臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00112號原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國97年6月3日台內訴字第0960184349號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：本件被告依據變更豐原都市計畫第一期公共設施保留地專案通盤檢討案及擬定豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫案規定，為執行辦理該細部計畫地區整體市地重劃作業需要及因應重劃區內土地所有權人所提調整細部計畫內容之合理建議，以化解重劃阻力，經核定該市地重劃工程有變更都市計畫之必要，乃函請都市計畫擬定機關臺中縣豐原市公所，准依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理「變更豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案」事宜。案經被告依規定辦理公告公開展覽計畫書圖，及重新公開展覽計畫書圖30日，徵取任何公民或團體陳情意見及召開說明會，於公開展覽期間內，有原告等315人提出2點陳情意見，由被告將其連署陳情建議書列入重新公開展覽期間人民團體陳情意見綜理表，分別提請臺中縣及豐原市都市計畫委員會聯席會議審議，經該委員會聯席審議修正通過上開變更都市計畫案，被告乃據以民國（下同）96年4月11日府建城字第09600871422號函公告發布實施「變更豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案」。原告不服，向內政部提起訴願，經內政部於97年1月17日通知延長訴願決定，逾二個月尚未做成訴願決定，原告乃逕提起本件行政訴訟。嗣本件訴訟程序中，內政部作成訴願不受理之決定。
二、本件原告主張：訴願決定以原告所有地號之土地在都市計畫細部計畫變更前後均被劃設為都市○○道路用地，並未遭調整土地使用地類別或變更為其他使用分區，認原告之權利或利益並未因本次細部計畫變更案受有任何損害或增加負擔，而為「訴願不受理」之決定。違法限縮人民之行政救濟權益，殊違行政法院59年判字第192號判例及司法院釋字第156號解釋文之意旨。按都市計畫法第7條第1款及內政部訂定之「都市計畫細部計畫審議原則」第2條均規定，細部計畫變更應依都市計畫相關法規及主要計畫規定辦理。該主要計畫已規定細部計畫之公共設施用地應優先劃設為公園用地，並以市地重劃方式辦理。是以本細部計畫應優先劃設公園用地後再考量劃設其他公共設施用地方符合主要計畫規定。又依平均地權條例第60條第1項規定，市地重劃區內公共設施用地之公園乃為「鄰里公園」，並非「社區公園」，是以本細部計畫應優先劃設之公園用地乃為「鄰里公園」，而非「社區公園」。則依內政部發布之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2款規定，閭鄰公園每一計畫處最小面積不得小於
0.5公頃，已違主要計畫，被告將公園用地違法變更縮減為0公頃（即無任何公園用地），已然剝奪原告、本細部計畫區內及其周圍人民依法應享有至少0.5公頃鄰里公園公共設施用地之合法權益、對原告及上述可得確定之多數人之享有公園公共設施用地合法權益、環境權、土地房屋價值及公共利益均造成違法侵害等情。並聲明求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被告則以：依司法院釋字第156號解釋意旨，主管機關變更都市計畫，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受違法之損害者，始得提起行政訴訟及符合憲法保障人民權利之本旨，應限於「權益直接受損之特定人或可得確定之多數人」，始得提起行政爭訟。本件原告所有豐原市○路○段○路墘小段14-4地號土地，被告於82年間公告發布實施之豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫時即被劃設為細部計畫道路用地，本次被告辦理變更細部計畫時，該14-4地號土地仍作為細部計畫道路用地使用，且開發方式仍以「市地重劃方式開發」，原告之權利或利益並未因本次細部計畫變更案受有直接之損害或增加負擔，原告指摘之公園用地配置及面積，係屬都市計畫依法劃設事宜。至原告訴稱本件系爭公園用地之配置及面積，使其環境權受到直接損害乙節，查本案係依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理個案變更，除依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條及第25條所規定之檢討標準劃設外，並應依據都市計畫細部計畫審議原則第11點第⑴項及第⑵項，就該細部計畫之計畫人口、土地使用、交通等現況及未來發展趨勢，決定其項目、位置（區位）與面積，並不涉及環境基本法（第二章規劃及保護）第15條至第18條所規定之事項，不生所謂環境權之損害。且本件細部計畫依其主要計畫所指導事項僅係「公共設施用地將來應該優先劃設為公園用地，並以市地重劃方式辦理」，至於劃設之公園用地包括閭鄰公園或社區公園用地，只要屬於本案「細部計畫劃設且限制以市地重劃方式開發取得」之公園用地均符合主要計畫之指導原則。而公園面積則依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條及第25條之規定，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為駁回原告之訴之判決。
四、兩造就程序上之爭點為原告是否行政訴訟法第4條第1項所稱「損害其權利或法律上之利益」之人：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，須其權利或法律上之利益受行政處分之損害，始得提起撤銷之訴甚明。又司法院釋字第156號解釋，固已闡釋「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。」固亦明白揭示必該都市計畫之變更，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，始得提起訴願或行政訴訟以資救濟。本件係屬都市計畫之個案變更，具有行政處分之性質，固亦應限於「權益直接受損之特定人或可得確定之多數人」，始得提起行政爭訟。本件原告所有坐落豐原市○路○段○路墘小段14-4地號土地，被告於82年間公告發布實施之豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫時即被劃設為細部計畫道路用地，本次被告依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理「變更豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案」事宜時，原告所有該車路墘小段14-4地號土地仍作為細部計畫道路用地使用，且開發方式仍以「市地重劃方式開發」，原告之權利或利益是否因本次細部計畫變更案受有直接之損害或增加負擔？原告係主張：原告在本細部計畫變更案之權益主要並非在於現有地號之土地是否遭調整土地使用地類別或變更為其他使用分區，因本案細部計畫依主要計畫規定須「以市地重劃方式辦理」，而市地重劃完成後重劃區內土地經分合交換，原告現在所有地號之土地屆時已非原告所有（已登記為政府所有之道路公共設施用地），故原告在本細部計畫變更案之主要權益絕非在於現有地號之土地是否遭調整土地使用地類別或變更為其他使用分區等語。按平均地權條例第60條之1第1項已明定「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。」故原告主張重劃區內之土地扣除應共同負擔之土地後，除未達最小分配面積標準外，其餘土地仍應按比例分配，尚非無據。所應審究者，厥為已否達最小分配面積標準？經查本件細部計畫確規定以市地重劃方式辦理無訛。而原告所有上開坐落豐原市○路○○段○○○○○號土地面積為83平方公尺，有土地登記簿謄本可稽（見訴願卷第23頁），本件以市地重劃方式辦理，原告稱應負擔之比例為百分之51．97（見本院卷第211頁，原告所提為臺中縣豐原市○○路（原綠19用地）市地重劃計畫書第拾點），被告原稱負擔比例為百分之40.62，嗣補提臺中縣豐原市○○路（原綠19用地）市地重劃計畫書第拾點與原告所提者相同，則原告於辦理市地重劃後，可分配面積為39．8649平方公尺，被告原稱最小分配面積須在56平方公尺以上（見本院卷第179頁）嗣補提資料則稱臺中縣市地重劃委員會尚未核定，經查依臺中縣畸零地使用自治條例第3條規定甲乙種建築用地○住○區○○○○路寬7公尺以下最小寬度為3公尺，最小深度為12公尺，正面路寬度超過7公尺至15公尺，最小寬度為3．
5公尺，最小深度為14公尺，則其最小面積，於正面路寬7公尺以下者為36平方公尺，正面路寬度超過7公尺至15公尺者為49平方公尺，在臺中縣市地重劃委員會尚未核定前，此標準可作為最小分配面積標準。本件重○住○區○○○路寬，依臺中縣、豐原市都市計畫委員會聯席會議95年9月20日決議二載「餘照『變更內容綜理表』及『人民陳情意見綜理表』決議事項」（通過），而依該『人民陳情意見綜理表』編號2載「本變更案內6米道路依原計畫寬度並未變更，故無陳情人所述問題」，編號5載「⒉本變更案已將原12米計畫道路縮減為8米。」，故變更後道路寬度分別為6公尺及8公尺，亦即原告如分配在臨6公尺道路，仍可分配住宅用地之土地，如分配在臨8公尺道路則不能分配住宅用地，僅能分配價金。原告能否分配到住宅用地，尚屬未確定，則原告主張其權利受到侵害或享受公園較大之環境權受到侵害，即非全然無據，難謂原告非屬利害關係人，被告抗辯原告非屬利害關係人，不得提起撤銷訴訟，尚非可取。
五、兩造關於實體上之爭點為本細部計畫變更案內關於公園用地之變更部分是否合法。
㈠原告雖主張：本案主要計畫既已規定細部計畫以市地重劃方
式辦理，依據平均地權條例第60條第1項規定，市地重劃區內公共設施用地之公園乃為「鄰里公園」，並非「社區公園」，是以本細部計畫應優先劃設之公園用地乃為「鄰里公園」，而非「社區公園」，法令規定明確。本案主要計畫規定細部計畫應優先劃設之公園用地依法既為鄰里公園，則依據內政部發布之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2款規定，閭鄰公園每一計畫處最小面積不得小於0.5公頃，則本細部計畫應優先劃設至少0.5公頃鄰里公園用地後再劃設其他公共設施用地後方符合主要計畫規定。被告違法核定發布實施公園用地變更為0公頃之細部計畫，違法事證明確，顯對原告等人享有公園設施之合法權益造成重大損害。本細部計畫之計畫人口數雖然被告僅估475人，惟周邊現均為人口密集住宅區，本細部計畫區及周邊分屬豐原市中興里及西勢里，依據豐原市戶政事務所公布資料，截至97年5月31日中興里及西勢里人口數各為3,697人及3,147人，合計6,844人，加上本細部計畫計畫人口數475人，總計人口數達7,319人對公園用地有實質需求，依法所應劃設至少0.5公頃公園用地僅是對於實質需求之最小滿足。次按都市計畫法第42條及平均地權條例第60條第1項之規定，依上述法律規定，公園是公園，兒童遊樂場是兒童遊樂場，兩者性質及功能截然不同，是以都市計畫法及主管市地重劃之平均地權條例均將其項目分開列舉，都市計畫法及平均地權條例規定之公共設施用地項目並無「公園兼兒童遊樂場」，被告將不符法律規定之「公園兼兒童遊樂場」列為本細部計畫公共設施用地項目已是違法在先。且公共設施用地項目名稱依法係明定於都市計畫法，都市計畫法並無「公園兼兒童遊樂場」公共設施用地項目，顯屬違法云云。
㈡惟按行為時平均地權條例第60條（該條嗣後亦未修正）第1
項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」惟該條項係規定參加重劃土地所有權人應共同負擔之公共設施用地之範圍，且限於依該條例規定實施市地重劃時，始有其適用甚明。本件細部計畫「以市地重劃『方式』辦理」，並非依該條例規定實施市地重劃，僅就不違都市計畫規定部分有其適用而已，都市計畫另有規定者，自仍應依都市計畫之規定。經查都市計畫法第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地。一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。…」並未限定公園之種類，原告解為僅限鄰里公園，已難謂合於都市計畫法第42條第1項第1款之旨，參以「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第16條規定「一、兒童遊樂場：以每千人0.08公頃為準，每處最小面積
1 公頃。二、公園：包括閭鄰公園及社區公園。閭鄰公園按閭鄰單位設置，社區公園每一計畫處所最少設置1處。其面積依下列計畫人口規模檢討之。但閭鄰公園每一計畫處所最小面積不得小於0.5公頃；社區公園在10萬人口以上之計畫處所最小面積不得小於4公頃，人口在1萬人以下，且其外圍為空曠之山林或農地得免設置：㈠5萬人口以下者，以每千人0.15公頃為準。‧‧‧。」（見本院卷第32頁）已明白規定「公園：包括閭鄰公園及社區公園。」足見都市計畫之細部計畫中之公園乃包括閭鄰公園及社區公園在內。亦即於辦理都市計畫之細部計畫，其以市地重劃之方式辦理時，鄰里公園乃包括閭鄰公園及社區公園在內。均應列入參加重劃土地所有權人應共同負擔之公共設施用地之範圍。依上開「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第16條規定「閭鄰公園按閭鄰單位設置，社區公園每一計畫處所最少設置1處。其面積依下列計畫人口規模檢討之。」即「㈠5萬人口以下者，以每千人0.15公頃為準。‧‧‧。」其但書固設有最小面積之限制，但除社區公園有免設之規定外，其限制為「閭鄰公園每一計畫處所最小面積不得小於0.5公頃；社區公園在10萬人口以上之計畫處所最小面積不得小於4公頃」，故社區公園在10萬人口以下之計畫處所，即無最小面積不得小於4公頃或不得小於0.5公頃之適用，而仍應適用其前段之原則規定，即「㈠5萬人口以下者，以每千人0.15公頃為準。㈡5萬人口以上10萬人口以下者，其超過5萬人口部分，以每千人0．175公頃為準。‧‧‧。」（見本院卷第32頁），本件被告謂：「全計畫區面積僅為2.365公頃」、「就該細部計畫之計畫人口475人及土地使用、交通等現況及未來發展趨勢等條件，依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項第⑴款規定，5萬人口以下者，以每千人0.15公頃為準予以檢討劃設鄰里公園兼兒童遊樂場用地0.2154公頃，已超過所需公園用地面積（0.475千人×0.15公頃/千人）0.07125公頃。」復未見被告按閭鄰單位設置閭鄰公園，且其設置公園乃依社區公園標準設置（因閭鄰公園最小為0.5公頃），故被告雖稱該公園為閭鄰公園，實應為社區公園，且無違上開「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第16條規定之面積標準。
次按「公共設施用地得作多目標使用，其用地類別、使用項目、准許條件、作業方法及辦理程序等事項之辦法由內政部定之。」為本件行為時（細部計畫變更時）都市計畫法第30條第2項所明定。「公共設施用地經通盤檢討應增加而確無適當土地可供劃設者，應考量在該地區其他公共設施用地多目標規劃設置。」亦為都市計畫定期通盤檢討實施辦法第25條所明定。則被告劃設鄰里公園兼兒童遊樂場用地0.2154公頃，即難謂無據。原告主張被告細部計畫有違主要計畫應優先劃設至少0.5公頃鄰里公園用地後再劃設其他公共設施用地之規定及將不符法律規定之「公園兼兒童遊樂場」列為本細部計畫公共設施用地項目之違法云云，自非可採。至原告稱該處現有幼稚園將因而得繼續營業，有官商勾結之嫌云云，核屬執行之另一問題。從而本件原處分核尚無違誤，訴願決定不受理，其理由雖有未洽，結論尚無不同，仍應予維持，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 3 日
書記官 陳 滿 麗