臺中高等行政法院判決
96年度訴字第748號原 告 甲○○
乙○○丙○○戊○○丁○己○○辛○○庚○○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○共 同訴訟代理人 陳怡成 律師複代理人 許富雄 律師被 告 內政部代 表 人 宇○○訴訟代理人 天○○
地○○宙○○
參 加 人 南投縣政府代 表 人 亥○○訴訟代理人 陳益軒 律師複代理人 黃柏霖 律師上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國96年11月6日院臺訴字第0960093068號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分否准原告申請收回如附表所載被徵收土地部分均撤銷。
被告應於原告返還如附表所載之補償金後，作成准予返還如附表所載之土地之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時被告代表人原為戌○○，民國（下同）97年5月20日變更為宇○○，業已具狀聲明承受訴訟。另被徵收土地所有權人廖本國於94年7月9日死亡，由原告申○○、酉○○、寅○○、辰○○、卯○○繼承；曾錫濱於85年10月15日死亡，由原告壬○○、戊○○、子○○、癸○○繼承；曾德籃於81年9月25日死亡，由原告己○○、巳○○、辛○○、庚○○○、午○○、未○○繼承，有原告提出渠等繼承系統表及戶籍謄本在卷可證（本院第385頁至第406頁）。又原告起訴時，其訴之聲明僅請求訴願決定及原處分關於否准原告申請收回被徵收土地部分撤銷，嗣於98年4月2日提出辯論意旨狀追加訴之聲明被告應做成准原告等收回如附表所示土地之行政處分，被告及參加人於98年6月4日本院言詞辯論期日均未表示不同意原告追加訴訟，而為本案之言詞辯論，自應准許原告追加訴之聲明第2項部分之訴，合先敘明。
二、事實概要：緣原告原所有之南投縣南投市○○段674、677、
679、682、683、684、691、695、696、697、713、720、72
1、723等地號土地（於94年6月1合併入同地段651地號土地，下稱系爭土地），因參加人為辦理中興新村都市計畫文小㈦校舍工程，報經臺灣省政府77年8月5日77府地四字第73259號函核准徵收並附帶徵收其地上物，交由參加人以78年5月10日投府地權字第40921號公告。原告等以渠等所有、持分所有或被繼承人所有之被徵收土地，迄未開發使用云云，於95年1月13日向參加人申請收回被徵收土地。參加人報經被告96年1月30日台內地字第0960015833號函同意不予發還，參加人遂以96年2月6日府地權字第09600287580號函復。
原告等不服，向行政院提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按政府之徵收行為，屬於侵害人民財產權之負擔處分，其
徵收與後續之使用行為，更應符合比例原則之要求，不得濫權恣意為之。惟查系爭土地被徵收後，本件參加人（需地機關）在15年之期限內，卻始終未依徵收計畫目的而為使用，已使整體之徵收使用行為欠缺應有之適當性與必要性，更嚴重侵害原告就系爭土地原有之權利，與遙遙無期之興學目的間明顯失衡，實有違比例原則。經查本案原徵收土地計畫書所載之計畫目的為：「取得學校用地，以因應國民教育發展之需要。」計畫進度則為：「自77年12月31日起至92年12月31日之間開完工。」以長達15年之計畫時間興建一所國小，超越實際需要，實有濫行徵收之嫌。雖參加人於95年2月23日實地會勘記錄表中記載完成圍牆、排水溝、人行步道、車棚、運動場及球場學生宿舍等設施云云，但並未見提出相關具體證據以實其說，甚且其所謂施作「球場學生宿舍」，更與事實不符，足見上開會勘記錄表所載內容確有虛偽之處。惟訴願決定機關未依法調查相關事證以查明該表所載內容之真正與否，即逕予採信，其認事用法顯有違誤。縱上開會勘記錄表所載之內容屬實，惟上開整地、排水溝等工程，充其量僅係從事有關依徵收目的使用之各項準備工作；設置圍牆亦純係防止閒雜人員入內，以維護安全而已，根本不需要耗費長達18年之時間。此外，其他興辦學校所應有之設施如校舍、辦公大樓等，均未曾見，亦未見參加人就系爭土地之使用提出任何具體之規劃報告，客觀上均無從使人相信其已依原有計畫之目的及用途使用系爭土地。被告於77年核准徵收系爭土地為國小用地，參加人於漫長之計畫使用期限內，卻僅是從事施設圍牆、排水溝等預備工作性質之行為，並未依計畫進度興辦任何與國民教育相關之工程，形同將系爭土地閒置、荒廢，無助於本案計畫目的之達成，甚至非法挪為徵收計畫及興學目的外之棒球場使用，原告等自得申請收回。
㈡被告及參加人均已自認系爭土地目前係施作為簡易棒球場
等運動設施，惟根據參加人徵收土地計畫書所附之配置圖，並未見有該棒球場之規劃，且從航照圖觀之，該棒球場面積幾乎涵蓋系爭土地之全部，反而不見有何「文小㈦學校」校舍等學校教育設施之存在，足見參加人顯然違反徵收計畫使用系爭土地。上開事證，原告業已於訴願時詳為提供、論述，惟訴願決定機關卻無視徵收土地計畫書所附配置圖之存在，竟仍以系爭土地上所興建之棒球場，已依原核准徵收計畫於計畫期限內施工，難謂未依原核准徵收計畫使用云云，駁回原告之訴願，嚴重誤解事實，難令原告甘服。另查，系爭土地於83年7月間花費公帑296萬元，施作「球場整地工程」，足見於此之前所為之「水泥柱鐵絲網圍牆工程」、「整地圍牆排水溝工程」、「運動場整地工程」，顯係為此「簡易球場」所施作，且該「簡易球場」於82年8月至88年9月間，借用給中興國中組訓棒球隊，並借用給南投縣棒壘會練習比賽，85年12月間並曾於系爭土地上辦理全縣師生手球錦標賽，系爭土地於921地震後，雖曾暫時借給災民搭建組合屋使用，但收回後卻於94年10月間花費公帑344萬元施作「簡易棒球場整建工程」，則先前所為之整地植草工程，顯係為此棒球場所為，而非為興辦學校所為。另被告與參加人另辯稱已於系爭土地上完成「球場學生宿舍」等語，為渠等所陳系爭土地上迄今唯一興建過之「建物」，與上開棒球場可謂相輔相成，益證系爭土地確實遭參加人非法挪為棒球場而非學校使用。參加人雖另辯稱上開設施屬於「國民中小學設備基準」中之設施云云，惟一所學校是否須興建棒球場，端視其徵收時之使用計畫而定，尤其不容反客為主，蓋球場而捨學校，系爭棒球場顯違反原計畫而施作。另從參加人所提出之「國民中小學設備基準」第17頁提及：「棒、壘球場宜設於離校舍較遠之區域，以維安全。」輔以系爭土地航照圖，亦可知目前棒球場之範圍，根本無法就近或就遠另闢校舍等教學設施，亦足證參加人興建系爭棒球場時，根本已經完全忽略系爭土地原本係用來興建校舍之目的，遑論依計畫使用。被告雖援引鈞院95年度訴字第185號判決，辯稱上開設施之施作可證明系爭土地已依核准計畫逐漸使用云云，惟查該判決係尚未確定之個案，且該他案並未如本案涉及參加人非法將系爭土地挪用為棒球場用地之情事，故縱於該他案或有判斷所施作者是否係興辦學校計畫所為之模糊地帶，於本案中卻可肯認係施作棒球場之準備行為，無從將二案相提並論。被告及訴願決定機關卻無視參加人浪費公帑、擱置國家建設之違失，竟仍以參加人上開敷衍應付之作為，即認定其已依徵收計畫開始使用云云，顯有嚴重誤解。
㈢按為避免都市計畫公共設施用地徵收計畫使用期限過長，
造成民怨，並為期所徵收之公共設施保留地能確實依核准之計畫期限使用，應於依法徵收時，按都市計畫書事業計畫與實施進度、公共設施之性質或種類，審酌地方人力、財力狀況，妥予訂定使用期限於土地徵收計畫書內，並應確實依照辦理，內政部86年7月10日台內營字第8673223號函及87年6月25日台內營字第8772154號函說明甚詳。
其用意即在使地盡其用，避免行政機關僅求一時宣示性之績效，花費公帑徵收後，卻毫無後續規劃動作或無力續行開發，有違誠信，並破壞人民就徵收行為所存之正當合理信賴，徒留侵害人民財產權之爭議。經查系爭土地鄰近南投縣南投市德興國民小學（下稱德興國小），訴願決定機關採納參加人及被告所辯係考量該學區內人口成長，而有使用系爭土地之需求云云。惟其所言若屬實，則德興國小之學生人數應年年大幅增加，校舍應已不敷使用，且早已大張旗鼓在系爭土地上興建校舍才是。然事實上，德興國小之學生人數卻是逐年減少（94學年度：305人；95學年度：293人；96學年度：282人），與78年相比，足足減少一半以上，系爭土地更只是淪為與興辦教育事業無關之免費棒球場，何時能依預定計畫完工，仍屬遙遙無期，則被告及參加人所言，顯已不攻自破，更突顯系爭土地確實未能盡其所用，當初之徵收顯無其必要性。被告雖辯稱短期計畫已完成云云，惟查其所指之短期計畫工程，僅是一般的整地工程而已，無法說明參加人確實已經將系爭土地做興建學校使用，抑或是違法將之做為其他目的使用。系爭土地徵收迄今，參加人只施作排水溝、圍牆等只需數月即可完成之準備工程，其餘時間，均任由該可用之地閒置荒廢，辦學之景遙遙無期，令原告等人相當痛心，實有違誠信，並破壞原告等就原有徵收所存有之正當合理信賴，更嚴重侵害原告等人就系爭土地原本應有之權益，自應准予原告等人收回系爭土地。被告與參加人猶辯稱因德興國小不足國小校地最低面積之2公頃，而有擴大校區使用系爭土地之必要云云，然查，原告依土地法第219條第1項及都市計畫法第83條之規定提起收回被徵收土地之訴，法院所考量者，為該被徵收土地有無「依照核准計畫期限使用」，至於需地機關有無使用該土地之需求，僅係最初核准該計畫時作為有無徵收必要之考量，於本件請求收回被徵收土地之訴並非考量之點，否則上開土地法與都市計畫法之規定將形同具文。
㈣訴願決定機關雖曾命參加人提出德興國小經管文小㈦學校
預定地短中長期規劃（以下簡稱系爭土地短中長期規劃），惟並未通知原告閱覽該證據並表示意見，即逕認以該規劃資料所載支段其計畫工程均已完成，中期計畫工程陸續施工使用中云云，顯已違反訴願法第67條第3項之規定，則其據此所為不利於原告等人之駁回訴願決定，自有違誤。另查，系爭土地短中長期規劃之內容，系爭土地既係做中興新村都市計畫文小㈦學校使用，計畫進度係自77年12月31日至92年12月31日止，則參加人自應依所附之徵收土地使用配置圖及建校相關計畫，於該15年期間內，逐步完成見效目標。是從系爭土地實際使用相關計畫，當足以證明參加人究於何時起開始正式使用系爭土地作為建設文小㈦學校使用。而核諸被告所檢附之系爭土地短中長期規劃，竟發現其中有「921地震」、「92年12月搬離拆除」、「93年4月7日完成發包作業」等之記載，足見該規劃顯然係在93年4月7日以後所製作，顯然是在上開計畫進度之後，自屬逾期，更絕非77年徵收系爭土地時原所預定的計畫內容。
㈤被告雖引行政院函辯稱系爭土地增設棒球場等設施，僅屬
事業設計之變更云云。惟查其所引之行政院55年3月23日台內字第2030號函及56年5月2日台內字第3263號函，認得逕行變更核定計畫者，其要件有二，缺一不可：⒈須僅屬事業設計之變更。⒉須不違反原核准計畫所定之目的及用途。惟查，參加人是將系爭土地用途從原有的「學校」，變更為「棒球場」，根本不是既有事業部分設計之變更；且其變更範圍之大，根本已反客為主的將原有之校舍預定地均佔據，實已違反其原有計畫所定之目的及用途。然被告與訴願決定機關身為土地徵收之上級主管機關，不思糾正參加人之違法使用行為，竟仍事後藉辭為之辯駁，嚴重損害政府依行政程序法第8條對人民應有之誠信，實不足採。況查，依本件徵收土地計畫書可知，參加人徵收系爭土地之原因，係為興辦教育事業（中興新村都市計畫文小七）必需，面積即有2.316315公頃，遠大於德興國小，且其所附之圖說亦有獨立之校舍與運動場，足證系爭土地係要作為一獨立之國小學校使用（文小七），而非附屬於德興國小。被告與參加人辯稱系爭土地可作為德興國小擴充校區使用，僅屬事業設計之變更云云，顯屬無據。
㈥被告與參加人上開所辯擴大德興國小校區使用之理由，顯
與72年12月「變更中興新村（含南內轆地區）都市計畫（通盤檢討）書」（以下簡稱「中興新村都市計畫」）所述規劃文小㈦校地之原因不符：
⒈經原告訴訟代理人上網查詢後，從一份「擬定中興新村
（含南內轆地區）都市計畫（原機「十一」機關用地及部分「公二」公園用地變更為住宅區及保存區）細部計畫」中得知上開計畫「國小用地六處，其中又小一為現有之光華國小、文小㈡為現有之光榮國小、文小㈢為現有之光復國小，文小㈣則定計畫劃設，文小㈥為現有之德興國小。文小㈦亦是計畫劃設，計畫面積合計13.65公頃。」經查，「中興新村都市計畫」第五章「通盤檢討分析」（該計畫第53頁以下）之「公共設施用地之檢討分析」之「㈡學校用地」（該計畫第57頁以下參照）明白記載：「1.國民小學‧‧‧原『中興新村南內轆部分都市計畫』中兩處文（小）為國小用地，但均小於二公頃，不合檢討標準，並將其分區別及統一圖例改為文小㈥、文小㈦，並將文小㈦西側綠地變更為學校用地（0.37公頃）檢討後計畫國小用地共計13.34公頃。」足證上開文小㈥（即為德興國小，民國44年成立），與系爭土地所規劃使用之文小㈦，早已於參加人南投縣政府於72年為都市計畫通盤檢討變更前，即已規劃做為不同之國小使用。次查，從「中興新村都市計畫」第六章「通盤檢討與變更後之實質計畫」之「六、土地使用計畫」記載，可發現其住宅區經通盤檢討變更後，維持七個居住鄰里單位，多以學校為中心劃設，其中第七居住鄰里單位即以文小㈦、文（中）（即中興國中）、興市㈦為中心劃設。可知文小㈦之獨立性，核與根本不在該七個居住鄰里單位內之德興國小即文小㈥，無任何關聯性，充其量彼此間僅有代管關係而已。
⒉第查，「中興新村都市計畫」第六章之「㈡學校用地
」亦明白記載：「原計畫中劃設學校用地九處，但並無指定為何種學校使用，俟通盤檢討與變更後，除文小㈠（即光華國小）與文小㈦予以擴大外，學校用地仍維持九處，僅參酌實際發展需要予以劃定專屬何種學校使用，檢討後學校用地面積25.20公頃，分述如左：1.國小用地：經檢討後仍劃設六處，文小㈠（即光華國小）西方計畫綠地因高壓線撤消，計畫綠地應實際發展及校方要求（土地為公有）予以變更為學校用地（0.07公頃），文小㈦西南方計畫綠地同上述理由，且學校計畫面積不足二公頃，予以變更為學校用地（0.37公頃）。各學校計畫面積分別為文小㈠0.24公頃，文小㈡0.07公頃，文小㈢2.61公頃，文小㈣2.07公頃，文小㈥1.44公頃，文小㈦2.22公頃，共計13.65公頃。」益證上開六所學校用地均係各自獨立為國小使用，且文小㈦更係獨立於文小㈥之德興國小，獨立擴張計畫校地面積至2.22公頃。
⒊德興國小之面積固小於2公頃，惟此顯然不是參加人於
72年通盤檢討都市計畫時，乃至於更早之前於原「中興新村南內轆部分都市計畫」中規劃文小㈦學校用地之理由，亦即文小㈦根本不是為了讓德興國小擴充校地至大於2公頃而規劃，被告與參加人前揭所辯，核與中興新村都市計畫內容不符，更與土地法第219條第1項、都市計畫法第83條所要考量之有無「依照核准計畫期限使用」要件無關，無從以此作為駁回原告等人請求買回系爭土地之理由。
⒋末查，參加人於72年間就系爭土地所為之「中興新村都
市計畫」通盤檢討變更，主要所憑之「省政府所在地」基礎理由為：「本檢討區內設有省政府各機關頗多，並常有新置機構遷入或原有機構擴大編制，帶來員工人口及其扶養人口，並可吸引部分服務業人口」、「本檢討區內第一次產業人口（按：農耕業為主）逐年減少，而第二次產業人口（按：製造業為主）僅稍有增加，第三次產業人口（按：包括交通運輸、倉儲和郵政業，信息傳輸、計算機服務和軟件業，批發和零售業，住宿和餐飲業，金融業，房地產業，租賃和商務服務業，科學研究、技術服務和地質勘查業，水利、環境和公共設施管理業，居民服務和其他服務業，教育，衛生、社會保障和社會福利業，文化、體育和娛樂業，公共管理和社會組織，國際組織）之比率最高，形成本檢討區之特性，究其原因，乃因本檢討區內大部分為省政府各單位之辦公處所，居民自多為公務人員，不是第三次產業中其他商業服務人口，故本檢討區並非一具有中心市鎮機能之都市」等因素，則因凍省、九二一地震、少子化等原因，早已事過境遷、人事已非，而不復存在，故系爭土地未能依照核准計畫期限使用，惟參加人不檢討、不正視何以長達20年之時日，仍無法興建文小㈦國小之主要原因，卻仍執意拒絕還地於民，亦為社會各界所批評，足證原處分與訴願決定確實無理由，應予撤銷，被告並應依原告等人之請求，做成准予原告等人收回系爭土地之行政處分。
㈦被告雖引歷年施工記錄，欲證明參加人有施作其所辯之各
項「短期」工程，惟其內容僅有總工程項目，並無細目，根本無法從此看出參加人曾經於系爭土地上施作過「人行步道、車棚、球場學生宿舍、訓練室」等工程。被告與參加人既於本件系爭土地使用計畫中明確告知原告等人該計畫期間係自77年12月31日起至92年12月31日止，原告等人自已對此產生正當合理之信賴，則縱然渠等因故未能於該計畫之起始日或末日前開始使用，既未依法定程序辦理計畫期間之變更，自應由渠等自行承受因此產生之不利益，更不能將之轉嫁給原告等人，況且，上開期間更涉及原告依土地法第219條第1項及都市計畫法第83條規定，聲請本件收回被徵收土地之5年除斥期間的起算，不容參加人擅自變更，甚至因而誤導原告等人發生失權之結果，鈞院95年度訴字第589號判決即認：「土地法第2l9條第l項規定收回土地之期間，乃法律預定收回土地申請權之存續期間，屬於除斥期間之性質，無時效規定之適用。而本件申請期間係自該使用期限屆滿之次日起算5年，徵收土地有無依照核准計畫期限使用，不以完工或其它原因為必要，以有無逾越該計畫期限仍未施工使用為準，是其使用期限之屆滿，並不因921大地震而受影響。只要逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照核准計畫期限使用，該申請期間即自使用期限屆滿之次日起算，本件亦無延展該期限規定之適用。」並為最高行政法院以96年度裁字第4102號裁定所維持，參加人所辯執行系爭使用計畫之期間應延長至98年3月31日止云云，顯不可採。
㈧綜上所述，參加人於漫長之15年計畫期限內，既未於系爭
土地上從事與預定計畫有必然關連性之使用，且不依既有計畫使用系爭土地，足證系爭土地確實無徵收使用之必要性，不但系爭土地之實際用途（荒廢興校達18年，更全部違法挪用為棒球場使用，迄今更將近20年）與原告等人所受損害（喪失所有權）間明顯失衡，且違反原告等人之正當合理信賴，違反比例原則、誠信原則與信賴保護原則。原告等人自得依都市計畫法第83條規定，於本件計畫使用期限經過後，向被告請求收回系爭土地，原處分與訴願決定顯無理由等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於原告等人之部分均撤銷。⒉被告應做成應准予原告等人返還如附表所載徵收補償金後，作成返還原告等人如附表所載被徵收土地之行政處分。
四、被告則以：㈠原告等申請收回系爭土地，依參加人95年2月23日申請收
回案會勘紀錄表所載，本案為學校預定地自78年徵收完成土地登記後已先後施作學校圍牆、排水溝、人行步道、車棚、運動場及球場學生宿舍等設施，並予以維護使用，其中運動場及球場設施因921地震後，由南投縣南投市公所（以下簡稱為南投市公所）無償借用興建大愛一村組合屋安置居民而遭到破壞，惟組合屋於92年12月拆除後，即進行原設施復原工程，並完成棒球場及植草工程，現地圍牆植栽綠化使用中，另人行步道、車棚、訓練室、棒球場及圍籬亦仍供使用中，本案已於原核准徵收計畫之計畫期限（自77年12月31日起至92年12月31日之間開完工）內施工，供教育事業使用，目前仍陸續興建相關工程。另依德興國小95年3月10日投德興總字第0950000362號函以，本案於土地徵收後，建設工程如下：81年1月水泥柱鐵絲網圍牆工程、82年12月整地圍牆排水溝工程、83年7月運動場整地工程、84年3月球場整地工程、84年6月運動場設施工程、85年6月公共設施用地建設工程、88年10月整建運動場工程、92年4月整地植草工程及94年10月簡易棒球場整建工程，綜上合計建設總工程費為2,038萬，有案附歷年施工紀錄可稽，目前仍陸續施作相關工程。系爭土地曾於82年8月至88年9月由中興國中借用場地組訓棒球隊、85年12月辦理全縣師生手球錦標賽，目前供該校社團壘球組同學實施教學活動，足證本案確實完成前開工程並供德興國小及鄰近學校學生等相關棒球教學比賽使用中，中期計畫於88年至92年間雖因921地震而延遲，惟經參加人95年2月23日實地會勘結果，現地已依原徵收計畫陸續施工使用中，並無土地法第219條及都市計畫法第83條得申請收回被徵收土地之情形。
㈡系爭土地位於南投市內興里中心地帶，學區內新社區人口
成長快速，鄰近德興國小校地面積不到2公頃，校舍容納學生有限。921地震前，該學校預定地周圍新建房屋即已增加成為中興新村新興社區；921地震後，該區房屋需求量增加，週邊人口有增無減，主要學區內興里人口數逐年增加，從77年度4,472人增加至94年度7,467人，計成長67%，系爭土地作為新設學校預定地使用確有必要，目前相關設施仍陸續維護保養及新增中，系爭土地已於徵收計畫期限內依徵收計畫開始使用，並無原告等所訴未實行使用之情形。
㈢另原告主張徵收土地計畫書所附之配置圖未有棒球場等規
劃云云乙節，查「徵收土地案奉准後，擬變更核定計畫者，應報原核准徵收機關核准，但僅屬事業設計之變更並不違反原核准計畫所定之目的及用途者，可由各該事業核准機關依有關法令規定處理，毋庸報經原核准徵收機關核准。」、「徵收土地增加使用效能而無違原徵收目的用途者，無土地法第219條之適用。」分為行政院55年3月23日台內字第2030號函及56年5月2日台內字第3263號函釋有案，因工程用地於核准徵收後，經歷相當年月，而須就核准徵收事業為設計之變更，例如學校增建校舍、市場增建管理員辦公室等，僅為事業設計之變更，對於原核准計畫所定之目的及用途並無違反，故系爭土地上增設棒球場等設施僅屬事業設計之變更，並無違反文小㈦學校用地教育事業使用之目的及用途。本案經參加人及代管單位德興國小查明於徵收土地計畫書所載計畫期限內已依原徵收計畫開始使用，期間雖因921大地震曾提供興建組合屋供安置921震災災民居住，但僅短暫性使用（已於92年12月辦理拆除），係屬另一事件，亦無礙前述已依核准計劃逐漸使用情事。被告96年1月30日臺內地字第0960015833號函同意不予發還系爭土地之處分，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：㈠查本件系爭土地徵收計畫書所載之計畫目的固為「取得學
校用地，以因應國民教育發展之需要」，計畫進度則為「自77年12月31日起至92年12月31日之間開完工」，然其間當地因適逢921大地震，系爭工程用地曾由南投市公所借用興建大愛一村組合屋，供當地災民之臨時住宿之用，直至92年12月始行折除原有之組合屋，並歸還於參加人，其間共計長達4年3個月之久，此部分期間既屬不抗力之事由而產生，致參加人無法續行使用系爭之土地，是此期間自應予以扣除，方屬合法。又系爭之土地係於78年10月5日辦理公告徵收，實際完成徵收之作業期間為79年初，是就自78年1月1日起至78年12月31日止之一年期間，既屬無法執行原計劃之期間，自亦應予以扣除。系爭之土地計劃之最後完成之日期，應係自93年1月1日起再加5年3個月，亦即係至98年3月31日止，始行屆滿，迄今距離原告所稱之完工日期，尚有一年餘之久，並無原告主張已徵收完成達18年之久均未按原計劃執行，已逾原徵收計畫期限之情事，原告就完工之日期之計算顯屬有誤，其主張即顯屬無理由。
㈡另查參加人業已於95年2月23日會同相關之單位至系爭土
地進行實地會勘，並已作成記錄表，系爭土地業已記載完成圍牆、排水溝、人行步道、車棚、運動場及球場學生宿舍等設施，並無原告所主張未有「依照原計劃使用」之事實，更何況上開會勘紀錄中，南投縣政府教育局亦已會勘中表示「中興文小七學校預定地於民國77年核准徵收以作為興建教育事業用，德興國小僅為該地之代管機關，先予敘明；該地徵收後先後施作各項工程，於921地震前已達1,195萬元，地震後843萬元整，該用地於921地震前已設有圍牆及運動場和棒球場，並完成開闢可供使用，已符合教育事業用途，921地震後興建組合屋致原有設施遭破壞，組合屋搬離折除後，著手進行原設施復原工作。中興文小七用地位於內興里中心地帶，新社區人口成長迅速，自77年度4,472人至94年度7,467人，成長67%，房屋需求量亦有增無減，鄰近之德興國小用地未及2公頃，校舍容納之學生有限，且不符教育部國民中小學校地2.5公頃之基準，檢視該預定地興辦教育事業短中長期計劃，目前短期計劃皆已完成，中期計劃因921地震而延遲，現仍排除萬難完成整地及教育設施闢建，提供學校体育等教育事業使用，符合原徵收計劃。」等語，且於結論中亦已載明「本案位於中興新村都市計劃範圍內，被徵收之土地已依原徵收計劃於計劃期限內施工供教育事業使用並陸續興建相關工程，現仍供使用中，非屬不依照核准計劃期限使用，不符都市計劃法第83條規定及內政部84年9月26日台內地字第8488181號函解釋」，並無原告所主張之「未有依照原計劃使用」之事實。另查，德興國小95年1月27日投德興總字第0950000127號函，亦已明確表明系爭之土地徵收之後，確實已進行建校之相關設施，且全部已花費二千餘萬元之工程經費，並無原告所稱「未有依照原計劃使用」之事實。參加人於系爭之土地現場所進行之「學校圍牆、排水溝、人行步道、車棚、運動場及棒球場學生宿舍」等設施，依照教育部於92年6月所編印之「國民中小學設備基準」規定，其中對於上開設施即「學校圍牆、排水溝、人行步道、車棚、運動場及棒球場學生宿舍」等設施，俱屬興建國小所需之設施，原告訴稱與興建國小無關云云，顯有誤解。
㈢系爭之土地確實921地震之後至92年12月底，均為南投市
公所租用供興建組合屋，此有參加人92年11月14日府建宅字第092021057110號函可資證明。系爭土地於南投市公所拆除組合屋並返還於參加人之後，於參加人之中長期之計劃中，供興建原有預定國小之設施，此部分亦有受託經管之德興國小報告書可證，本案原有之預定計劃並未有任何之變動之處，且仍按受託經管之德興國小之原有之預定目標進行規劃及執行中，原告主張已逾原申請之計劃期限，且已無按原計劃執行之必要，並不可採。另原告質疑系爭土地參加人既主張係於92年底才收回，然何以92年4月間，即有整地之事實云云，經參加人向代管之學校查明之後，證明有關系爭之土地，原已預定92年4月底之時，即計劃予以收回，不再提供921地震受災戶之臨時組合屋之使用，然其後經受災戶之一再陳情之下，因而將上開收回之日期延至年底始行收回，並續行整地，並至93年10月始行整地完成之由來。另原告訴稱系爭土地於88年921地震之後，何以88年10月間，即有整建運動場之工程乙節，經參加人向代管之學校查明之後，證明該項工程原即於88年6月間，即已簽約發包，之後開始動工，其後遇921地震之後而停止工程，是方有於88年10月間辦理決算之事實。又原告執鈞院95年訴字第589號之判決理由，執為本件參加人主張之不可抗力之期間，亦不應計入扣除期間之計算，此部分原告之主張亦顯有不當之處，蓋有關上開判決理由，一方面雖認定土地法第219條第一項所規定之五年期間係屬「除斥期間」，然並未明定「原計劃之使用期間」，亦係屬「除斥期間」，因而不得主張有因不可抗力等原素，而不得延長之情形。再者，上開判決理由係針對就應可行使收回權人於得主張收回之期間內，既未積極主張收回，且其未主張有因不可抗力等之不可歸責於已之事由，致遲誤原不變期間而為之解釋，此與本件參加人所主張之未能於原計劃期間內完成使用，係因於原計劃期間內，有不可抗力之原因而造成，且主張就此部分之不可抗力之期間予以扣除，兩者事實及理由即顯不相同，原告主張無法與本案相提並論，原告所訴顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點為系爭土地完成徵收後，遇921大地震，自88年10月12日經南投縣政府公告核准，借與南投市公所搭建組合屋供災民使用，至92年11月11日收回，原土地所有權人請求收回之期間如何計算?又本件參加人完成徵收後，有無「未依徵收計畫開始使用」或「未依核准徵收原定興辦事業使用」之情事？經查：
㈠按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有
權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地法第219條第1項及都市計畫法第83條分別定有明文。是依上開規定，都市計畫法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，並未予排除（最高行政法院84年度判字第2504號判決參照）。亦即原土地所有權人聲請照徵收價額收回其土地，其要件必須需地機關不依照核准計畫期限，按照徵收計畫開始使用，原土地所有權人始得徵收補償發給完竣屆滿之5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。本件參加人南投縣政府為辦理中興新村都市計畫文小㈦校舍工程，擬定徵收計畫，計畫使用期限自77年12月31日起至92年12月31日止，報經臺灣省政府以77年8月5日77府地四字第73259號函核准徵收並附帶徵收其地上物後，由參加人以78年5月10日投府地權字第40921號公告，完成徵收。原核定使用期間於88年9月21日臺灣地區發生921大地震，南投縣受創嚴重，總統於88年9月25日發布緊急命令，並頒佈921震災重建暫行條例，其第23條第1項前段規定：「各級政府及公益社團於緊急命令期間提供災區居民之臨時住宅，其居住期間以4年為限。」南投市公所依據上開規定，向南投縣政府借用系爭已徵收尚未建校之土地，興建臨時住宅提供災區居民居住，期間自88年10月12日經南投縣政府公告核准，至92年11月19日由南投縣政府收回，此有南投縣政府92年11月14日府建宅字第0000000000-0號函附卷可稽（本院卷第72頁）。此項依據緊急命令發佈之921震災重建暫行條例第23條之規定，提供災區居民之期間，應如何計算徵收計畫之使用期限？按88年9月25日由總統發布之緊急命令，係總統依據中華民國憲法增修條文第2條第3項發佈之緊急命令，而公布施行之921震災重建暫行條例第23條之規定，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除。本件參加人南投縣政府公告借用期間自88年10月12日起，依921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，其借用期間為4年，故參加人雖延至92年11月11日始收回，惟其借用期限超過921震災重建暫行條例第23條規定之4年期限，故系爭徵收使用期限得扣除之期間應為4年。從而，本件徵收使用期限即應延至96年12月31日。原告等於95年1月13日向參加人南投縣政府申請收回被徵收之土地，其使用期限尚未屆滿。惟本件原告除提起撤銷之訴，請求撤銷被告否准收回被徵收土地之原處分及行政院之訴願決定外，並請求判命被告內政部應於原告返還如附表所載徵收補償金後，作成返還如附表所載被徵收土地之行政處分，二訴合併提起應以課以義務訴訟是否已達基準時點為據。關於行政法院審查課以義務訴訟之判決基準時點，通說認以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為基準時（前最高行政法院庭長黃綠星著「稅捐稽徵法第48條之3適用之實務上爭議-並論行政罰上從新從輕原則」參照）。本件原告提起之撤銷訴訟，依前述說明，本應以扣除依緊急命令借用系爭土地之期間後之使用期限屆滿日為基準時，亦即應以96年12月31日徵收使用期限屆滿之次日即97年1月1日為基準時點。惟原告同時提起之課以義務訴訟，其基準時點，通說則以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實狀態為基準，亦即應以本院言詞辯論期日之事實狀態為基準。查參加人雖主張本件系爭土地徵收計畫書所載之計畫目的固為「取得學校用地，以因應國民教育發展之需要」，計畫進度為「自77年12月31日起至92年12月31日之間開完工」，惟系爭之土地係於78年10月5日辦理公告徵收，實際完成徵收之作業期間為79年初，是就自78年1月1日起至78年12月31日止之一年期間，既屬無法執行原計劃之期間，自亦應予以扣除乙節。按都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。
不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」是依上開法律之規定，徵收之土地之使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，並非以其何時完成徵收程序為準。參加人此項主張，尚有誤解。是本件原告之訴在程序上即無不合，先予敍明。
㈡查系爭土地係為設立南投縣中興新村文小㈦國民小學而辦
理徵收，其徵收計畫期限自77年12月31起至92年12月31止，高達15年之久，以15年之使用期限。用以設立國小，是否超越實際需要，已非無疑，但此為徵收合法與否之問題，非本件審究對象。然於認定用地機關究否依限使用，仍應注意及之，藉以避免濫行徵收，並落實比例原則之法理，合先說明。次查土地法第219條第1項及都市計畫法第83條所稱「依徵收計畫期限使用」，司法院釋字第236號解釋固指出「應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨」。另最高行政法院68年判字第52號判例意旨亦謂：「土地法第219條所謂『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收之土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用」。但上開判例意旨已指明，所謂「被徵收土地依核准計畫使用」，是指被徵收土地已按原核准計畫逐漸使用，尚未達到該土地之全部而已，意指整體而言，徵收計畫之使用，在外觀上已逐漸具體化，亦即客觀上，可從已完成之工作中，預見未完成之工作，合理預期將會接續進行而言。矧行政院53年6月30日(53)台內字第4534號函釋亦云：「查土地法第219條內所稱實行使用，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言」。是判斷用地機關於徵收補償發給完竣後，有無依計畫使用土地，參酌上開解釋、判例與函釋意旨，應從徵收之全部土地整體觀察，就用地機關之使用行為是否與徵收目的有關。該使用行為有無接續性，在客觀上是否可從已完成之行為中，預見未完成之行為，預期將會接續進行以為斷。經查「中興新村都市計畫」第六章之「㈡學校用地」明白記載：「原計畫中劃設學校用地九處，但並無指定為何種學校使用，俟通盤檢討與變更後，除文小㈠（即光華國小）與文小㈦予以擴大外，學校用地仍維持九處，僅參酌實際發展需要予以劃定專屬何種學校使用，檢討後學校用地面積25.20公頃，分述如左：1.國小用地：經檢討後仍劃設六處，文小㈠（即光華國小）西方計畫綠地因高壓線撤銷，計畫綠地應實際發展及校方要求（土地為公有）予以變更為學校用地（0.07公頃），文小㈦西南方計畫綠地同上述理由，且學校計畫面積不足二公頃，予以變更為學校用地（0.37公頃）。各學校計畫面積分別為文小㈠0.24公頃，文小㈡0.07公頃，文小㈢2.61
公頃，文小㈣2.07公頃，文小㈥1.44公頃，文小㈦2.22公頃，共計13.65公頃。」足證上開六所學校用地均係各自獨立為國小使用，且文小㈦更係獨立於文小㈥之德興國小，獨立擴張計畫校地面積至2.22公頃。嗣參加人執行上開都市計畫，辦理系爭徵收，即載明為中興新村都市計畫文小㈦校舍工程需要，檢具徵收土地計畫書圖等有關資料，報經臺灣省政府77年8月5日77府地四字第73259號函核准徵收並附帶徵收其地上物，其徵收土地計畫書興辦事業計畫概略項下，更載明計畫目的為取得學校用地，以因應國民教育發展之需要，計畫進度自77年12月31日起至92年12月31日之間開完工，此有參加人南投縣政府提出之72年12月「變更中興新村（含內轆地區）都市計畫（通盤檢討）書影本及77年7月興辦教育事業徵收土地計畫書影本可證。另參酌南投縣政府於95年2月23日在現場會勘所作會勘紀錄，各會勘單位意見，其中南投縣政府教育局略稱：「中興文小七學校預定地於民國77年核准徵收以作為興辦教育事業使用，德興國小僅為該地之代管機關，．．．。」等語，足證參加人於72年12月變更中興新村（含內轆地區）都市計畫（通盤檢討）及77年7月按上開都市計畫而擬定呈報臺灣省政府核准之徵收計畫，其文小㈦係以作為興辦教育事業使用而新設之國民小學，德興國小僅為該地之代管機關，無論都市計畫或徵收計畫均非提供德興國小或其他學校作棒球場使用。查參加人前因省立南投高級商業職業學校校地面積不足，為興建運動場，報由臺灣省政府以77年7月18日77府地四字第57856號函核准徵收土地，其徵收計畫書即載明徵收目的係為省立南投高級商業職業學校興建運動場工程而徵收，此有本院影印自本院98年度訴字103號確認徵收法律關係不存在案之臺灣省政府核准徵收函附卷可稽，足徵參加人如係為擴充校地供作運動場，其徵收計畫書即會標明其用途為學校興建運動場工程辦理徵收。本件徵收計畫書，其興辦事業計畫概略項下，載明計畫目的為取得學校用地，以因應國民教育發展之需要，並附有學校配置圖記載設有教室若干間及運動場等，足證系爭徵收案，並非徵收供德興國小或其他國中作為棒球場使用，事證至為明確。查本件報經核准之徵收計畫，既係為興辦教育事業使用而新設之國民小學，則參加人迄今未能提出其曾編列任何預算設立該所小學，甚至迄今小學名稱尚無，更未蓋有任何教室，其興建棒球場供代管之德興國小或附近之中興國中作棒球場使用，均非依徵收計畫作設立國民小學使用。至於參加人其他施作之圍牆、排水溝、人行步道、車棚及球場學生宿舍等設施，均非屬設立學校之行為，參加人於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教室，則上開設施，就所徵收之全部土地整體觀察之，均無事實足認參加人已按核准計畫使用所徵收之土地。，要難認參加人已按「被徵收土地依核准計畫使用」（最高行政法院96年度判字第268號判決參照）。茲所應審究者為行政訴訟法第198條規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」本件原告所提撤銷訴訟及課以義務訴訟，有無上開法律規定之適用？查參加人以設立學校之目的，歷經15年之期間，未曾編列預算設立該學校，已見前述，足徵原告主張中興新村因精省後，省政府公務人員減少，加上國人少子化之影響，中興新村地區之學童，不但未如預期增加，原計畫設立之文小㈦小學，以無迫切需要，因而延誤迄今，參加人其他施作之圍牆、排水溝、人行步道、車棚及球場宿舍等設施，尚非屬設立學校之行為，已見前述，且上開設備費用，亦遠不及被徵收土地價值，本件原告提起撤銷訴訟及課以義務訴訟之結果，對公益顯然並無重大危害。自無因公益上之理由，否准原告之訴。
七、綜上所述，本件被告96年1月30日台內地字第0960015833號函同意參加人所擬意見不予發還原告被徵收之土地，核與都市計畫法第83條之規定不合，訴願決定予以維持亦有未洽。原告訴請撤銷，並請求判命被告應於原告返還如附表所載之補償金後，作成准予返還如附表所載之土地之行政處分，為有理由，應予准許，以維法制。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
書記官 許 騰 云