臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00001號原 告 甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○被 告 苗栗縣銅鑼鄉公所代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因請求回復原狀等事件事件，原告不服內政部中華民國96年12月12日台內訴字第0960157140號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告於民國（下同）96年7月30日向被告苗栗縣政府陳情略稱，位於苗栗縣○○鄉○○○段○○○○號公有土地（下稱系爭土地）上之天然水池，經被告苗栗縣銅鑼鄉公所以維護墓地完整為由予以填塞，造成原告數十年賴以灌溉農田飼養家畜之水源斷絕，請被告苗栗縣政府令該公所回復原狀。
被告苗栗縣政府遂以96年8月8日府建流字第0960113009號函請被告苗栗縣銅鑼鄉公所查明回復，該公所以96年8月20日銅鄉民字第0960007729號函復被告後，被告乃以96年8月24日府建流字第0960123162號函復原告：「‧‧‧本案本府係依台端96年7月30日陳情書並以96年8月8日府建流字第0960113009號函請銅鑼鄉公所查處，業經該所以上開號函函示，有關旨揭所陳情之地號土地，實為該所管轄之公墓用地。
又依國有財產法第28條規定：主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。又苗栗縣銅鑼鄉公墓使用管理自治條例第18條第4項規定：公墓內禁止鑿池耕作或‧‧‧，違者依法究辦。且據該所表示亦以多次行文台端處理有案，為維護墓地完整性、安全性、及使用人之合法權益，均依法行政，並無不當之處。」原告對之不服，向內政部提起訴願，經內政部作成訴願不予受理之決定，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告苗栗縣銅鑼鄉公所及苗栗縣政府應將位於○○鄉○
○○段第982地號公有土地上（即銅鑼鄉興隆村第七公墓內）之天然水塘回復原狀。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告苗栗縣政府及苗栗縣銅鑼鄉公所聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。為憲法第
15條所明定。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第4、5條分別定有明文。
⒉緣位於銅鑼鄉興隆村第七公墓即老雞隆段第982地號公
有土地上之天然水塘，自日據時代即已存在。並非原告所開挖，此有台灣高等法院76年上易字第2285號刑事判決可稽。詳如附件。因原告所有座○○○鄉○○○段田，因第393地號等六筆稻田，非在農田水利會灌溉區域內，而無水可供農田灌溉。為此，原告乃引上開天然水塘之水至原告所有第394地號之溜地內，然後再取之灌溉原告之稻田。原告以如此方式解決稻田灌溉問題，已行之數十年。原告之農田以往因賴有上開池水之挹注，乃能成為青蔥之稻田，而不致成為荒地。此外，原告所養之三、四十頭豬隻、牛隻、雞鴨及原告全家平日盥洗、衛浴等之用水，亦全仰賴上開天然水塘之供給。詎料，銅鑼鄉公所竟於96年7月下旬以維護墓地完整使用之藉口，不顧原告之一再陳情，要求保存水源，竟悍然將此已存在七、八十年以上之天然水塘，加以填塞。致令原告已翻土完竣之上述六筆稻田缺水灌溉，無法進行插秧，而任令稻苗丟置一旁枯死，以往綠油油之良田不再，而變為雜草叢生之荒地，浪費土地資源，莫此為甚。此外，原告全家及原告所飼養之豬隻、牛隻、雞鴨，均陷於無水可用之困境，而不克繼續飼養，影響所及，原告全家生活現均發生問題。○○○鄉○○○段第七公墓，因有上開天然水塘存在，故而如遇下雨，公墓雨水皆匯流至池內，然後再由該池流往原告稻田旁之溜池，而不至使墓地到處浸水。惟自從被告銅鑼鄉公所將水塘填塞後，墓地雨水，無處排流，導致各處墳墓，長期浸泡水中。除此之外，原有天然水塘所湧出之泉水，亦四處流竄，致使公墓浸水益趨嚴重，造成民怨。是故被告銅鑼鄉公所將上開天然水塘填塞，祇見其害，而不見其利，誠屬不當。
⒊政府近年鑒於水資源獲取不易，乃極力維護並保存既有
之水資源，上開水塘係天然湧泉，且終年不枯，誠彌足珍貴，理應加以珍惜並予維護，始符合政府維護水資源之政策。再者，上開天然水塘佔地面積不到十坪，而灌溉之農田面積，卻高達一甲多，功能甚為卓著。然被告銅鑼鄉公所僅為維護公墓土地之完整使用，遽爾將此彌足珍貴之天然水塘，加以填廢，至為可惜，且與政府保護水資源之政策相違，復且嚴重妨害農業生產，殊屬輕重倒置，洵非允當。為此，原告曾於96年7月30日向被告苗栗縣政府提出陳情，請被告苗栗縣政府飭令被告銅鑼鄉公所將上開水塘回復原狀，但未獲允准。
⒋茲因被告銅鑼鄉公所將上開天然水池填塞之行政處分，
具有上述之不當，並致使原告利益受有損害，而被告苗栗縣政府復未對銅鑼鄉公所之此項不當行政處分，加以糾正，原告迫於無奈，乃向內政部提起訴願，惟卻遭駁回。為此，原告始提起本訴，以求救濟，請判決原處分及訴願決定均撤銷，並命被告銅鑼鄉公所及被告苗栗縣政府將上開天然水塘回復原狀，以利農業生產，並資以維護天然水源及照顧原告全家之生活云云。
㈡被告苗栗縣政府部分：
⒈原告於96年7月30日向被告苗栗縣政府提出陳情飭令苗
栗縣銅鑼鄉公所，將位於系爭土地上之天然水池，回復原狀，以重農業灌溉，並體恤陳情人無水之苦，因本案係為苗栗縣銅鑼鄉公所辦理，被告苗栗縣政府乃以96年8月8日府建流字第0960113009號函函請該公所參處，該公所另於96年08月20日銅鄉民字第0960007729號函函復被告苗栗縣政府關本案相關過程及依循法規，被告苗栗縣政府遂於96年08月24日府建流字第0960123162號函復原告，原告不服，提起訴願，經受理訴願機關為訴願不受理之決定。
⒉本件系爭土地現為被告苗栗縣銅鑼鄉公所管轄之公墓用
地，另依土地建物查詢資料表示，管理者係為被告苗栗縣銅鑼鄉公所，使用地類別編定為墳墓用地；此外依據經濟部水利署「水權資訊網站」資料顯示，該地號土地並無申辦取得合法水權。依據殯葬管理條例第2條規定：「殯葬設施係指公墓、殯儀館、火化場及骨灰（骸）存放設施，又該條例第3條規定：該條例所稱主管機關，在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所，相關主管機關之權責劃分部分，對於鄉（鎮、市）主管機關，包含鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及管理，‧‧‧」，依上述規定，該爭議地點現為公墓，管理機關為被告苗栗縣銅鑼鄉公所，該公所對於公墓有管理權責自無爭議。
⒊依據非都市土地使用管制規則第6條規定：「非都市土
地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」因系爭土地使用地類別編定為墳墓用地，被告苗栗縣銅鑼鄉公所並無違反相關使用。依據水利法第15條規定：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」經查詢經濟部水利署「水權資訊網站」資料，該地號土地並無申辦取得合法水權。
⒋綜上所述，對於公墓之管理自為被告苗栗縣銅鑼鄉公所
之權責，且該公所對系爭土地之使用並無違反相關用途，原告所稱利用該天然水池引水灌溉乙事，與水利法規範事項不符，本案由被告苗栗縣銅鑼鄉公所逕自妥處並無不當，與被告苗栗縣政府權責無涉；且被告苗栗縣政府96年08月24日府建流字第0960123162號函僅函轉公所陳述資料至原告，就該函內容本質上而言係為觀念通知，非訴願法第3條所稱之行政處分，自無撤銷之疑義。
，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
㈢被告苗栗縣銅鑼鄉公所部分：
⒈原告起訴主張事實，非真正。系爭土地原係「低窪地」
，並無水池，此有民國82年間之航照圖可考。嗣於不明日期遭人擅自開挖為「長22公尺寬16公尺深4至5公尺」之魚池。被告苗栗縣銅鑼鄉公所為系爭土地管理人，為使土地回復原狀，乃將池水抽乾並回填土方。經抽乾池水後，發現池底設置有排水設施，益證該魚池確實係「人工開挖」而成，此另有錄影光碟二片可稽。
⒉被告抽池水之際，原告即出現收取池內魚獲，嗣並主張
其權益受有損害云云，應可推知該「人工開挖」而成的魚池，為原告所為。原告既非系爭土地所有權人或依法有使用收益權人，主張權益已有欠當，況且所主張者竟係以侵害方法擅自開挖之魚池，已屬非法。被告以回復原狀之目的，將該非法魚池填平，為管理人管理權之行使，並無不合。
⒊綜上所述，原告之訴顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、關於請求回復原狀部分：㈠按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關
間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」同條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」是依上開規定，人民請求中央或地方機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，固得提起給付訴訟，惟人民提起給付訴訟時，必須在公法上有請求中央或地方機關作成行政處分以外之其他非財產上給付之法律上請求權者，始得提起給付訴訟。
㈡本件原告請求回復原狀之系爭水塘，係坐落在國有現由被
告苗栗縣銅鑼鄉公所管理之公墓地上，此有土地登記簿謄本附卷可證（本院卷第33頁），並為原告所自認，依據苗栗縣銅鑼鄉公所公墓使用管理自治條例第18條第4款規定，公墓內禁止鑿池耕作，則被告苗栗縣銅鑼鄉公所基於管理機關之權責回填土方，自屬依法行政之範圍。原告雖主張其所有農地需賴系爭水塘之水灌溉云云，惟原告之農地所需灌溉用水，應在其所有之土地上蓄水使用，不得以國有公墓用地，作為其蓄水池使用。原告請求被告等回復水塘原狀供其灌溉使用，未能提出其請求之法律上依據，其訴自屬無理由，應予駁回。
二、關於提起撤銷之訴部分：㈠按行政訴訟法第4條第1項固規定：人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。惟此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許（司法院釋字第230號解釋及最高行政法院62年裁字第
41 號判例參照）。原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款亦定有明文。
㈡本件原告於96年7月30日向被告苗栗縣政府提出陳情，請
該府飭令苗栗縣銅鑼鄉公所，將位於系爭土地上之天然水池，回復原狀，以重農業灌溉，並體恤陳情人無水之苦云云（附本院卷第60頁）。被告苗栗縣政府乃以96年8月8日府建流字第0960113009號函，請被告苗栗縣銅鑼鄉公所參處（附本院卷第18頁），經該公所以96年08月20日銅鄉民字第0960007729號函復被告苗栗縣政府略稱，系爭土地係其管轄之公墓用地，依苗栗縣銅鑼鄉公所公墓使用管理自治條例第18條第4項規定，公墓內禁止鑿池耕作，本所已多次告知陳情人均置之不理，為維護墓地完整性、安全性，均依法行政，並無不當之處等語（附本院卷第65頁）。被告苗栗縣政府即以96年8月24日府建流字第0960123162號函，將被告苗栗縣銅鑼鄉公所所陳各節函復原告（附本院卷第19頁）。是被告苗栗縣政府上開復函顯係轉知管理機關苗栗縣銅鑼鄉公所96年8月20日銅鄉民字第0960007729號函復之內容，並未直接對原告發生法律效果，並非行政處分，訴願決定為不受理之決定，於法並無不合。原告訴請撤銷被告苗栗縣政府96年8月20日銅鄉民字第0960007729號函及內政部訴願決定，顯非合法，依上說明本應以裁定駁回，惟原告請求回復原狀部分，本院既以判決駁回，就此部分，爰併以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 15 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 15 日
書記官 蔡 騰 德