臺中高等行政法院判決
97年度簡字第113號原 告 甲○○被 告 台中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因低收入戶事件，原告不服內政部中華民國97年7月3日台內訴字第0970081322號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告向台中縣豐原市公所申請列入民國97年度低收入戶照顧，經函轉被告審核結果，認定原告全家6人平均每人每月收入新台幣（下同）11,381元，已超過內政部96年9月6日台內社字第0960139439號公告97年度台灣省低收入戶最低生活費每人每月9,829元，不符低收入戶資格，乃以97年1月21日府社工字第0970023549號函核復台中縣豐原市公所，該公所並以97年2月14日豐市社字第0970004248號函轉知原告。原告於97年2月25日提出申復，經被告複查結果，仍認定原告家庭平均總收入已超過規定標準，致不符97年度低收入戶資格，乃以97年3月17日府社工字第0970072853號函核復台中縣豐原市公所，該公所並以97年3月20日豐市社字第0970008054號函轉知原告。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉確認被告97年1月21日府社工字第0970023549號函及97年3月17日府社工字第0000000000函無效。
⒊被告應作成97年1月至12月發放低收入戶救助款予原告之處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠原告30年次，身患重度肢障，家無恆產，服務於殘障公益社
團17年，經審核為不具工作能力，並無收入。前經被告核列低收入戶多年，惟97年度卻不予核列。按被告及訴願決定機關均漏未審酌社會救助法第5條第2項第3款「未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬，不列入應計算人口範圍」及同法第5條之1第1項第1款第4目「有工作能力未就業者，依基本工資核算」之規定，將原告之次女與三女列入計算人口範圍，並以中央勞工主管機關公布最近1年各業員工初任人員平均薪資23,240元核算其每月工作收入，實有違誤。且次女婚後夫家環境並不理想，95、96年均無工作，直至97年6月23日才找到工作；而三女離婚後，做小生意養家餬口，扶養子女，家庭經濟全由其負擔。因此兩女均無能力扶養原告，況被告亦自承原告之次女與三女未與原告同戶籍且未共同生活，自不應列入計算。又原告配偶葉麗華已51歲，找無工作，且原告經醫師診斷，因行動不便易跌倒，需專人照顧，則葉麗華自為原告之專屬照顧人員，而無法工作，其無收入屬實。
㈡原告自76年間一氧化碳中毒後，行動能力每況愈下，95年起
開始需依靠2枝柺杖行走，走路速度慢、吃力，且患有尿失禁，出外需人協助推輪椅，吃飯亦需他人幫忙，而原告所為公益活動為文書志工，不需走路，被告所稱「原告從事公益活動，非屬不能自理生活」，並非事實。又低收入申請案件是否准許，被告負有實地查證之義務，惟被告卻從未派員至原告、原告次女及三女家中訪視。原告及2位女兒家中環境實在太差，倘被告有派員訪視，當不會作成否准核列低收入戶之決定。至被告辯稱原告申請97年度低收入戶照顧時，並未檢附醫師評估證明「不能自理生活」乙節，按原告不諳相關法令，且被告及豐原市公所人員亦未輔導原告應如何申請及應準備何種資料，故原告當時實不知應提供哪些證明，惟原告於本件訴訟已補提行政院衛生署豐原醫院97年8月5日診斷證明書。被告雖建議原告以上開診斷證明書重新提出申請，並於重新申請通過時核列低收入戶等語，惟本件係原告96年10月間申請核列97年度低收入戶之延續，與一般申請案件不同，被告當初未盡輔導責任，致本件拖延至今，造成原告損失，並非合理。本件應依原告所補提之證明書而為判決，並無應由原告重新申請之情事。再依被告慣例，低收入戶均於每年1月至3月補列，其餘時間並不受理。今被告眼見原告提出證明書，才主張原告應重新申請，實啟人疑竇。
㈢原告前經被告核列低收入戶多年，每年豐原市公所通知辦理
申請低收入戶時，通知單內只列需提供申請書、直系血親戶籍謄本、申請人身心障礙手冊及郵局存摺封面影本而已，並未提及需檢附相關證明文件（相關稅籍、財產等資料由市公所親自調查），97年度亦是如此，每年原告均獲得低收入戶補助。原告之殘疾係76年間就有之現象，隨年齡增長只會越顯嚴重，被告辯稱原告未提出證明文件，至不予核列等語，實無道理。又豐原市公所之函文僅說明「全家平均總收入每人每月最低生活費超過9,829元」而已，並未說明相關不予核列之理由，經訴願後方由被告答辯書內發現「未提出證明文件」之關鍵問題，被告對豐原市公所並未負起監督、管理之責，使原告喪失應有權益，其應負起行政缺失責任，並自
97 年1月份起核發97年度低收入戶救助款予原告（未到期部分，俟到期再撥發）。
四、被告答辯略以：㈠原告家庭應計算人口，依社會救助法第5條規定為原告、大
陸籍配偶葉麗華，原告長子林維釧（與原告前妻鄭素蘭同戶籍且共同生活）、次子林維德（戶籍謄本登錄為長子，與原告前妻涂杜蔓同戶籍且共同生活），次女林明慧（已婚），三女林倩慧（離婚），其中次女與三女未與原告同戶籍且未共同生活。
㈡原告領有肢障重度手冊，其辦理低收入戶申復時，僅自述配
偶尋無工作及子女目前情況，並未提供其配偶因照顧生活無法自理之原告，致無法工作之相關診斷證明書資料，及次女、三女無扶養能力之證明資料。故被告依法查調及設算結果如下：
⒈依95年財稅資料原告無工作收入，惟原告已年滿66歲，從事
公益活動，並領有肢障重度手冊，依社會救助法第5條之3第1項第2款規定，認定不具工作能力。另依95年財稅資料查得收入（利息與執行）總計6,363元，平均每月收入為529元。
依同法第5條之1第1項第3款規定，因非屬社會救助給付之收入，列入家庭每月收入計算。依此，核算原告每月收入為529元。
⒉原告配偶係為大陸籍，持本國核發之依親居留證（西元2007
年5月29日至西元2009年3月13日），依大陸地區配偶在台灣地區依親居留期間工作許可及管理辦法第3條規定可申請工作證，惟原告未檢附其配偶不得在本國工作之相關證明文件。且原告申請97年度低收入戶照顧時，並未檢具醫師評估「不能自理生活」之證明，不符合社會救助法第5條之3第1項第4款、同法施行細則第4條第1項第3款、第2項及附表1、附表2之規定。又原告從事公益活動，顯見非屬「不能自理生活」。是被告無法依原告自述而採認其配偶無工作能力，故判定原告配偶具工作能力，因考量外籍配偶就業受限不易，且其95年財稅資料亦查無工作收入，被告遂依同法第5條之1第1項第3款規定，以基本工資每月17,280元設算其工作收入。至原告於本件訴訟所提出之行政院衛生署豐原醫院97年8月5日診斷證明書，初步認定該診斷書應屬可採，建議原告重新提出申請，其資格認定以備齊文件審核通過當月生效。⒊依95年財稅資料查無原告長子工作收入，且原告長子領有多
重障中度手冊，故依社會救助法第5條之3第1項第2款「身心障礙致不能工作」之規定，認定不具工作能力。惟其領有台中縣每月中低收入身心障礙生活津貼4,000元，依同法第5條之1第1項第3款及第3項規定，非屬依社會救助法規定而給予之收入，故列入家庭每月收入計算。
⒋原告次子14歲，95年財稅資料查無工作收入，故依社會救助法第5條之3第1項規定，認定不具工作能力。
⒌95年財稅資料查無原告次女及三女之工作收入，原告於訴願
書中自述三女自營小生意，惟其未提供任何資料證明次女及三女無工作或無扶養能力，被告無法依原告自述即以認定其無扶養能力，故依社會救助法第5條之1第1項第1款第3目及台中縣97年度低收入戶社會救助調查暨審核工作實施計畫之台中縣低收入戶審查原則第6點規定，以中央勞工主管機關公布之最近1年各業員工初任人員平均薪資核算（男23,841元、女23,240元）之規定，以23,240元核算次女及三女每月工作收入。
⒍依此計算，原告全家總收入為68,289元，平均應計算計6口
人，每人每月總收入為11,381.5元，已超過內政部96年9月6日台內社字第0960139439號函公告97年度台灣省低收入戶最低生活費每人每月9,829元之金額，依社會救助法第4條規定，不符合97年低收入戶資格。
㈢按低收入戶及生活扶助申請應檢附之文件、申請調查及審核
認定程序，由直轄市、縣（市）主管機關定之，申請生活扶助經核准者，溯自備齊文件之當月生效，社會救助法第4條第4項、第10條第2項及第3項定有明文。又低收入戶申請人備妥申請書表及相關證明文件後，向戶籍所在地鄉（鎮、市）公所社會（民政）課提出申請，如應備證件不齊或不實，駁回申請。低收入戶申請案件經本府核定後，鄉（鎮、市）公所應函知申請人核定結果。申請人對於核定結果如有異議，應於接獲鄉（鎮、市）公所通知2個月內檢附相關證明文件向鄉（鎮、市）公所提出申覆。申覆以2次為限，且不得跨年度提出，亦為台中縣低收入戶社會救助調查及審核作業要點第10點及第11點所明定。另依96年4月內政部編印社會福利服務措施說明之低收入戶生活扶助應備文件規定略以：「申請人應檢附下列文件㈠全家人口最近3個月內全部戶籍謄本…。」依上述規定，原告並未於豐原市公所97年2月14日豐市社字第0970004248號函復不符低收入戶資格2個月內，提供所述之診斷證明書向戶籍所在地豐原市公所提出申覆，或於2個月後提供相關必備文件重新辦理低收入戶申請，依此原告不具有台中縣97年低收入戶資格，其要求之給付依法無法撥付。是原告需再提供相關必備文件重新辦理低收入戶申請，若於本（11）月提出，經被告核定符合資格，相關生活補助於備齊文件之當月（11月）生效。至原告訴稱低收入戶均於每年1月至3月補列乙節，按被告未限定97年低收入戶需於1至3月提出，只要設籍於台中縣之縣民，當年度任何期間均可提出申請。
五、本件兩造之爭點為：㈠原告是否屬社會救助法第5條之3第1項第4款所稱之「特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活」者？原告之配偶葉麗華因必須照顧原告，致不能工作？㈡原告之次女及三女應否列入原告家庭人口計算範圍？如列入計算，該2人工作收入金額，應以基本工資每月17,280元核算，或是以最近1年各業員工初任人員平均薪資（女23,240元）核算？
六、按「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近1年平均每人消費支出60%定之，並至少每3年檢討1次；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」、「前條第1項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：配偶。一親等之直系血親。．．．前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：不得在台灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。．．．未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。．．．」、「第4條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：工作收入，依下列規定計算：㈠依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近1年度之財稅資料所列工作收入核算。㈡最近1年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依台灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。㈢未列入台灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近1次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。㈣有工作能力未就業者，依基本工資核算。．．．其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。．．．第一項第三款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。」、「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：．．．身心障礙致不能工作。．．．獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。」、「本法第5條第2項第3款所稱無扶養能力，指具有下列情形之一，且其動產及不動產未超過中央、直轄市主管機關公告當年度一定金額者：列冊低收入戶。、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作。獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。身心障礙致不能工作。依就業保險法第25條規定辦理失業認定或依同法第29條、第30條規定辦理失業再認定，並取得失業認定證明。本法第5條之3第4款及前項第3款所定特定身心障礙及特定病症之範圍，如附表1及附表2。」分別為社會救助法第4條第1項、第2項、第5條第1項第1款、第2款、第2項第1款、第3款、第5條之1第1項第1款、第3款、第3項、第5條之3第2款、第4款及同法施行細則第4條所明定。又「公告事項：97年度台灣省低收入戶最低生活費每人每月新台幣9,829元。」亦經內政部96年9月6日台內社字第0960139439 號公告在案。又社會救助法第5條及第5條之1於97年1月16日修正，原告於96年底向台中縣豐原市公所申請生活補助，於該等規定修正之前，惟修正後之該等規定並非對原告不利，依中央法規標準法第18條之規定，應適用修正後之法規。
七、經查，原告家庭應計算人口，依社會救助法第5條第1項之規定，係原告、大陸籍配偶葉麗華，原告長子林維釧、次子林維德，次女林明慧（已婚）及三女林倩慧（離婚），其中次女與三女未與原告同戶籍且未共同生活。依95年財稅資料並無原告長子林維釧工作收入，其領有多重障中度手冊，依社會救助法第5條之3第2款「身心障礙致不能工作」之規定，認定不具工作能力，惟其領有台中縣每月中低收入身心障礙生活津貼4,000元，依同法第5條之1第1項第3款及第3項規定，非屬依社會救助法規定而給予之收入，故列入家庭每月收入計算；原告次子林維德年14歲，95年財稅資料查無工作收入，依社會救助法第5條之3規定，認定不具工作能力；原告次女林明慧及三女林倩慧，依95年財稅資料查無彼等之工作收入，原告並未提出資料證明彼等均無工作或扶養能力，另原告稱其三女自營小生意，又原告次女林明慧於00年0出生，時值青年期，以此難認渠等均非無工作或扶養能力，被告認不符同法第5條第2項第3款之規定，仍應計入計算人口範圍，並依同法第5條之1第1項第1款第3目及被告97年度低收入戶社會救助調查暨審核工作實施計畫之台中縣低收入戶審查原則第6點之規定，以中央勞工主管機關公布之最近1年各業員工初任人員平均薪資核算（男23,841元、女23,240 元）之規定，以23,240元核算原告次女及三女每月工作收入，自屬有據，原告稱其次女95及96年間均無工作收入，另三女以小生意為生，離婚後負擔子女，無力扶養原告等情，該2人工作收入金額，應以基本工資每月17,280元核算，藄無可採。
八、關於原告領有肢障重度手冊，已年滿66歲，從事公益活動，依社會救助法第5條之3第2款規定，認定不具工作能力，惟依95年財稅資料，原告有利息與執行之收入計6,363元，平均每月收入為529元，依同法第5條之1第1項第3款規定，因非屬社會救助給付之收入，列入家庭每月收入計算。又原告大陸籍配偶葉麗華，領有工作許可證，並非不得在台灣地區工作，又未提出證明原告不能自理生活，需由其配偶獨自照顧，致不能工作，即不符同法第5條之3第4款之規定，是原告配偶有工作能力，被告考量大陸籍配偶就業不易，且95年財稅資料亦無其工作收入，依同法第5條之1第1項第1款第3目之規定，應以基本工資每月17,280元設算其工作收入。又依社會救助法第10條第1項規定，低收入得向戶籍所在地縣市主管機關申請生活扶助，同條第3項規定申請生活扶助應檢附之文件、申請調查及核定程序等事項由縣市主管機關核定之，同條第4項規定前項之申請生活扶助經核准者，溯自備齊文件之當月生效，又依被告低收入戶申請流程圖，首先須由申請人備齊證件提出申請。是原告主張其罹有症狀，日常生活受限，需由其大陸籍配偶葉麗華照顧，其配偶不應列入計算家庭總收入人口範圍，自應於向台中縣豐原市公所申請社會救助給付時，備齊該部分文件，惟原告於當時申請並未提出，經被告否准其申請後，事後再提出97年8月5日行政院衛生署豐原醫院診斷書，自不得主張被告未審酌上情，而否准原告之申請為違法，被告於本院審理中表示建議原告檢附該診斷書重新提出申請，其資格認定以備齊文件審核通過當月生效。
九、綜上所陳，被告計算原告全家總收入為68,289元，應算計6人，每人每月總收入為11,381.5元，超過內政部96年9月6日台內社字第0960139439號函公告97年度台灣省低收入戶最低生活費每人每月9,829元之金額，依社會救助法第4條規定，不符合97年低收入戶資格，被告以97年3月17日府社工字第0970072853號函即原處分核復台中縣豐原市公所，該公所並以97年3月20日豐市社字第0970008054號函轉知原告，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，另確認原處分無效及請求被告應作成97年1月至12月發放低收入戶救助款予原告之處分，為無理由，應予駁回。至原告另行請求確認被告97年1月21日府社工字第0970023549號函無效之部分，按確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之，為行政訴訟第6條第2項所明定，此為確認訴訟之前置程序，原告此部分並未向被告請求，而逕行提起該部分確認訴訟，自於法不合，併予駁回。另本件為簡易案件，依兩造到庭所述各節及卷內資料其事證已臻明確，本院亦認無經言詞辯論之必要，爰不經言詞辯論而判決之，又兩造其他主張及陳述，與本件判決結果，不生影響，爰不逐一論述，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，並依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 31 日
臺中高等行政法院第四庭
法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 98 年 1 月 9 日
書記官 莊 啟 明