臺中高等行政法院判決
96年度訴更一字第32號原 告 甲○○
己○○癸○○
乙 ○乙○宇丙○○
丁 ○戊○○庚○○辛○○壬○○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○○巳○○○午○○共 同訴訟代理人 林志忠 律師
陳國華 律師被 告 內政部代 表 人 戌○○訴訟代理人 申○○
酉○○
參 加 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 未○○訴訟代理人 林易佑 律師上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國94年9月26日院臺訴字第0940090102號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決發回更審，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
被告中華民國93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收如附表所示台中縣○○鄉○○○段水師寮小段56-9地號等土地之持分部分之行政處分違法。
第一審及發回前上訴審之訴訟費用均由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣需用土地人即參加人為興建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，需用坐落台中縣○○鄉○○○段水師寮小段56之9地號等12筆土地，面積共計0.1788 公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被告以民國93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收，交由台中縣政府以94年1月20日府地權字第09400229081號公告（公告期間自94年1月24日起至94年2月23日止），並以同日府地權字第09400229086號函知各權利人。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院94年度訴字第588判決駁回其訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院96年度判字第2039號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠先位聲明：訴願決定及原處分關於徵收原告所有如附表所示
土地地號及持分（承受訴訟人子○○等7人繼受被繼承人原告何金龍部分之地號及持分部分）之部分均撤銷。
㈡備位聲明：被告應給付原告甲○○新台幣（下同）1,705,01
9元，原告乙○49,183元，原告乙○宇49, 183元，原告丙○○59,846元，原告丁○59, 846元，原告戊○○59,846元，原告癸○○508, 690元，原告己○○80,562元，原告庚○○68,855元，原告子○○、丑○○、寅○○、卯○○、辰○○○、巳○○○、午○○等7人共127,172元，原告辛○○149,615元，原告壬○○○101,738元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至支付日止，按年息百分之5計算之利息。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、參加人聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、依土地徵收條例第11條規定需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。其意旨並無得以申請強制徵收在內，即徵收程序應依法行政，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容作為辦理強制徵收之依據。本件參加人利用93年5月5日尚待辦理核示之請求協商紀錄充當替代「協商未能達成協議」之證物，草率申請徵收強制取地，顯有程序理由不備及協商紀錄不實之違法。再者，徵收前如已先設置電塔時，參加人均會發放獎勵金。本件於80年間即先設電塔，其後再於93年間辦理徵收，原告乃請求參加人比照鄰地發給獎勵金。
是原告與參加人協議時，係討論獎勵金部分，並無討論到地價部分。被告以施工獎勵金開會紀錄充當土地協議價購紀錄，其內容為關於施工獎勵金發放事項，未涉及到土地地價協議，明顯違法。
二、參加人分別製作「用地協議紀錄」與「用地協議取得紀錄」，用地協議紀錄看似為獎勵金之問題，用地協議取得紀錄則似為報請徵收，而參加人報請本件徵收，係以用地協議取得紀錄為之。本件系爭協議紀錄共有3版本，參鈞院前審卷第45頁93年5月5日之協議紀錄，對於原告提出獎勵金之請求，參加人於紀錄上加註意見略為對業主要求仍要陳報上級辦理，故系爭協議結論就原告等業主而言，係仍要陳報上級決定，等於是沒有結論，不能以該制式會議紀錄上先行打上之內容，即認為該會議有實質進行該等內容所載事項，而上述參加人陳報上級決定之結果不論為何，至少應要有後續例如再召開一次會議或其他作為，此係對行政機關正當程序行為之起碼要求。
三、另系爭土地徵收地價係以徵收當期公告現值加4成發放補償，並無給付配合施工獎勵金及其他任何給付項目作為補償地價損失，核與土地徵收條例第30條第2項規定應比照一般正常交易價格補償地價相違背，此為徵收實體之違法行為。又93年5月5日協商會沒有協議不成（未能達成協議）之情事，該次協商會參加人代表人員曾經在會中當場宣布答應給付獎勵金作為補償地價損失，作成所有權人請求給付系爭土地獎勵金每坪3萬元之協商紀錄，至於是否如數補償，被告參加人代表人員願意陳報上級核示後辦理，足證該次協商會並無所謂「未能達成協議」之事實存在。然事後參加人無誠信，未再另行通知召開協商會，片面獨斷認定該次協商會為協議不成，被告不察，遽予核准徵收案，明顯違法。
四、訴願決定將徵收與補償費發放事項切割分開，有違徵收與補償連結原則：
㈠訴願決定略稱「至補償費發放事項，姑不論實情如何，要屬
另案問題，與本件徵收處分之適法性無涉」等語，顯將徵收與補償切割，有違徵收與補償連結原則（司法院釋字第579號大法官謝在全協同意見書第1項參照），其含意乃為徵收即有補償，補償之發給與徵收土地之間，具有不可分之一體性所必然（司法院釋字第425、516號解釋參照）。學說上稱為徵收與補償連結原則，或唇齒條款（結合條款），亦即有徵收即有補償，無補償即無徵收，俾使憲法保障之財產權，其財產所生之財富價值得予以確保（財產價格之保障）。
㈡所稱補償不僅以徵收地價而言，乃為合理補償之意。除地價
外尚有配合施工獎勵金、救濟金等及其項目之補償在內。故徵收系爭土地不能僅以發放按徵收當期公告現值加4成之金額作為地價款，即認已完成補償完畢，不必再給付獎勵金。故參加人徵收系爭土地，雖已發放地價，但仍應再給付配合施工獎勵金作為補償地價損失，方符合理補償之標準。
故該徵收案不具有合法效力，應予撤銷原處分及訴願決定。
五、配合施工獎勵金請求權之法源基礎及求償金額之法律依據：㈠請求權法源基礎是源自「衍生分享請求權」：所謂衍生分享
請求權，係指行政機關本無法律義務，先予以合法之給付，則具有相同條件之其他人，即得援引平等原則以要求行政機關給予相同之給付。換言之，其後之給付，縱在無法律之依據下，行政機關亦有一般之給付義務，此種義務之產生並非因法律而生，而是行政機關之既有裁量行政而生，故稱之為「衍生分享請求權」（最高行政法院94年判字第1406號判決參照）。參加人往例對於設置電塔均以給付先行施工獎勵金後，再擇期另行辦理徵收，此為其取得電塔用地之一慣性方式，原告等被徵收系爭土地持分比率面積，未曾給付獎勵金，基於前項論說，自有請求參加人給付獎勵金之請求權。
㈡求償金額之法律依據係為平等原則：人民財產權應予保障，
憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當（司法院釋字第579號）。本件按徵收當期公告現值加4成徵收補償，顯無法填補財產權被剝奪或權能受限制之重大損失，是地價補償不合理亦不相當，應再予合理補償，以符合憲法保障人民財產及平等權之規定（憲法第7條、第15條）。90年2月6日參加人曾給付中火－峨眉（后里）運輸線路＃34鐵塔用地獎勵金，而本件獎勵金求償金額標準係比照系爭土地鄰地＃37鐵塔給付標準每平方公尺11,363.64元，計算求償金額明細表，其比照法律依據乃依行政程序法第6條「平等原則」之規定意旨。系爭鐵塔用地與鄰地＃37鐵塔用地，其坐落地點為相同地段且其公告現值相同相當，參加人沒有不得比照之正當理由，故依平等原則應依該項金額核算補償金額，始為合法合理。
六、按土地徵收條例第11條所謂「協議」，依內政部歷來之函示內容，均要求需地機關於協議時，除就協議取得事宜詳為說明外，並應就如協議不成時，將依法辦理後續徵收之程序、相關徵收補償之規定，以及其得行使之權利等事，使所有權人確實知悉。如所有權人對於協議取得或徵收有意見陳述時，並應於協議紀錄中一併述明，於徵收案件送核准徵收機關核准時應附具前開協議紀錄。系爭土地雖曾於93年5月5日由需地機關即參加人召開協調會，然而在當次會議中並未提及土地徵收之價格，此觀之是日之會議紀錄自明，對此被告亦自認該次用地協議取得紀錄之內容沒有記載很清楚，且需地機關在明知未就徵收價款進行協商之情形下，為能符合程序要件，復於事後未經原告同意，片面地自行增填「協議不成」之記載，則此等紀載既非協議當時之真實情狀，又未經原告等參與會議之人員過目承認同意簽名或蓋章，則此項紀錄自不得作為協議價購且協議不成之證據。至被告於鈞院97年1月17日行準備程序時所稱「有關地價部分，系爭用地協議取得紀錄中協議事項2有特別提到係比照『徵收價格』辦理價購，故應認有提到償格之問題。」等語，按此說法實屬強詞奪理，蓋無論需地機關心中所認為之徵收價格為何，然其於協議之時，至少須將具體之數額明示予原告，始符合法之本旨，則需地機關既未明示徵收價格，僅以該項早已印刷於會議紀錄上，且無具體金額之字句，如何能認其已秉諸誠意與原告進行協議，殊難想像，此亦為最高行政法院此次發回所特予指摘之處。是需地機關既未依法與原告協議於先，被告復未究明實情，率然准許徵收於後，則本件土地徵收於法不合。
七、至被告引用原告曾對參加人請求民事損害賠償，經民事確定判決認為系爭土地上確有分管契約，參加人將獎勵金發給分管之共有人並無違誤乙節，按無論是否有分管契約在，需地機關應向共有人全體為徵收，應屬不爭之事實，否則需地機關及被告即無須向原告辨理系爭土地之徵收程序。是以，無論是否有分管契約存在，被告均應向徵收土地之全體共有人協議徵收價格，是被告以系爭土地有分管契約置辯，顯屬無由。況且，系爭土地位於台中縣龍井鄉境內且為山坡地，屬砂石土質無法耕作，其他形地貌高低彎曲，為不規則形狀，而土地共有人眾多，實際上根本無法按各共有人持分比率丈量等值持分面積分管，系爭土地亦無全體共有人訂立有書面分管契約書，被告所引用之民事判決認為有分管契約存在，其認定非無可議。參加人80年間設立電塔時，並未通知所有之共有人，僅對於在系爭土地耕作之人發給獎勵金，其中亦有非共有人者。另被告雖主張參加人已發放獎勵金予分管人等語，然訴訟至今迄未見被告提出被告參加人已支付獎勵金之證據。原告因本件徵收遭受慘重之損害，由於高壓電塔之密集設置，無論係設置電塔所在土地而被徵收，或是未被徵收之土地部分，皆因此失去原有之利用價值且永久不能作為蓋建房屋或其他用途使用。
八、依土地徵收條例第11條規定，徵收土地之程序要件為：⒈土地所有權人拒絕參與協議，或⒉協議不成。本次最高行政法院發回意旨中明白揭陳，土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。被告核准徵收系爭土地既不具備該2項程序要件，其徵收自屬違法。且依被告訴訟代理人於鈞院97年1月17日準備程序時所特別提及之參加人93年5月5日用地協議取得紀錄印刷之協議事頊第2點後段，亦明白提及「如同意本公司先行使用者，本公司將給付先行施工獎勵金」，且最高行政法院於本次發回意旨中亦明示：「上訴人聲明請求給付獎勵金部分，應否包含於協議價購範圍，亦與協議價購請求金額有關，應由需地機關於協議價購中一併處理。」等情。詎被告於鈞院開庭時，仍無視最高行政法院之指摘，堅稱其徵收程序無誤，且對於參加人先行設置電塔並無反對與不同意意見之原告，拒絕給付獎勵金，不願依例支付獎勵金，則其主觀強勢、無視民漠之心，灼然明甚，爰請求鈞院惠賜判決如訴之聲明㈠所示。又本件違法徵收案，若依行政訴訟法第198 條規定，基於公益考量，不能判准撤銷徵收，則應予謀求補救，則請依同法第199條第1項規定判命被告依法賠償損失，比照鄰地方發放施工獎勵金標準計算，備位請求如訴之聲明㈡所示。
九、參加人雖援用其於93年11月間所擬之徵收土地計畫書第11項之記載內容，惟該計畫書為參加人片面製作，其真實性本即存疑，且其所載內容亦與本件「數份」會議紀錄內容不符。況參加人自始即製作2份不同版本之協議書已如前述，則其為何須事先備妥此2份不同版本之協議書已非無疑，且前審卷附第148頁及第149頁之2份之「用地協議取得紀錄」，第148頁為參加人會後當場影印交付予原告之紀錄，與其事後填載之第149頁會議紀錄內容即有不同。顯見參加人對於原告有參與之會議，亦敢於事後依其自身之意思填註內容，則對於前述之徵收計畫書，如何能憑信！至參加人所提原告前向立法委員林豐喜之陳情內容乙節，按93年5月5日原告與參加人所討論之賠償金額，係指「先行施工獎勵金」，並非土地徵收價格，此觀原告於陳情時所提附表亦係記載獎勵金等情，即足證之，此亦與會議當日製作之用地協議紀錄記載「業主要求補發放比照中火后里345KV線＃34鐵塔每坪新台幣3萬元」等情，相互符合。被告參加人以原告上開陳情內容，欲證明雙方有經過討價還價等情，顯與事實不符。再者，由參加人引用陳情書之情形以觀，其亦不否認原告癸○○於93年5月5日協商時曾要求（獎勵金之）賠償希望能以每坪3萬元為據，且參加人之代表有表示要帶回研究辦理。既然如此，則參加人何以在未進行下一步協商之際，即擅自在用地取得紀錄中自行增填協議不成而強制徵收，此不僅違反土地徵收條例所規定之程序，亦毫無誠信。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按國家因國營事業之需要，得徵收私有土地，為土地徵收條例第3條第9款所明定。又都市計畫法第48條亦規定，經本法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。參加人為興建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，需用坐落台中縣○○鄉○○○段水師寮小段56之9地號等12筆土地，合計面積0．1788公頃，及其土地改良物，都市○○○○○路鐵塔用地，使用限制為電路鐵塔（有案附無妨礙都市計畫證明書可稽），經被告土地徵收審議委員會第110次會議審議通過，以被告93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收，於法並無不合。
二、有關原告所陳參加人未踐行土地徵收條例第11條規定之協議取得程序乙節，依徵收計畫書第11項所載：「㈠曾於93 年5月5日等與土地所有權人協議結果，部分業主出席會議，但不願意出售土地，其餘業主均未出席，無法協議；因雙方未能達成協議價購或以其他方式取得土地之協議，本公司將依法辦理徵收。（詳如開會通知函及協議紀錄影本）㈡本案協議及給予陳述意見通知皆已合法送達且已使土地所有權人有陳述意見之機會。㈢＃29、＃30、＃31、＃33鐵塔因共有人眾多，致部分業主未出席會議，無法協議外，其餘出席業主均要求本公司發放每坪3萬元獎勵金，因業主要求價格偏高而協議不成。．．．」等語，參加人申請徵收時於徵收計劃書內載明29、30、31、33號塔因共有人眾多，致部分業主未出席會議無法協議外，其餘業主皆要求本公司發給每坪3萬元獎勵金，因業主要求價格偏高致協議不成。又協議不成後，參加人於93年6月10日有發文給予原告，告知原告93年5月5日之協議不成立，將辦理強制徵收，請原告陳述意見，原告於93年6月18日也有對之提出意見，而所提意見內容未見對參加人表示未能達成協議部分有所爭執，僅係要求電塔已先行設置之賠償問題，且陳述意見書內自陳協議係徵收前之手段，表示原告確實知道系爭協議會議為協議價購會議，其又敘明損賠後才得辦理徵收，故由該陳述意見書可知原告無協議價購之意願，原告也確實不同意協議。
三、參加人在徵收計畫中內所附之會議記錄名稱為「用地協議取得記錄」，協議事項內提及系爭土地以價購方式辦理，請業主同意讓售，本公司將比照徵收補償價格辦理價購，同意本公司先行使用者，本公司將給付先行使用獎勵金，這部分從紀錄中看出與地主協議價購程序，結論部分記載無法以價購或其他方式取得，參加人將依法申請徵收，被告參加人已餞行土地徵收條例協議價購取得，徵收程序合法，有會議紀錄可以證明，參加人於93年5月5日確實有與原告等地主進行協議。至於地價部分，系爭用地協議取得紀錄協議事項2有特別提到係比照徵收價格辦理價購，故應認有提到價格之問題，只是協議紀錄沒有記載的很清楚，而本件紀錄雖不完整，但並非沒有進行協議價購。
四、至原告所陳未發給施工獎勵金乙節，按獎勵金非屬法定補償範圍，應由需用土地人自行斟酌財力及實際情形發給，尚與徵收無涉。且有關獎勵金部分，參加人於設置電塔時已將獎勵金發給共有分管人，對此，原告有以參加人為被告請求民事損害賠償，經高等法院二審判決確定認系爭土地上確有分管契約，參加人將獎勵金發給分管之共有人並無違誤。況被告並非獎勵金之發放機關，原告備位聲明請求之獎勵金亦非應以被告為請求對象。
參、參加人陳述意旨略以：
一、依參加人93年5月5日與系爭被徵收土地之所有權人開會協議結果，參加人確已因踐行土地徵收條例第11條所規定之協議價購程序未果，始依法申請被告核准徵收，其徵收程序合法，無任何可議之處。且該次會議記錄業已明確記載為「台灣電力公司輸變電工程用地協議取得紀錄」，開會前之簽到簿亦明載為「台灣電力公司中火～中港161仟伏輸電線路第＃
29、＃30、＃31、＃33鐵塔用地協議取得紀錄簽到簿」，可見該次會議確為鐵塔用地協議取得會議甚明。原告遽以參加人拒不給付其所謂之按每坪3萬元計算之獎勵金為由，拒絕同意出售系爭土地，適足以證明當日雙方確有經過協議，惟最終仍協議未成而已。再者，當天會議絕非僅如最高行政法院前揭發回意旨所指摘「僅就土地徵收條例第30條規定之法定地價為宣示價購」而已，而是確有經過被告參加人具體開價，及其中部分土地所有權人之還價過程，惟最終仍無法達成雙方共識之結論，因而協議不成，此由部分原告於事後向當時之立法委員林豐喜所提出之陳情內容載明：「本案於93.5.5協商會電力公司出席協商人員路權一股股長張文彬及經辦人林玉泰先生，曾經提出依照十餘年前賠償金額（詳見附表）給付賠償，業主要求比照最近幾年該公司曾經給付賠償金額辦理補償，並當場做成紀錄帶回辦理。惟事後該公司卻以未能達成協議為由，執意強制徵收、忽視塔基用地所有權人之應有權益。」等語，顯見當時雙方確有經過討價還價之過程，非僅按法定地價宣示價購而已，最高行政法院發回意旨似有誤會。
二、有關「施工獎勵金」部分，參照最高法院93年度台上字第2556號判決，其中對於同一時期參加人因辦理協議價購鐵塔用地所發放之「施工獎勵金」之性質，其判決理由認定原告所稱之施工獎勵金，容屬民事契約關係下之約定給付項目或金額，非屬法定補償範圍，應由參加人依據與地主間所達成之協議（契約）關係發給，與徵收無涉。況被告乃系爭土地之徵收核准機關，並非負擔或發放機關，原告率爾起訴請求被告給付施工獎勵金及其遲延利息，核無依據，應不足憑。
理 由
一、本件原告起訴後，被告代表人業已變更，其新代表人戌○○聲明承受訴訟，又原告何金龍於本件訴訟進行中死亡，其繼承人子○○、丑○○、寅○○、卯○○、辰○○○、巳○○○及午○○等7人亦聲明承受本件訴訟，均無不合，應予准許，合先敘明。
二、本件需用土地人即參加人為興建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，需用坐落台中縣○○鄉○○○段水師寮小段56之9地號等12筆土地，由經濟部報經被告以93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收，交由台中縣政府以94年1月20日府地權字第09400229081號公告，並以同日府地權字第09400229086號函知各權利人。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院94年度訴字第588判決駁回其訴。
原告不服，提起上訴，經最高行政法院96年度判字第2039號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告訴稱：㈠本件參加人利用93年5月5日尚待辦理核示之請求協商紀錄充當替代「協商未能達成協議」之證物，草率申請徵收強制取地，顯有程序理由不備及協商紀錄不實之違法。又徵收前如已先設置電塔時，參加人均會發放獎勵金。本件於80年間即先設電塔，其後再於93年間辦理徵收，原告乃請求參加人比照鄰地發給獎勵金。是原告與參加人協議時，係討論獎勵金部分，並無討論到地價部分。被告以施工獎勵金開會紀錄充當土地協議價購紀錄，其內容為關於施工獎勵金發放事項，未涉及到土地地價協議，亦明顯違法。㈡系爭土地徵收地價係以徵收當期公告現值加4成發放補償，並無給付配合施工獎勵金及其他任何給付項目作為補償地價損失，核與土地徵收條例第30條第2項規定應比照一般正常交易價格補償地價相違背。又93年5月5日協商會沒有協議不成（未能達成協議）之情事，該次協商會參加人代表人員曾經在會中當場宣布答應給付獎勵金作為補償地價損失，作成所有權人請求給付系爭土地獎勵金每坪3萬元之協商紀錄，至於是否如數補償，被告參加人代表人員願意陳報上級核示後辦理，足證該次協商會並無所謂「未能達成協議」之事實存在。然事後參加人無誠信，未再另行通知召開協商會，片面獨斷認定該次協商會為協議不成，被告不察，違法遽予核准徵收。㈢參加人往例對於設置電塔均以給付先行施工獎勵金後，再擇期另行辦理徵收，此為其取得電塔用地之一慣性方式，原告等被徵收系爭土地持分比率面積，未曾給付獎勵金，基於「衍生分享請求權」之理論，原告有請求參加人給付獎勵金之請求權。本件按徵收當期公告現值加4成徵收補償，顯無法填補財產權被剝奪或權能受限制之重大損失，是地價補償不合理亦不相當，應再予合理補償，以符合憲法保障人民財產及平等權之規定。本件獎勵金求償金額標準係比照系爭土地鄰地＃37鐵塔給付標準每平方公尺11,363.64元，計算求償金額明細表，其比照法律依據乃依行政程序法第6條「平等原則」之規定意旨。系爭鐵塔用地與鄰地＃37鐵塔用地，其坐落地點為相同地段且其公告現值相同相當，參加人沒有不得比照之正當理由，故依平等原則應依該項金額核算補償金額，始為合法合理。㈣本件徵收案係屬違法，請求判決如訴之聲明第一項所示（先位聲明）；又本件違法徵收案，若依行政訴訟法第198條規定，基於公益考量，不能判准撤銷徵收，則應予謀求補救，則請依同法第199條第1項規定判命被告依法賠償損失，比照鄰地方發放施工獎勵金標準計算，請求判決如訴之聲明第二項所示（備位聲明）。
四、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．九、國營事業。」、「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第3條第9款、第11條、第14條及第19條定有明文。次按土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。
五、經查，本件需地機關即參加人台電公司於93年5月5日邀集被徵收土地所有權人舉行協議價購會議，該會議紀錄記載「．．．二、業主意見：空白；三、結論：因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，台電將依法申請徵收。」等事項（本院前審卷148頁），顯然僅就土地徵收條例第30條規定之法定地價為宣示價購，而未及以其他方式取得土地。至另有同日工程用地協議取得紀錄載明「．．．二、業主意見：要求台電公司先行發放每坪叁萬元獎勵金以後，才可以陳報徵收。台電公司：業主要求價格偏高，協議不成。三、結論：因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，台電將依法申請徵收。」等事項（本院前審卷149頁），上開2紀錄均附於本件徵收土地計畫書內，足認上開協議價購會議，原告有要求參加人發放每坪叁萬元獎勵金後，方同意本件徵收，衡情原告認獎勵金之性質係包含於協議價購範圍，雙方於協議當場雖未就獎勵金為協調而未達成協議，惟後開紀錄僅記載業主要求價格偏高，協議不成，對於原告是否要求徵收土地之補償，係每坪叁萬元獎勵金再加上土地徵收條例第30條規定之法定地價，參加人如認原告要求之價格過高，有無要求原告降低價格，抑或原告於徵收後得否依獎勵金或救濟金發放等相關規定，請求一定之金額，以使用地取得之協議價格有彈性等事項，該紀錄均未記載，結論欄仍記載因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，台電將依法申請徵收等語，顯見該次協議價購程序，並無參加人之買價及雙方對於價格之討論過程，而與協議價購程序之精神有違，此徒具形式而無實質協議價購之意義，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，無從認參加人向被告提出本件之徵收申請之要件已然具備。
六、又按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」、「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198條定有明文，依上所述，本件被告原處分關於核准徵收原告等所有如附表所示之土地，有上開之情形，而屬違法，惟參加人於本件被徵收土地與建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，原告等所有如附表所示之土地，係編號29、30、31及33號等4座鐵塔，該等鐵塔係高壓線電塔，於80年6月間即興建完成，與其他鐵塔共37座送電至中港變電所，此有本院97年3月21日勘驗筆錄及現場所拍攝之照片在卷可稽（本院卷142至150頁，另同卷245至247頁照片亦顯示電塔標示牌為80年6月所建），是上開電塔係供應大台中地區用電，且迄今已興建10餘年之久，對於民生及工業用電，有莫大利益，此為眾所週知之事實。再按行政法上之比例原則，依行政法學通說具有相當性、必要性及狹義比例性等三種意義，有拘束行政機關之行為，國家徵收私有土地，亦應顧及此原則，是徵收須具必要性，而本件之徵收，依參加人及大台中地區供電之需求，自有其必要性。另查，原告所有本件被徵收之土地，依上開勘驗筆錄及現場照片，係山坡地，位於中二高183公里西側，四週均有雜草及墳墓，參加人係於人煙稀少之山坡地區興建電塔，且參加人取得該土地分管人張金池等人79年12月間之切結書及土地使用同意書（同卷250至259頁)，經彼等同意進入系爭土地施工，80年6月間興建電塔完成，又系爭土地之公告現值自被告93年12月6日核准徵收至今均未變動，此為原告所是承，並有地價謄本在卷可佐（同卷176至187頁）。
七、綜上各情，系爭土地係山坡地且四週均有雜草及墳墓，並非適合一般經濟開發利用之土地，又參加人於80年6月間即興建電塔完成，可認原告自被告93年12月6日核准徵收系爭土地時起，並未對系爭土地加以利用，又原告甲○○、己○○及癸○○等3人，以參加人未經渠等同意，擅自使用系爭土地設置電塔為由，依民法上侵權行為損害賠償及不當得利之規定，向台灣台中地方法院民事庭請求參加人賠償，經民事法院認系爭土地有分管契約，參加人已得分管人同意使用土地，而判決原告甲○○、己○○及癸○○等3人敗訴確定在案（同卷264至278頁判決書），是被告為系爭土地核准徵收，對於原告而言，並未有任何損害。再者，如經本院撤銷原徵收處分，重新再辦理徵收，因系爭土地之土地公告現值並未調高，土地價值無所變動，且電塔因參加人取得系爭土地分管人同意而興建完成，並無後述原告可取得施工獎勵金之問題，對於原告亦難認有利益可言。從而，本件被告徵收原告所有系爭土地，既有必要，原徵收處分此部分雖有上開瑕疵，然本院斟酌前開一切情事及原告並無受有損害等，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，對於公共利益有重大損害，而未撤銷原處分，爰認原告先位聲明訴請撤銷原處分徵收原告所有如附表所示土地持分之部分及訴願決定，為無理由，而予以駁回，並諭知原處分關於核准徵收原告等所有系爭土地持分之部分為違法。
八、關於原告備位聲明之部分，原告主張本件違法徵收，本院若依行政訴訟法第198條規定，基於公益考量，不能判准撤銷徵收，請依同法第199條第1項規定判命被告依法賠償損失，比照鄰地方發放施工獎勵金標準計算，請求判決如訴之聲明第二項所示金額及利息乙節。按被告為系爭土地核准徵收，經本院斟酌上開一切情事，對於原告而言，並未有任何損害，有如前述，原告又未舉出具體事證，證明其受有損害，原告癸○○雖稱因電塔設置使其被徵收之持分土地及未徵收之土地失其利用價值，然按系爭土地徵收業經徵收執行機關發放補償費予土地所有人，並非無償使用原告癸○○之土地，又電塔(應指高壓電線)經過未徵收土地之損害，與本件徵收處分違法並無必然關係，因電塔已經參加人取得土地分管人同意而於徵收前設置多年，有無徵收土地，仍不免電塔高壓電線經過原告癸○○所有未徵收土地，此亦難認其因本件徵收處分而有該部分之損害。又施工獎勵金非屬法定補償範圍，而係需用土地人於被徵收土地人領取土地補償費完竣前，為期順利先進入土地施工，自行斟酌財力及實際情形發給，與徵收無涉，且參加人於徵收土地多年前取得土地分管人同意設置電塔完工，原告無從向參加人請求發放施工獎勵金之餘地，原告所舉比照參加人對於設置34及37號電塔之情形發放施工獎勵金，依參加人專員林玉泰於本院97年3月21日勘驗現場時稱與系爭土地上之電塔並非同一線路，且係於89年間與地主協議等語（本院卷144頁勘驗筆錄），與本件情形並非相同，又被告僅為徵收核准機關，並非該施工獎勵金之負擔及發放機關，原告請求本院判決命被告賠償損失，比照鄰地方發放施工獎勵金標準計算，請求判決如訴之聲明第二項所示金額及利息，於法無據，為無理由，併予駁回。至於兩造其餘之主張及陳述，與本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第198條第1項後段、第98條第1項但書，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 26 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 6 月 26 日
書記官 莊 啟 明