臺中高等行政法院判決
97年度訴字第11號98年2月10日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 林松虎 律師
王志中 律師被 告 內政部代 表 人 己○○訴訟代理人 子○○
壬○○
參 加 人 庚○○○○代 表 人 辛○○訴訟代理人 癸○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國96年11月12日院臺訴字第0960093250號及96年11月22日院臺訴字第0960093876號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由李逸洋變更為己○○，並經變更後之代表人己○○聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、事實概要：緣參加人（即庚○○○○-下同）為辦理太平○○○區區段徵收以開發新社區並解決大里溪河川整治用地取得問題，報經被告機關民國（下同）92年11月12日內授中辦地字第0920084780號函核准區段徵收臺中縣太平市○○段○○○○○號等1,871筆土地，及一併徵收區段徵收範圍內公私有土地之私有土地改良物，土地部分交由參加人於92年11月13日以府地區徵字第0000000000-0號公告，公告期間自92年11月14日起至12月15日止。嗣原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○等人（以下稱甲○○等4人）以渠等所有坐落重測後臺中縣太平市○○段○○○○號土地（下稱系爭殘餘土地），面積過小且形勢不整，已不能為相當之使用，於92年11月17日向參加人申請一併徵收；原告戊○○以其所有坐落重測後臺中縣太平市○○段195、248、340、469及594地號等5筆土地（下稱系爭殘餘土地），因參加人逕為分割造成畸零地無法使用，於92年12月9日向參加人申請一併徵收。案經參加人辦理實地勘查，會勘結論分別為：「區段徵收前即做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」及「區段徵收前即做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」而擬不予同意其申請，併同其他擬不同意一併徵收案件（總計36筆土地）以96年4月2日府地區徵字第0960084402號函及96年4月14日府地區徵字第0960100125號函報經被告機關96年5月4日內授中辦地字第0960726209號函同意不予一併徵收後，據以96年5月18日府地區徵字第0960127899號函復原告。原告甲○○等4人及原告戊○○不服，分別提起訴願，均遭訴願決定駁回，遂共同提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序方面：按訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。依前項第3款同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限，行政訴訟法第37條第1項第3款、第2項定有明文。本件原告等人均因申請一併徵收事件，遭被告機關以其所申請一併徵收土地區段徵收前即為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原來之使用，報經內政部以96年5月4日內授中辦地字第0960726209號函同意不予一併徵收，原告等人所主張事實及法律上之原因均相同，且被告機關拒絕一併徵收之法律上理由亦均同一，符合上開規定，是原告等人自得為共同訴訟人合併起訴，於法有據。
（二）實體方面：
１、有關原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○等人聲請一併徵收部分，原告等4人所共有之臺中縣太平市○○段181地號土地重測前地號為臺中縣太平市○○段○○○○○○○號，後經被告參加人於89年5月16日逕為分割為臺中縣太平市○○段227-151、227-152地號及臺中縣太平市○○段181地號等3筆土地。又有關原告戊○○部分，其原為三汴段228-1、231-1、232-2、233-3、234-8地號土地所有權人，嗣後上開5筆地號經被告參加人於89年5月16日逕為分割：將三汴段228-1地號分割為中山段195地號（未徵收）及三汴段228-62地○○○區段0000000段231-1地號分割為中山段248地號（未徵收）及三汴段231-68地號○○區段徵收）；將三汴段232-2地號分割為中山段340地號（未徵收）及三汴段232-51地○○○區段0000000段233-3地號分割為中山段469地號（未徵收）及三汴段233-106地○○○區段0000000段234-8地號分割為中山段594地號（未徵收）及三汴段234-183、234-188地號（已區段徵收），此有原告等人申請一併徵收土地分割沿革一覽表可稽。次按被告參加人於97年6月16日府地區徵字第0970165286號函亦說明：「本案原太平市○○段227-94、233-3、234-8、228-1、231-1、232-2等地號，於『變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討）』及『變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討-擴大都市計畫範圍部分）』發布實施後，即由本縣太平地政事務所依據都市計畫單位（本縣太平市公所）點交之樁位成果辦理地籍逕為分割測量」等語，足見上開土地確實係為辦理太平○○○區區段徵收始將原告等人之土地逕為分割，並非原告等人申請分割至明。是原太平市○○段227-94、233-3、234-8、228-1、231-1、232-2等地號，在被告參加人尚未徵收及逕為分割前，原告原係合併利用上開土地興建房舍供居住、農作及畜禽舍使用，並於房舍側邊自行鋪設柏油，作為個人及交通工具進出之用，並未將土地○○○區0000000道路用地兩部分。
２、被告參加人於「變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討）」及「變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討–擴大都市計畫範圍部分）」發布實施後，未徵詢原告等人之意見即強行將上開土地逕為分割，嗣後被告參加人辦理公告徵收時，卻又僅徵收三汴段227-151、227-152、228-62、231-68、232-51、233-106、234-183、234-188等8筆地號土地以作為開發太平新光地區及解決大里溪河川整治用地，徒留太平市○○段181、195、248、3
40、469、594等6筆狹長型土地未予區段徵收，亦拒絕一併徵收。原告所有之廠房已因土地被徵收無法繼續使用，殘餘未徵收之中山段181地號面積僅剩214.64平方公尺，同段195地號面積僅剩61.12平方公尺、248地號面積僅剩
196.8平方公尺、340地號面積僅剩132.83平方公尺、469地號面積僅剩191.39平方公尺、594地號面積僅剩10.74平方公尺。上開土地並經鈞院於97年8月29日到場勘驗，測得上開5筆相連之未徵收土地長度約380米，寬度則僅為2米，呈現狹長地形。是被告參加人於徵收原告搭建廠房之土地後，徒留系爭5筆中山段地號狹長形土地不予一併徵收。系爭土地之現況無法單獨供建築使用，且毗鄰之他人土地亦已完成房屋建築，系爭土地地目為「旱地」亦無法與他人土地合併使用，原告亦已無其餘土地毗鄰系爭5筆地號土地，足見被告機關如不併予徵收系爭土地，土地所有權人亦無法就該土地再為利用而終令其荒廢。何況該土地並非既成道路，原告既已無廠房於該處，亦無將該土地作為道路使用之必要，被告機關不予一併徵收勢必嚴重影響原告之權益，亦不符憲法保障人民財產權之精神。
３、又太平市○○段系爭5筆地號土地原僅供原告私人進出廠房使用，被告參加人於97年6月16日府地區徵字第0970165286號函亦回復鈞院表示：「太平市○○段181、195、248、340、469、594等地號土地目前係供公眾通行之道路，惟其非屬建築法所稱『現有巷道』」，足見上開5筆地號土地在被告參加人區段徵收前，僅係供私人方便通行使用，非屬供給大眾使用之既成道路。另由被告參加人97年11月3日府地區徵字第0970304583號函所檢附之地籍現況套繪圖及鈞院現場勘驗後所繪製街道圖以觀，被告參加人未准一併徵收之系爭土地約僅佔現況巷道柏油路面寬度一半，即2-3米左右。且大源22街至大源26街以西部分土地於徵收前亦屬原告戊○○所有，於徵收前亦同樣有部分土地作為私人道路使用，被告參加人對此部分亦已辦理區段徵收在案（即現況套繪圖黃色網狀部分）。被告參加人對於原告所有土地，同樣屬私人道路使用之土地，卻為不同之處置方式，僅徵收一部分私人道路使用之土地，對於系爭5筆地號土地卻不予徵收。嗣後，原告申請一併徵收，被告機關又以系爭土地為現況巷道使用，拒絕一併徵收，則為何又有部分巷道（即大源22街至大源26街部分○○○區段徵收，顯見被告機關之行政行為顯然違背平等原則，其不予一併徵收之理由實不足採。系爭5筆地號土地並非「既成道路」已如上述，被告參加人於區段徵收後，未經原告同意即將系爭5筆地號土地併同部分已區段徵收之土地，將原來私人2-3米巷道拓寬成5米巷道並鋪設柏油供大眾使用，則原告如何繼續使用該土地？原告若將該私人土地圈圍住，亦勢必影響該地住戶之權益。被告參加人鋪設柏油之行為應係以公益目的使用原告之土地，是原告請求被告機關應依土地徵收條例第8條第1項第1款之規定，對系爭土地作成核准一併徵收之行政處分，洵屬合理有據，自應准許。
４、土地徵收條例第8條第1項係規定「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」得申請主管機關一併徵收。有關「不能為相當之使用」之認定標準，內政部亦以台內地字第9014683號函說明：「應由市縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。又同一被徵收土地所有權人申請一併徵收數筆殘餘部分土地，其界址相連且實際得合併使用時，應就該案土地整體觀之，有無面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之情形，不宜就各筆土地分別認定之。」本件系爭6筆地號土地於被告○○○區段0000000道路使用，以方便原告進出廠房倉庫之用，然廠房之土地既經被告參加人予以區段徵收，原告又無其他土地毗鄰系爭土地，系爭土地已無繼續作私設巷道使用之價值，又系爭土地地形狹長已如上述，原告亦無法作其他用途使用，是系爭土地已無法為「相當使用」甚明，被告機關自應予以一併徵收。然原處分及訴願決定竟未依循該函示之認定標準，逕以本件區段徵收後並不妨礙系爭土地「原來之使用」，否准原告等人一併徵收之申請。原處分及訴願決定顯然曲解徵收條例第8條「相當之使用」之文義，亦違反內政部台內地字第9014683號函之認定標準，土地徵收條例第8條之立法意旨主要係考量被徵收土地之殘餘部分，常難作經濟有效之使用，造成被徵收土地所有權人之不便，故賦予其得申請一併徵收之權利，該條例並未要求殘餘土地須已達不能為原來之使用為要件。況依常理而言，若土地之地形地貌未經過劇烈變化，通常即得為原來之使用目的，若以如此嚴格標準審查得否一併徵收，則幾乎不可能有私人土地符合一併徵收之要件，此舉顯然嚴重影響人民之財產權保障。本件被告機關顯然將「是否妨礙殘餘土地原來之使用目的」等無關因素亦列為判斷得否一併徵收之要件中，已屬裁量之濫用，被告機關已違反「禁止不當聯結原則」及「依法行政原則」，原處分及訴願決定之認定顯有未洽，應予撤銷。
５、至被告機關所主張三汴段228-62、231-68、232-51、233-
114、233-123、233-124等地號土地非屬原告戊○○所有，非屬殘餘土地一事。按上開土地於89年被告參加人尚未逕為分割之前，上開土地皆屬原告戊○○所有，此亦為被告參加人於97年12月5日準備程序時所承認。因為89年以前農地尚未准許一般人自由買賣，故當時係訴外人陳成樵與戴鎮鴻2人合資借用戴鎮鴻之妻（即原告戊○○）之名義購買上開土地。89年農業發展條例修法後，因農地已可自由買賣，當時土地亦已由被告參加人逕為分割完畢，陳成樵與戴鎮鴻遂將原告戊○○名下土地部分以贈與名義過戶予其子女。而土地徵收條例第8條賦予人民請求一併徵收之要件，旨在考量被徵收土地之殘餘部分，常難作經濟有效之使用，造成土地所有權人之不便，故賦予其得申請一併徵收之權利，故應以土地徵收前後狀況為考量，與事後所有權人異動情形無涉。況該條文並無被徵收土地之所有權人與請求一併徵收土地之所有權人需相同之限制。上開土地於區段徵收前雖已過戶予子女，然系爭太平市○○段195、248、340、469、594等地號土地仍與三汴段228-6
2、231-68、232-51、233-114、233-123、233-124等地號土地合併利用之情形並未改變。是無礙系爭太平市○○段
195、248、340、469、594等地號土地客觀上仍屬被徵收之三汴段土地殘餘部分土地，無法作有效經濟利用之事實，被告機關該等抗辯顯不可採。
（三）綜上所述，原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○等人所有之系爭中山段181地號已因三汴段227-151、227-152地號土地被徵教後，而無法為經濟上有效使用；原告戊○○所有之系爭中山段195、248、340、469、594地號亦因三汴段228-62、231-68、232-51、233-106、234-183、234-188等地號土地被徵收後，同樣無法為經濟上有效使用，被告機關自應一併徵收原告之上開土地，爰聲明求為判決㈠行政院院臺訴字第0960093876號訴願決定及原處分均撤銷。㈡行政院院臺訴字第0960093250號訴願決定及原處分均撤銷。㈢被告機關就原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○所有坐落臺中縣太平市○○段○○○○號土地之全部，應依土地徵收條例第8條第1項第1款之規定，作成核准一併徵收之行政處分。㈣被告機關就原告戊○○所有坐落臺中縣太平市○○段195、248、340、469、594地號等5筆土地之全部，應依土地徵收條例第8條第1項第1款之規定，作成核准一併徵收之行政處分。㈤訴訟費用均由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，為土地徵收條例第8條第1項第1款所明定；又依上開規定申請一併徵收殘餘土地案件，主管機關應會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀綠；合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之，不合規定者，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人，此為土地徵收條例施行細則第7條所明定；另依內政部87年8月25日台87內地字第8905264號函示，「不能為相當之使用」係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收案件之申請時，應會同相關機關實地勘查，依事實認定之。
（二）本件原告甲○○等4人及戊○○分別申請一併徵收渠所有中山段181地號土地及中山段195、248、340、469及594地號等5筆土地乙案，係經被告參加人實地會勘，並作成「區段徵收前做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」及「區段徵收前即做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」之結論而擬不同意其申請，並併同訴外人郭法田等其他擬不同意一併徵收案件（共計36筆土地）以96年4月2日府地區徵字第0960084402號函及96年4月14日府地區徵字第0960100125號函報請內政部核定；案經提送內政部土地徵收審議委員會第164次會議審議，決議理由：「案經庚○○○○會同相關單位及申請人等實地會勘結論認為：其中32筆土地形勢尚完整，仍可為相當之使用或可為原來之使用，另4筆土地因申請人不適格或土地未與區段徵收範圍相鄰，不符合土地徵收條例第8條之規定，同意該府所擬意見，不予一併徵收。」茲因本案土地於辦理區段徵收前即作供公眾通行巷道之使用，徵收後仍維持原使用，仍得為相當之使用，非因徵收致不能為相當之使用，故不符合土地徵收條例第8條之規定，被告以96年5月4日內授中辦地字第0960726209號函核定被告參加人之否准申請一併徵收案，於法尚無不合。
（三）另原告甲○○等4人所陳中山段181地號土地係為自用，並非屬供給大眾使用之既成巷道等情，案涉被告參加人權責認定事宜，案經被告參加人96年7月18日府地區徵字第0960169003號函說明略以：「．．．本案區段徵收土地與申請一併徵收土地，因都市計畫區界線辦理逕為分割為都市土地及非都市○○○區段徵收範圍內三汴段227-151及227-152地號為都市計畫內公園用地，申請一併徵收之中山段181地號為非都市土地之乙種建築用地，且申請一併徵收土地於區段徵收前即為形勢狹長之土地，亦與徵收範圍內土地無合併為同一性質使用之情事，故非屬徵收土地之殘餘部分。復經調閱92年1月航空攝影像片基本圖顯示，本案申請一併徵收之土地於辦理區段徵收前即已供公眾通行巷道之使用，區段徵收並未妨礙其原有土地之使用或造成不便．．．」。
（四）至原告戊○○所陳其所有中山段195地號等5筆土地係作為個人聯外通行之用及「不能為相當之使用」等節，亦經被告參加人96年7月18日府地區徵字第0960175791號函說明略以：「．．．本案區段徵收土地與申請一併徵收土地，因都市計畫區界線辦理逕為分割為都市土地及非都市○○○區段徵收範圍內三汴段233-106、234-3、234-183及234-188地號為都市計畫內公園及廣停用地，申請一併徵收之中山段195、248、340、469及594地號為非都市土地，且申請一併徵收土地於區段徵收前即為形勢狹長之土地，亦與徵收範圍內土地無合併為同一性質使用之情事，故非屬徵收土地之殘餘部分。復經調閱92年1月航空攝影像片基本圖顯示本案申請一併徵收土地於區段徵收前即為供公眾通行之巷道使用，區段徵收並未妨礙其原有土地之使用或造成不便．．．」。
（五）至原告辯論意旨狀事實及理由四、陳訴有關「被告所主張三汴段228-62、231-68、232-51、233-114、233-123、233-124等地號土地非屬原告戊○○所有，非屬殘餘土地一事」乙節，按土地徵收條例第8條規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收．．．」；又同條例施行細則第6條第1項規定：「依本條例第八條規定得申請就殘餘土地或建築改良物一併徵收之所有權人，為原被徵收土地或建築改良物之所有權人．．．」，惟被告參加人92年10月27日報請內政部核准本區段徵收開發案所附之「臺中縣太平市○○○區區段徵收用地徵收土地清冊」內，原告戊○○已非上開三汴段228-62地號等6筆被徵收土地之所有權人，原告申請一併徵收該等6筆土地相鄰之區外渠所有中山段195、248、340及469等4筆地號土地，於法尚有未合。
（六）綜上所述，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述：
（一）按原告於行政訴訟辯論意旨狀敘及內政部90年11月1日台內地字第9014683號函略以：「．．．上開條例所稱『不能為相當之使用』認定標準，參依本部87年8月25日台內地字第8796289號函規定，應由市縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。又同一被徵收土地所有權人申請一併徵收數筆殘餘部分之土地，其界址相連且實際得合併使用時，應就該案土地整體觀之，有無面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之情形，不宜就各筆土地分別認定之。」乙節，被告參加人就本案申請一併徵收土地（臺中縣太平市○○段181、195、248、340、469、594地號等6筆土地）確經實地會勘並整體觀之，分別作成「區段徵收前做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」之結論，且經調閱92年1月航空攝影像片基本圖顯示，該等土地於辦理區段徵收前即已供公眾通行巷道之使用，非僅供倉庫廠房進出及私人方便通行使用，目前亦作為公眾通行巷道之使用，如卷附照片可認另一側之住○○區○○○巷道通行，被告參加人係考量其原使用，而維持既有之巷道寬度，甚至因邊溝之設置而更有利通行○○○區段徵收並未妨礙其原有土地之使用或造成不便，後並經參加人以97年6月16日府地區徵字第0970165286號函復略以：「經查該等土地目前係供公眾通行之道路」。是並無原告等所稱該等土地僅係供私人方便通行使用，非屬供大眾使用之既成道路；或無廠房於該處，無將該等土地作為道路使用之必要；或系爭土地已無繼續作私設巷道使用之價值，無法作其他用途使用而終令其荒廢等之情事。
（二）另「都市計畫樁豎立完竣，並經依第七條規定公告確定後，直轄市、縣（市）（局）政府工務（建設或都市計畫）單位除應將樁位座標表、樁位圖、樁位指示圖及有關資料送地政單位外，並應實地完成樁位點交作業，據以辦理地籍逕為分割測量。」為都市計畫樁測定及管理辦法第38條所明定，是本案相關地號土地皆係依據發布實施之「變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討）」及「變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討－擴大都市計畫範圍部分）」辦理逕為分割，暨該等土地分割之沿革，前業經參加人以97年6月16日府地區徵字第0970165286號函復在案。
（三）次按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。．．．」，為土地徵收條例第8條所明定。另內政部89年12月2日台內地字第8915493號函略以：「．．．究其立法意旨，係考量被徵收土地之殘餘部分，常難作經濟有效之使用，造成被徵收土地所有權人之不便，故賦予其得要求一併徵收之權利。故此等要求一併徵收之權利，係專為保障被徵收土地所有權人而設．．．」。依「臺中縣太平市○○○區區段徵收土地補償清冊」內臺中縣太平市○○段228-62、231-68、232-51、233-114、233-123及233-124等地號土地非屬原告戊○○所有，即渠並非被徵收土地所有權人，自不符合請求一併徵收之要件。原告申請一併徵收該等6筆土地相鄰之區外渠所有太平市○○段195、248、340及469等4筆地號土地，於法顯有未合，縱原告訴稱該三汴段等6筆土地於逕為分割前屬原告戊○○所有，亦未符土地徵收條例第8條規定。
（四）綜上所述，原告仍執陳詞提起本訴，難謂有理由，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：原告就系爭土地向參加人申請一併徵收，經被告機關核定不予一併徵收，是否合法。
七、經查：
（一）按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」「依本條例第八條第一項規定申請一併徵收殘餘土地或建築改良物案件，由直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄；合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之；不合規定者，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。」分別為土地徵收條例第8條第1項第1款及其施行細則第7條第1項所明定。本件參加人為辦理太平○○○區區段徵收以開發新社區並解決大里溪河川整治用地取得問題，報經被告機關92年11月12日內授中辦地字第0920084780號函核准區段徵收臺中縣太平市○○段○○○○○號等1,871筆土地，及一併徵收區段徵收範圍內公私有土地之私有土地改良物，土地部分交由參加人於92年11月13日以府地區徵字第0000000000-0號公告，公告期間自92年11月14日起至12月15日止之事實，有前開內政部核准徵收函及參加人公告徵收函附訴願卷可稽。嗣原告甲○○等4人以渠等所有坐落重測後臺中縣太平市○○段○○○○號土地，面積過小且形勢不整，已不能為相當之使用，於92年11月17日向參加人申請一併徵收；原告戊○○以其所有坐落重測後臺中縣太平市○○段195、248、340、469及594地號等5筆土地，因參加人逕為分割造成畸零地無法使用，於92年12月9日向參加人申請一併徵收。案經參加人分別辦理實地勘查，會勘結論皆為：「區段徵收前即做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」而擬不予同意其申請，併同其他擬不同意一併徵收案件（總計36筆土地）以96年4月2日府地區徵字第0960084402號函及96年4月14日府地區徵字第0960100125號函報經被告機關96年5月4日內授中辦地字第0960726209號函同意不予一併徵收後，據以96年5月18日府地區徵字第0960127899號函復原告等各情，亦有原告等請求一併徵收系爭殘餘土地之申請書、參加人會勘紀錄及報請被告機關擬不同意一併徵收函、被告同意不予一併徵收函等附原處分卷足憑。原告甲○○等4人及原告戊○○不服，分別提起訴願，經訴願決定以：系爭殘餘土地於區段徵收前即為現況巷道使用，非因本件徵收所致，被告原處分不予一併徵收，並無不妥，因將原處分予以維持，駁回原告等訴願。揆諸首開規定，雖非無見。
（二）惟按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」，司法院釋字第400號闡釋在案。而「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收」，其立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收，乃國家基於公共利益上之需要，依法定程序，以強制手段取得私有土地之所有權，而給與相當補償之行政行為；其徵收範圍，應以其事業所必需者為限，如徵收後之殘餘部分，難以作經濟有效之使用，不給予一併徵收，顯失公平，亦有違地盡其利及憲法保障人民財產權之旨，故賦予被徵收土地之所有權人，有請求一併徵收之權利。前開所指「不能為相當之使用」，非指全然喪失其經濟價值，就殘餘地本身而言，已不能依本來價值為相當之經濟使用者，即可認為「不能為相當之使用」；亦非謂絕對不能為使用，苟非投以極大之費用及勞力，即不能為相當之使用者，亦屬之（被告93年8月編印「土地徵收作業手冊」第16頁參照）。其（不能為相當之使用）認定標準，被告機關於土地徵收條例公布施行（89年2月2日）前，對土地法第217條規定（即土地徵收條例第8條第1項第1款），曾以68年10月9日台內地字第30274號函釋：「所稱『不能為相當之使用』究以計畫使用為準，抑以徵收當時實際使用為準問題，應以徵收當時實際使用為準，始為適法」；其後復以87年8月25日台內地字第8796289號函釋稱：「．．．按『土地法第217條規定．．．』，其立法精神係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，該法條所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。本部68年10月9日台內地字第30274號函第二點應停止適用。」又於90年11月1日以台內地字第9014683號函釋稱：「按土地徵收條例第8條第1項規定：『有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。．．．』其立法意旨，係考量被徵收土地之殘餘部分，常難作經濟有效之使用，造成被徵收土地所有人之不便，故賦以其得申請一併徵收之權利。上開條件所稱『不能為相當之使用』認定標準，參依本部87年8月25日台內地字第8796289號函規定，應由市縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。．．．」等語。次按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」為行政程序法第6條、第9條及第36條所規定。是參加人受理本件原告等援引土地徵收條例第8條第1項第1款規定，以渠等被徵收土地之殘餘部分面積過小且形勢不整（或造成畸零地），致不能為相當之使用，申請一併徵收，於實地勘查認定是否合於一併徵收之條件時，即應依據前揭內政部函釋及行政程序法之相關規定辦理，並將勘查與調查證據、認定事實之結果函報被告機關審查核定；被告機關審查核定前，亦應遵循前開行政程序，查明參加人函報之內容是否符合法令（含被告機關前開函釋）暨行政程序法之相關規定，俾憑准否一併徵收，始為適法。本件參加人受理甲○○等4人92年11月17日、戊○○92年12月9日請求一併徵收之申請後，分別於92年11月17日、92年12月9日辦理實地勘查，僅以表列方式作成會勘紀錄，會勘結論皆○○○區段徵收前即做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」（會勘紀錄見原處分卷），並遲至96年4月2日始以府地區徵字第0960084402號函檢具上開會勘紀錄及原告等申請一併徵收土地位置示意圖與92年1月攝影之申請一併徵收土地位置空拍示意圖暨相關地籍資料，敘明原告等之土地「可為原來之使用（按即巷道使用）」，擬准不予一併徵收之旨。然查，原告甲○○等4人所共有之臺中縣太平市○○段○○○○號土地（系爭殘餘土地）使用地類別為乙種建築用地，重測前地號為臺中縣太平市○○段○○○○○○○號，後經參加人於89年5月16日逕予分割為臺中縣太平市○○段227-151、227-152地號（已區段徵收）及系爭臺中縣太平市○○段○○○○號（未徵收-系爭殘餘土地）等3筆土地。而原告戊○○部分，其原為三汴段228-1、231-1、232-
2、233-3、234-8地號土地所有權人，嗣上開5筆地號經參加人於89年5月16日逕為分割：將三汴段228-1地號分割為中山段195地號（未徵收-系爭殘餘土地）及三汴段228-62地○○○區段○○○○○○段231-1地號分割為中山段248地號（未徵收-系爭殘餘土地）及三汴段231-68地○○○區段○○○○○○段232-2地號分割為中山段340地號（未徵收-系爭殘餘土地）及三汴段232-51地○○○區段○○○○○○段233-3地號分割為中山段469地號（未徵收-系爭殘餘土地）及三汴段233-106地○○○區段○○○○○○段234-8地號分割為中山段594地號（未徵收-系爭殘餘土地）及三汴段234-183、234-188地號（已區段徵收），該等土地使用地類別均屬農牧用地。且參加人前開會勘紀錄上載之「現況巷道」，並非建築法所稱之「現有巷道」等情，有參加人97年6月16日府地區徵字第0970165286號函及該函檢附之逕為分割土地登記申請書、臺中縣太平市（新光地區）都市計畫第二次通盤檢討都市計畫樁逕為分割結果清冊、原告等申請一併徵收土地分割沿革一覽表、土地登記謄本等在卷（本院卷第70至119頁）可稽。參加人於實地勘查認定系爭殘餘土地是否確有「不能為相當之使用」時，未就原告等何以未依殘餘土地之使用地類別「乙種建築用地」或「農牧用地」為通常之使用；該殘餘土地徵收前做為巷道使用，與逕為分割而被區段徵徵收土地及建築改良物之使用有何關連；系爭殘餘土地是否因該逕為分割出之土地被徵收，造成面積過小且形勢不整或成為畸零地，致不能為相當之使用，乃繼續供他人方便通行等有利原告等部分，予以調查認定。被告在審查參加人以前開函報請核定時，就參加人所擬不准予一併徵收之理由為系爭殘餘土地「區段徵收前即做為現況巷道使用，區段徵收未妨礙原使用」（可為原來之道路使用），與被告前開函釋規定「不限以計畫或徵收當時實際使用為認定之依據」已有不符，且未就前開所舉有利原告部分予以注意，理由尚未完備。又系爭巷道呈南北向，其西側為系爭區段徵收都市計畫內公園及廣停用地；東側從北至南，依序為太平市○○○街○○○○街．．．迄至大源三十二街；而經參加人依規定逕為分割且同於區段徵收前即部分做為巷道使用之三汴段227-152、227-151、228-62、231-68、232-
51、233-114、233-123、233-124、234-183、234-188、234-3地號土○○○區段○○○○區段徵收至大源二十六街）；另訴外人所有亦在系爭區段徵收前做為同一巷道使用之土地，也皆被區段徵收（以上詳如附圖所示），參加人並提供前○○○區段○○○○○○巷道拓寬及施作排水溝（施作相片見原處分卷），作為前開公園與廣停用地之週邊道路等情，業據兩造陳明，並經本院於97年8月29日前往現場履勘屬實，製有勘驗筆錄、現場圖及相片可稽（本院卷第138至178頁），則徵收前同做為巷道使用之土地，何以部分為區段徵收、部分不徵收，原告等之系爭殘餘土地不予一併徵收，有無違反平等原則，未予審究，遂同意參加人所擬意見，不予一併徵收，自嫌違誤。訴願決定遞以系爭殘餘土地於區段徵收前即為現況巷道使用，非因本件徵收所致，被告原處分不予一併徵收，並無不妥，將原處分予以維持，亦有未合。
（三）又按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．主旨、事實、理由及其法令依據。」「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起．．．依送達．．．之內容對其發生效力。」「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．必須記明之理由已於事後記明者。．．．（第2項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」行政程序法第96條第1項第2款、第100條第1項前段、第110條第1項及第114條第1項至第3項定有明文。前開所稱「理由」，係指行政機關獲致結論之原因而言。而行政處分是否合於前開法定之程式記明理由，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於上開法定程式記明理由，僅得依前舉行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前補正。又書面行政處分之補正理由，仍屬書面行政處分之一部，其補正應依前開行政程序法規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前，以書面為之（補正），並送達處分相對人（當事人），倘當事人（處分相對人）因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算；該程序欠缺之補正，尚非作成處分之行政機關於訴願或行政訴訟程序所為答辯說明所能替代。再行政訴訟進行中，作成行政處分之被告機關，固得追補理由，惟其所追補之理由，倘引據新事實或法律關係，而對原事件產生一新處分，則非法之所許。本件被告機關及參加人於行政訴訟進行中始追補理由，引用土地徵收條例施行細則第6條規定，以依「臺中縣太平市○○○區區段徵收土地補償清冊」內臺中縣太平市○○段228-62、231-68、232-51、233-114、233-123及233-124等地號土地於被徵收時非屬原告戊○○所有，其申請一併徵收該等6筆土地○鄰○區○○○○○市○○段195、248、340及469等4筆地號土地，於法未合乙節，揆諸上開說明，尚難憑採。況依土地法第212條第2項規定：「區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」申言之，區段徵收，係政府將一定區域內之私有土地全部予以徵收，依都市計畫或土地使用計畫重新加以規劃、整理、開發後，一部分土地由原土地所有權人按一定比例領回，一部分土地做為公共設施用地或轉售給其他需地機關建設使用，剩餘可建築土地則由政府公開出租、標售，以償還開發成本；故區段徵收之特徵，在於將某一區域內之土地全部徵收，重新分宗整理後，再行支配使用（前開被告機關編印土地徵收作業手冊第12、13頁參照）。而依土地徵收條例第4條第6項授權訂定「區段徵收實施辦法」第3條前段規定：「都市0000000區段徵收地區，其細部計畫已發布實施且明確記載區段徵收範圍者，依其範圍辦理。」都市計畫樁測定及管理辦法第38條亦明定：「都市計畫樁豎立完竣，並經依第七條規定公告確定後，直轄市、縣（市）（局）政府工務（建設或都市計畫）單位除應將樁位座標表、樁位圖、樁位指示圖及有關資料送地政單位外，並應實地完成樁位點交作業，據以辦理地籍逕為分割測量。」本件參加人於97年6月16日府地區徵字第0970165286號函說明二之㈡載明：「．．．本案原太平市○○段227-94、233-3、234-8、228-1、231-1、232-2等地號，於『變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討）』及『變更太平（新光地區）都市計畫（第二次通盤檢討-擴大都市計畫範圍部分）』發布實施後，即由本縣太平地政事務所依據都市計畫單位（本縣太平市公所）點交之樁位成果辦理地籍逕為分割測量。另查上開地號逕為分割出之部分土地係屬上開都市計畫擴大部分，依該都市計畫書所載，該部分應以區段徵收方式辦理開發」等語（見本院卷第70至119頁），足見系爭殘餘土地確為參加人辦理太平○○○區○市○○區段徵收，始將原告等人當時所有之土地逕為分割。基於區段徵收之特性，土地徵收條例第8條第1項規定之得申請就其所有殘餘土地一併徵收之原被徵收土地所有權人（土地徵收條例施行細則第6條第1項），是否包括依都市計畫書所載，應以區段徵收方式辦理開發，並依規定辦理地籍逕為分割測量確定當時之土地所有權人，亦非無斟酌之餘地。
（四）綜上所述，被告機關原處分核有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。原告訴訟論旨求予撤銷，為有理由，應予准許，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告機關依循行政程序，另為處分，以維法制，並昭折服。又本件既應由被告機關依據行政程序，另為處分，則原告等請求被告應就原告等所有系爭殘餘土地，作成核准一併徵收之行政處分，尚非有據，其此部分之訴為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 2 月 17 日
書記官 蔡 逸 媚