實為何，均得一律適用政府採購法第50條及第31條第2項第8款處理。工程會94年7月14日工程企字第09400253870號函釋說明「茲因偶有機關發現廠商投標文件內容有疑似旨揭令頒情形，例如『投標標封信函號碼連號』，惟未查證該等異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為等構成重大異常關聯之其他相關情形，即逕予以認定及處置，事後經廠商說明及查證結果，發現例如純係不同人或不同廠商於非常相近時間至同一郵局付郵之巧合情形，致造成機關與廠商間之爭議或檢調單位困擾，宜予避免。」即同此旨趣。
⒉承上所述，依採購主管機關即行政院工程會歷次函釋，被
告依工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令判斷認定不同投標廠商間之投標文件內容是否有重大異常關聯時，仍應盡查證之責任，應無疑義。
㈢申訴廠商與亞進公司因巧合於不同時期委託同一人填寫標價清單，並無聯合不為價格之競爭或其他假性競爭之情事：
⒈原告之總經理為臺中市清潔服務商業同業公會之理事長，
其於96年3月23日因業務繁忙，因而委請於同一地點辦公之公會總幹事丙○○代為填寫投標單。訴外人亞進公司亦同屬臺中市清潔商業同業公會之會員，該公司負責人於96年3月26日到公會繳交規費，因其隔日將前往花蓮出差，故當日乃委託總幹事丙○○代為填寫投標單並處理投標事宜，兩公司之間並無意思聯絡，故原告無從得知另一廠商均委由同一人填寫標單，而丙○○亦未告知原告上開情事，故原告無從防範，亦無任何陪標或假性競爭犯意可言。
⒉按政府採購法第50條第1項第5款之規定，係立法院於91年
1月16日三讀通過，其立法理由說明：「第1項增訂第5款，以防止假性競爭行為。」是何謂重大異常關聯，依立法解釋及目的解釋，應以各該行為事實足以造成投標廠商之假性競爭時，始足當之，若原告無從得知標單係由同一人填寫，即不該當該條款。另查，系爭採購案係採最低價標，投標廠商間就價格上應互為競爭，惟依前述事實，原告與第三人亞進公司，係分別自行決定投標底價後，純因巧合而分別於不同時期委託所屬同業公會總幹事代為填寫投標單，要無其他事實足以證明彼此間有不為價格上競爭合意之情事。
⒊退步言之，縱使丙○○為第三人亞進公司出席代表之一，
然而亞進公司是否必然因此得知原告之標價，仍非無疑，被告未為任何查證，即片面率斷，洵非適法。再退萬步言，縱亞進公司因此得知原告之標價，惟系爭採購案為最低價得標，亞進公司如欲得標，必應以更低之價格與原告競標，自不構成所謂假性競爭，而具備實質之競爭關係，況且本案依政府採購法規定需3家以上合格廠商投標，方能開標決標，亞進公司亦無法僅憑原告之標價而為價格之調整，而不需顧慮其他投標廠商仍可與之競價之事實，遑論原告根本不知亞進公司亦委託丙○○填寫投標單，如何與亞進公司假性競爭？職此，被告異議處理結果所持丙○○為第三人亞進公司出席代表之一，造成亞進公司知道申訴廠商之標價，足以推證有重大異常關聯之理由，自屬有誤，請判決撤銷被告異議處理結果及審議判斷。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠原告於96年3月27日參加被告系爭採購案，開標過程中發現
原告投標文件之「標價清單」與訴外人亞進股份有限公司字跡雷同，疑由同一人或同一家廠商所繕寫，似有違反政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情事，屬行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號令第一項「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫者」規定之情事，另查似有違反政府採購法第50條第1項第3款「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標」之規定，被告另依投標須知第36條第2、3項規定押標金不予發還。
㈡本案經發現有政府採購法第101條第1項第2款情形，於96年0
4月09日豐醫總字第0960002776號函，通知原告如認為通知違反政府採購法或不實者，得於接獲通知次日起二十日內，以書面提出異議，原告於96年04月10日欣字第960410號函提出異議，表示其投標單二家均委由清潔公會總幹事丙○○代填；顯違反政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情事，有關疑涉借牌投標或圍標情事目前由政風單位調查中，故本案仍依被告96年04月09日豐醫總字第0960002776號函辦理，押標金暫不予退還。
㈢惟96年5月3日於立法委員沈智慧國會辦公室召開協調會議後，被告重新檢討分析如下：
⒈二家廠商筆跡相同違反採購法第50條第1項第5款規定，被告已不予決標於該二家廠商。
⒉有關被告函文廠商，依投標須知第36條第2、3項規定押標
金不予發還之情事，在上述協調會中立法委員質疑無直接之證據證明該二家廠商是否借用或冒用他人名義或證件投標之情形，若依上揭之條款押標金不予退還廠商恐不妥且依法無據。
⒊故於96年5月11日函文原告及亞進股份有限公司二家廠商發還押標金，並副知工程會。
㈣被告於96年5月18日接獲工程會來函，請原告查閱釋例，後
又接獲立法委員沈智慧國會辦公室於96年5月31日再度召開第二次協調會，被告再重新檢討分析如下：
⒈經查本案於96年03月27日開標當天發現二家廠商有字跡雷
同情形，當場以不決標予二家廠商並不予發還押標金在案，事後二家廠商來函陳述投標文件由同一人所填寫，且於96年5月3日立法委員沈智慧國會辦公室協調會中承認同筆跡只違反採購法第50條第1項第5款規定。
⒉被告認定廠商有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標
廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，廠商亦承認同筆跡只違反採購法第50條第1項第5款規定，是否需依工程會96年5月8日工程企字第09600087510號函說明
三、㈢再查證之必要；若需查證，在尚無查證結果之前，逕行發還押標金恐有違反前揭規定之虞，被告於96年6月14日以豐醫總字第0960004949號函函請工程會釋示，是否可先行暫予發還押標金；於96年6月23日接獲工程會以工程字第09600247180號函函復略以：如已查證並認定廠商有政府採購法第50條第1項第5款之情形，其押標金之處理，工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函說明二已有釋例。
㈤依前述函示重新檢討，本案原告及訴外人亞進公司二家廠商
違反採購法第31條第2項第8款規定，押標金不予發還，分析如下：
⒈開標當天即發現原告及亞進公司二家廠商有字跡雷同情形
，依工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令規定，被告得裁量認定依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」規定處理，不必然負有查證之義務。
⒉另依據原告及第三人亞進股份有限公司二家廠商既來函陳
述投標文件由同一人所填寫，且於96年5月3日立法委員沈智慧國會辦公室協調會中亦承認同筆跡只違反採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形規定，上述情形，顯可認係由同一人所為，依工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函說明二釋例意旨，即屬採購法第31條第2項第8款規定所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。
⒊另參依民事訴訟法第278條規定意旨：事實已顯著，或於
職務上資料可供研判已知者，無庸舉證；本案經查96年3月27日開標當天，丙○○為第三人亞進股份有限公司出席代表之一，渠前既代為填寫原告及第三人亞進公司二家廠商之投標單，即造成第三人亞進公司知道另一家（原告）之標價，足以推證二家公司間容有重大異常關聯，已可臻認定有影響本案採購公平之虞。
㈥本案於96年6月29日豐醫總字第0960005254號發函原告及亞
進公司二家廠商，本案即屬採購法第31條第2項第8款規定所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，故押標金應不予發還。原告所提之採購申訴，案經工程會96年10月19日216次委員會審議判斷「申訴駁回」在案。
㈦原告訴稱工程會94年7月14日工程企字第09400253870號函釋
說明有關例舉「投標標封信函號碼連號」乙節，尚需符合「顯係同一人或同一廠商所為者」之要件，故可能有查證之必要；究與本案原告與亞進公司標單已明確同為丙○○一人所繕寫，且其開標當天更代表亞進公司出席標場等行為事實已足勘認定，應已無另為查證之必要，二者顯然有別。本案依工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令規定第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理，另依工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函示即屬採購法第31條第2項第8款規定所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情事，押標金不予發還，被告相關認事用法應無違誤。
㈧至於原告另訴稱標價清單因巧合於不同時期請丙○○代填，
其並未將代填乙事及標價告知原告或第三人亞進股份有限公司，故原告及第三人亞進股份有限公司互不知對方標價，不構成聯合不為價格之競爭或其他假性競爭之情事云云，衡屬其內部主觀合意認知範疇，要與本案「標單顯係同一人所繕寫」之外部客觀行為認定無關，且無解其事實存在；進一步言，原告所訴稱之種種理由，應屬有無政府採購法第87條第4項「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，‧‧‧」規定之主觀違法性及刑責認定問題，今反欲以此企圖論証其不構成重大異常關聯，顯係狡黠辯飾之詞，實不足採。原告主張均無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：‧‧‧五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」為政府採購法第31條第2項第8款、第50條第1項第5款所明定；次按「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還‧‧‧㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」系爭採購案投標須知第36點亦有明定；又「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。」「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連者』情形，本會依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」業經行政院公共工程委員會分別以91年11月27日工程企字第091005 16820號令及92年11月6日工程企字第09200438750號函釋示在案。
二、本件原告主張伊於96年3月27日參與被告「行政院衛生署豐原、臺中醫院環境清潔共同供應契約」採購案，因與亞進公司分別委託清潔公會總幹事丙○○代填投標單，經被告以有違反政府採購法第50條第1項第5款之情事，認屬政府採購法第31條第2項第8款規定所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正違反法令行為者」，而以96年6月29日豐醫總字第0960005254號函復，拒絕原告退還押標金之申請。原告對之不服，向被告聲明異議，被告後復以96年7月23日豐醫總字第0960005889號函復，仍不予發還押標金等情，分別有各該復函、投標廠商簽到單附卷可稽（本院卷第14頁、16頁、51頁），並經證人丙○○到庭證述屬實（本院卷第115頁、116頁筆錄），堪信為真實。
三、原告雖主張伊僅係偶與另一投標廠商亞進公司分別於不同時期委託同一人（即清潔公會總幹事丙○○）填寫投標標價清單，並無聯合不為價格之競爭或其他假性競爭之情事云云。
四、查政府採購法第50條第1項第5款重大異常關聯認定之規定，乃在於防止假性競爭之行為，準此，如原告已知其他投標廠商之標價或其他廠商可得知原告廠商之標價時，即已失其競價之旨。本件原告與亞進公司均委託清潔公會總幹事丙○○填寫投標標價清單，且丙○○復為96年3月27日系爭採購案開標當日亞進公司之出席代表之一，則丙○○既代為填寫原告及亞進公司2家廠商之投標標價清單，即造成亞進公司知道原告之標價，該2家公司投標文件內容自有重大異常關聯，其有影響本案採購公正之虞，亦堪認定。證人丙○○於本件投標廠商簽到單上投標廠商亞進公司出席代表簽名欄上簽上其姓名（見本院卷第51頁），自與另一簽名者馬玉堂同為亞進公司之投標代表人，而丙○○既身為亞進公司之投標代表人，並代亞進公司代填寫標單，復代原告代填寫標單已如前述，則亞進公司已由其代表人知悉原告投標價金至明，其與原告所舉工程會94年7月14日工程企字第09400253870號函釋說明「茲因偶有機關發現廠商投標文件內容有疑似旨揭令頒情形，……例如純係不同人或不同廠商於非常相近時間至同一郵局付郵之巧合情形，…」尚屬有別，蓋該函釋所舉例示之情形，乃雙方互不知情，偶然於非常相近時間至同一郵局付郵之巧合情形，與本件丙○○既已代原告填寫標單於前，復受託代亞進公司代填於後併為其投標出席代表，迥然不同。前者純屬時地之巧合，後者則已知悉他人底價，並非純然巧合。丙○○雖亦證稱係受另一代表馬玉堂先生之盛邀而留下並聽信其言誤認簽名亦無妨乃簽下其名云云，惟姑不論該投標廠商簽到單上已載明投標廠商亞進公司出席代表簽名欄，其簽名身分依文件記載已非常明確，且依丙○○證稱「上次是拜託我去投標」（見本院卷第115頁）。足見丙○○之前即曾代亞進公司投標臺中榮民總醫院之清潔投標，豈有不知投標廠商代表人意義率爾簽名之理？而原告總經理丁○○已證稱係原告公司實際負責人，亦係清潔公會理事長（見本院卷第110頁），「標單是我委託總幹事（指丙○○）寫的，我跟她講每位清潔人員的單價金額與臘一瓶的金額，麻煩她把金額計算出來填寫，當場算出來拿給我看我就拿走了，當總標單，其他的部分都是我們公司自己填寫。因為我們公司都是承包私人醫院，3位小姐不會填寫標單，一般文件是會寫。我會寫，但是要計算，要分批分項填寫，計算是請蔡小姐幫忙，公司本身有會計，是念會計的，會算，會不會寫我沒有問她們。」、「有（投標過公家單位），這幾年來這次不算有2、3次，以前都是我寫，我計算，這次是因為還要計算嫌麻煩，所以跟她講單價請她計算填寫」、「臺中榮總包過1、2次…那時候我還沒有擔任理事長，榮總也是投標的，標單我寫完然後影印，大部分我全部寫完，再給小姐蓋章，我自己會寫，我寫完請員工抄寫下去。」、「以我當理事長來講，應該是可以（去替會員投標），只要是服務會員我都答應讓她去處理。」、「我常跑外地，她（指丙○○）並不一定每天跟我報告事情。上班沒有打卡。」（見本院卷第110至113頁筆錄），足見原告之總經理本身會算會寫標單，過去亦皆自行處理，且原告公司有專任會計人員，該標單計算，亦非如何困難之事，又知公會總幹事丙○○經常須幫會員處理包括填寫標單及投標情事，卻仍將應保守機密之標單捨自家公司會計，反外找公會總幹事代算代寫，與投標事屬機密應嚴防他人探知以防洩密無從得標之處理相違，與其自稱以往處理方式亦不同，其任意自行外洩機密，實違常情，原告謂無心之過，實難置信。至於亞進公司投標金額新臺幣（下同）42,699,060元，原告公司為45,862,755元，兩者相去雖達3,163,695元，但以總金額4千多萬元之投標金額而言，相差316萬餘元，其比例尚非甚巨，況依上開說明，其亦不因之而影響重大異常關聯之成立。原告之主張俱無可採。從而原處分依首揭規定不發還原告押標金，核尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 1 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 5 月 1 日
書記官 邱 吉 雄