臺中高等行政法院判決
九十六年度訴更一字第二八號九原 告 立得人力仲介有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張崇哲 律師複 代理人 林志銘 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十四年七月廿六日勞訴字第○九四○○二○三九一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決發回更審，本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
本審及更審前訴訟費用均由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為雇主白明麗所聘僱之越南籍看護工ＮＧＵＹＥＮＴＨＩＴＨＵ（下稱Ｎ女，護照號碼：M00000000）辦理就業服務，被告以原告自Ｎ女於民國九十一年五月廿一日入境起至九十二年十月十六日止受白明麗聘僱期間計十八個月，於Ｎ女之薪資中以「本國所得稅」、「安家費貸款」名義收受規定標準以外之費用，合計新台幣（下同）九九、四五○元為由，依就業服務法第四十條第五款及第六十六條第一項規定，以九十四年三月十五日府勞就字第○九四○○四三九八○號處分書處以原告罰鍰一、九八九、○○○元。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院九十五年三月二日九十四年度訴字第五一一號判決駁回其訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院九十六年十月五日九十六年度判字第一七九六號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、原告已按月將薪資表所載之實際領得金額給付Ｎ女，並經其親筆簽收並蓋指印於薪資表之上，此有Ｎ女親筆簽收並蓋指印之薪資表及切結書可證。Ｎ女雖於本件九十四年十二月廿日準備程序筆錄證稱該薪資表於其簽名時為空白，且十八張係一次所作成等語，惟該十八張薪資表上均有越南國語之譯文，用以表示簽名者對薪資所表示金額核對無誤而予以領取之意，況簽名與用印乃意思表示之重要表徵，並為一般社會生活之一部分，Ｎ女該部分證詞顯不足採。Ｎ女於白明麗處服務期滿離職時，由原告與Ｎ女核對其間薪資狀況，當時並由Ｎ女立有切結書，切結「．．．從二○○二年五月廿日我從越南來台灣工作，二○○二年五月廿一日到二○○三年十月十六日，雇主已經薪水付給我了，我已經領了無誤，還有我的存款新台幣七二、○○○元我也已領無誤，沒有任何人扣我的錢，我回越南是我自願回去，沒有任何人強逼我．．．。」等語。Ｎ女雖否認係爭切結書為其作成，惟據證人陳秋瑞、林淑慧於台灣彰化地方法院九十四年度彰簡字第十號損害賠償事件之九十四年九月廿三日言詞辯論筆錄，其證稱該切結書係由陳秋瑞所書寫，並由Ｎ女親筆簽名並蓋指印其上。且原告於九十四年底已接獲台灣彰化地方法院九十四年度促字第三三二一三號支付命令，命Ｎ女應返還原告一萬元，核與該切結書上Ｎ女向原告借款一萬元作為支付機票費及一切手續費用乙節相符，亦證明該切結書形式及內容之真正。又由該份切結書內容可得知，Ｎ女除已領取薪水外，並且已領回其存款七二、○○○元，原告已無虧欠任何金錢。
二、又台灣彰化地方法院九十五年度簡上字第一三一號民事判決之事實同本件，係Ｎ女依據上開事實向原告請求返還九九、四五○元及其法定利息（即Ｎ女於本件所稱之所得稅十七期，計二九、四五○元及安家貸款十三期，計七○、○○○元之總合）等金額，若本件原告真有任何不法情事，則Ｎ女自應有民事之請求權基礎向原告請求返還金錢，並為法院所允准。然上開民事案件今卻分別為台灣彰化地方法院簡易庭九十五年度彰簡字第四七二號、台灣彰化地方法院九十五年度簡上字第一三一號判決駁回確定，足以證明原告確實從未向Ｎ女超收或剋扣任何依法規定以外之費用。
三、退步言，本件縱被告認定原告有超收費用達九九、四五○元之事實存在，然依就業服務法第六六條第一項之規定，亦非指被告得不依其他合理標準，恣意處以超收費用十倍至二十倍間裁決罰鍰。被告僅單純認定原告以其他名義收受規定標準以外之費用，即任意處原告以最高額度之超過規定標準費用額二十倍作為裁罰金額，所得利益與罰緩間期間差距將近一九○萬元，又原告目前財務狀況並不良好，而未說明其憑藉之標準或理由，顯與行政程序法第六條、行政罰法第十八條第一項規定、司法院大法官釋字第五一一號、四二三號解釋及高雄高等行政法院九十一年訴字第六二號判決相違，與法不合。
貳、被告答辯意旨略以：
一、原告為雇主白明麗及Ｎ女辦理就業服務業務，卻自外勞九十一年五月廿日入境日起至九十二年十月十六日止受白明麗聘僱期間計十八個月，於Ｎ女之薪資以「本國所得稅」、「安家費貸款」名義收受規定標準以外之費用，所得稅十七期，計二九、四五○元，安家費貸款十三期，計七○、○○○元，合計九九、四五○元。
二、依白明麗九十三年十二月廿二日之談話紀錄，略以「因為我是委任立得人力仲介公司處理，所以外勞薪資我全數交給該仲介公司，再由該公司發放給外勞。薪資表、外勞護照等文件立得公司也從未給我，所以當時更沒有辦法給該看護工一份薪資表。．．．我每月所交給立得公司的錢，包括就業安定費，計新台幣一九、九五○元整．．．」等語，其又表示不知該看護工遭原告扣留稅款，既未申報又未退還。至原告於陳述意見書中稱「外勞之存款也在其出境前領回無誤」等語，並出示Ｎ女簽立之切結書一節，顯示原告對於其由雇主收受外勞Ｎ女每月全數薪資一事並不爭執。被告復於九十四年一月廿四日派員訪視Ｎ女時將原告出具之薪資表、陳述意見書及切結書提示予Ｎ女，Ｎ女稱：「其中字不是我寫的，簽名也不是我簽的，當初薪資都由雇主直接給立得人力仲介公司，而公司則照這份薪資表（我自己提供之這份）來扣款，本國所得稅稅款、安家費貸款都照扣，而且每月之薪資並未發給我，直等到病人往生，我要回越南，立得公司才一次把我的薪資給我，計新台幣七二、○○○元（在這之前公司有幫我匯錢回越南二次，大約新台幣五萬元）。原先我要回越南之前，立得公司告訴我，再把我辦進來台灣，本國所得稅稅款新台幣二九、四五○元及七天特休假再全部還給我。另我願抄寫立得公司提供之切結書前面部分好作為對照筆跡之樣本。」等語。復對照原告出具之切結書及外勞Ｎ女於九十四年一月廿四日抄寫之相同切結書內容，其字跡不同、簽名亦相異，顯而易見兩份相同內容係由不同之人所書寫。據上，原告出具之薪資表及切結書顯非由Ｎ女所簽名及書寫，不足作為原告未收受規定標準以外之費用之事證。而雇主之證詞及原告之陳述意見書可證薪資確非由雇主每月發放予外勞，及原告收受外勞Ｎ女薪資後迄至外勞出境前，原告始將其代外勞所存之「存款」交予Ｎ女，是原告收取規定標準以外費用情事至為明確。另Ｎ女提供之薪資明細表所載「所得稅」（本國所得稅）扣款二九、四五○元，及Ｎ女稱原告迄未向其說明及退還稅款一節，經被告向國稅局查證後發現原告並未為Ｎ女申報。又被告根據行政院勞工委員會所存Ｎ女之切結書，發現Ｎ女並未有借款，卻遭原告以安家費貸款名義扣款達七○、○○○元整，與原告行政訴訟起訴狀中所謂「我的存款新台幣七二、○○○元我也已領無誤」相符，證明原告自雇主處收受Ｎ女全數薪資，此行為操控外勞薪資遂其超收費用之手段，業已違反就業服務法第四十條第五款規定，且原告至今仍未將該筆超收款項退還，僅堅持否認違法情事，衡情論理，違法事實洵屬明確。
三、據原告所提切結書所載，Ｎ女在台工作一年四個月後，臨回國前，才一次支付系爭外勞七萬二千元，該七萬二千元不可能為Ｎ女工作一年四個月之薪資總和。又Ｎ女所提出之一次三年之監護工家庭幫傭薪資明細表，依一般仲介公司之處理，會先將具有中文及外勞本國文字之該薪資明細表，交給雇主及外勞持有，於雇主發薪時，由外勞於其上簽收，惟Ｎ女及雇主於系爭外勞工作期間均未持有該薪資明細表。Ｎ女向被告稱其所提供予被告之薪資明細表係透過其配偶向越南之仲介公司所取得，該表非其當初所簽之明細表，其所簽之明細表其未曾持有，亦不知去向。如Ｎ女欲假造其所提供之該明細表，會於將該表提供予被告時即於該表上簽名，惟其未於該表簽名，故Ｎ女所提明細表不可能造假。又上述薪資明細表仲介公司應交雇主、外勞各持有一份，係勞委會之規定，本件原告未交給外勞、雇主持有該薪資表，亦有違就業服務法，惟此為原告為達超收費用目的之手段，經被告考量後以其超收目的行為而為本件裁罰。本件原告非僅向本案外勞收受超過規定標準之費用，尚有其他類似案件（庭呈鈞院九十四年度簡字第一五三號、九十四年度訴字第五一二號判決、最高行政法院九十六年度裁字第二六五九號裁定供參），又Ｎ女工作將近二年，原告才交予薪資合計七二、○○○元，被告認其違規情節重大，按其超收之費用，處二十倍之罰鍰，並無不合。
理 由
一、按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」、「違反第四十條第五款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰。」分別為就業服務法第三十五條第二項、第四十條第五款及第六十六條第一項分別定有明文。
又「本標準表依就業服務法第三十五條第二項規定訂定之。」、「私立就業服務機構不得向外國人收取或代收本收費標準表以外之費用。」行政院勞工委員會九十一年十二月廿六日勞職外字第○九一○二○八○一一號公告之「修正私立就業服務機構就業服務收費標準表」公告事項五之㈣亦有明定。
二、本件原告為雇主白明麗所聘僱之越南籍看護工Ｎ女，辦理就業服務，被告以原告自Ｎ女於九十一年五月廿一日入境起至九十二年十月十六日止受白明麗聘僱期間計十八個月，於Ｎ女之薪資中以「本國所得稅」、「安家費貸款」名義收受規定標準以外之費用，合計九九、四五○元為由，依就業服務法第四十條第五款及第六十六條第一項規定，以九十四年三月十五日府勞就字第○九四○○四三九八○號處分書，按原告超收之金額，處原告最高罰鍰廿倍即一、九八九、○○○元。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院九十五年三月二日九十四年度訴字第五一一號判決駁回其訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院九十六年十月五日九十六年度判字第一七九六號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、次按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第五條定有明文，此乃所謂明確性原則，行政機關作成行政處分為行政行為之一，是行政處分以書面為之者，行政程序法第九十六條第一項第二款規定，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，為現代法治國家行政程序之基本要求。又依行政訴訟法第四條第一項、第二項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論。」。故主管機關於裁處行使裁量權時，固有其裁量之權限，惟並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則(如誠實信用原則、平等原則、比例原則)外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。申言之，法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，茍主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。或者主管機關就不同之違法事實裁處罰鍰，未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為之處分即屬違法。
四、經查，本件被告以原告自Ｎ女於九十一年五月廿一日入境起至九十二年十月十六日止受白明麗聘僱期間計十八個月，於Ｎ女之薪資中以「本國所得稅」、「安家費貸款」名義收受規定標準以外之費用，合計九九、四五○元，依就業服務法第四十條第五款及第六十六條第一項規定，按原告超收之金額，處原告最高二十倍之罰鍰即一、九八九、○○○元，依上開規定及說明，被告以罰鍰之上限裁罰，自須記載此行政裁量權之依據，如原告前有違規行為，經裁罰之倍數，本件再度違規等具體之情節等。被告雖稱原告之前另有違反就業服務法之類似案件，有本院九十四年度簡字第一五三號、九十四年度訴字第五一二號判決、最高行政法院九十六年度裁字第二六五九號裁定等足參（本院卷五四至七七頁），惟本件原處分被告並未記載處原告罰鍰最高倍數之理由，又依行政程序法第一百十四條第一項第二款及第二項之規定，違反程序或方式之行政處分，必須記明之理由已於事後提出者，僅得於訴願程序終結前為之，而被告僅於原告對原處分提起訴願後，於訴願答辯書僅記載因原告一再違法向外勞收受超過規定標準之費用，認其違規情節重大，爰按其超收之費用，處廿倍之罰鍰等語，然未具體表明原告前有何違規事實，經被告處幾倍之罰鍰，因本件再度違規，爰從嚴處罰等情，難謂被告已對原處分依罰鍰之上限裁罰，所為裁量之依據，予以補正，是本件原處分，自有違行政程序法第五條規定之明確性原則，不得認為適法。
五、再者，主管機關於行為人有違章事實，裁處行使裁量權，處罰行為人罰鍰，使其受有財產上之不利益，在於督促及嚇阻行為人警惕及改進，以資避免行為人再有所違章，如行為人有一再違規行為，予以加重處罰，固非不可。惟依被告提出之上開本院九十四年度訴字第五一二號判決所記載之事實，被告係以原告於九十一年十二月十日起至九十三年十一月十日止，對於外勞以國外扣款及外國稅等事由，超收一三六、○一六元，而依就業服務法第四十條第五款及第六十六條第一項規定，處原告十倍罰鍰即一、三六○、一六○元；而本件原告行為時係自九十一年五月廿一日起至九十二年十月十六日止，對外勞收受規定標準以外之費用為九九、四五○元，原告上開違章行為終了時間在本件之後，向外勞超收之費用亦多於本件之金額，被告對於原告上開違章行為，按其超收之金額，處十倍罰鍰，與本件相比，自有違規行為在前，超收金額較少，反而遭最高罰鍰倍數之處罰，雖被告該次裁罰日於本件之前，惟於本件裁罰時，仍應審酌原告本件與前次違規之時間及情節，正確及合理裁處行使裁量權，以避免前開所處罰鍰輕重失調之情形，而有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的。
六、綜上所陳，原處分有上述之違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應由本院將之均予撤銷，由被告另為適法之處分，以維法制。至關於本件原告有無超收外勞費用之事實部分，原告否認此節，並稱其均按月將薪資表所載之實際領得金額給付Ｎ女，並經其親筆簽收並蓋指印於薪資表之上等語，按Ｎ女雖向台灣彰化地方法院提起民事訴訟，訴請原告及其雇主白明麗應給付其上開超收費用，經台灣彰化地方法院判決其敗訴確定在案，惟行政訴訟及民事訴訟對於事實得為不同之認定，Ｎ女於民事訴訟中因證據不足，經民事法院認其無請求權，為其敗訴之判決，然雇主有給付受僱人薪資之義務，受僱人如認其並未收受薪資，應由雇主負舉證責任，本件被告仍應對原告及Ｎ女雇主間之資金流程及主張交付Ｎ女薪資之人等相關事證，詳為調查，以明真相，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 26 日
第四庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 1 月 3 日
書記官 莊 啟 明