臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00185號原 告 和旺砂石企業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃俊昇 律師
陳世煌 律師複代理人 江銘栗 律師被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年3月28日台內訴字第0970012879號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經申請許可在南投縣○○鎮○○段1348、1375、13
77、1378、1389、1390地號特定農業區農牧用地、溫水段1319地號特定農業區水利用地及溫水段1376、1391、1393地號特定農業區交通用地土地（下稱系爭土地）上，擅自設置鐵皮屋（辦公廳舍）、施設砂石洗選碎解設備、地磅並供作堆置砂石等，案經被告派員於民國（下同）96年7月27日實地會勘屬實，認原告已違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，以96年11月23日府地用字第09602219170號違反區域計畫法案件裁處書通知原告應依區域計畫法第21條規定變更使用或拆除地上物恢復原狀，並應立即辦理，限裁處書送達次日起3個月內完成。原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告認原告未經申請許可，擅自在系爭土地搭建地上物，
前經被告以96年1月10日府地用字第09600125530號處分書處原告新台幣（下同）9萬元罰鍰，並限期變更使用拆除地上物恢復原狀，原告已繳納罰鍰。嗣再經被告以96年11月23日府地用字第09602219170號裁處書認原告業已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第2項規定，並限於裁處書送達次日起三個月內完成變更使用或拆除地上物恢復原狀。然被告認定原告占用系爭土地，面積約32,000平方公尺，並於94年9月5日到現場會勘，製有丈量成果圖為憑，惟原告所占用土地面積僅系爭土地之部分，事實上並非全部占用，且砂石碎解洗選設施、鐵皮辦公室及堆置砂石場之面積未達32,000平方公尺，此有會勘時所製作之測量成果圖為憑，被告認定原告占用應恢復原狀之位置、面積與事實不符。
㈡按行政程序法第5條規定：「行政行為內容應明確。」所
謂行政處分者係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政處分之作用在於使抽象之法律規定具體化以適用於個別事件，故行政處分內容須明確，相對人始能正確履行其義務，於相對人不自動履行時，行政機關始得以行政執行之手段強制實施其內容（89年度訴字第355號判決意旨參照）。被告所為處分於指定改正事項僅記載「未經申請核准，應依區域計畫法第21條規定變更使用或拆除地上物恢復原狀」而既係記載原告違規使用部分可變更使用亦可以拆除地上物恢復原狀方式行之，則處分內容未見明確使原告無所適從。況且被告於裁處書所附之複丈成果圖為94年9月5日所繪製，該複丈成果圖距作成處分之時間已有二年之久，則是否與裁罰當時原告實際占用地點及面積相符已有疑問。又查，實際上原告並未占用系爭土地之全部，依複丈成果圖所示全場範圍面積為40326.29平方公尺，惟裁處書就違規面積亦載為：32000平方公尺，則裁處書所示違規面積從何而來不得而知？更與事實不符。故該處分書上所載原告違規範圍及限期改善之範圍，亦未指明，依上開判決要旨所示，被告將來如何執行亦未臻明確亦有違明確性原則。
㈢本件原告為系爭土地違反管制使用之使用人，為被告依法
認定之事實；另被告所為處分，命原告「恢復原狀」部分，依裁處書指定改正事項欄所載及附件之土地複丈成果圖，若係指拆除系爭土地之地上物（即A辦公室、B機械設備、壩台、C全場範圍）以恢復原狀。則查，依被告認定之事實係原告在系爭土地之地上物內經營砂石場，而為違反管制之土地使用行為，然系爭地上物之所有人並非為原告所有，係訴外人王秀桃所有，此有王秀桃於90年12月12日與正勇砂石有限公司之砂石買賣契約書可資為證，又訴願決定認：「‧‧‧因訴願人未將該等地上物坐落之土地地號一併檢附，故不能證明王秀桃買受之地上物係坐落於系爭土地上‧‧‧。」云云，惟查，原告於訴願書即已附上系爭砂石場買賣契約書上買賣標的物㈠㈡所示9筆土地之證明，該9筆土地分別為：南投縣○○鎮○○段670、672、673、673-1、675、678、680、681、682地號等9筆土地，（前揭地號系爭土地未登錄前地號，即社寮段河川公地暫編地號，現已登錄為溫水段，有南投縣○○鎮○○段河川公地暫編地號與地政事務所登錄溫水段地號地籍套繪圖可證）。而依買賣契約書第一、㈢所示，機械設備、地上建物暨工作物即置於前開9筆土地上。因此，訴願決定之理由實有與卷內資料不符之違法。又刑事案件中被告甲○○係就設置砂石場之事實承認，但並未主張地上物屬和旺公司所有。因地上物非屬原告所有，故原告並無拆除地上物以恢復原狀之權限，被告遽命原告拆除地上物恢復原狀之處分自屬與法有違。
㈣又被告認定原告佔用1319、1395、1396三筆土地違規使用
與事實不符，查系○○○鎮○○段1319、1376、1391等地號土地，係介於同地段1348、1377、1390等地號之水溝用地，有被告94年8月29日之複丈成果圖可稽，原告並未占用該三筆土地，只是在使用其鄰地時，造成水溝淤塞。被告於94年11月3日即函原告限期回復原狀，業經回復原狀，並報請勘驗合格，有被告94年11月3日及95年1月2日函可證，由此可知，1319、1376、1391三筆土地原告並未佔用，亦未違反區域計劃法，故裁處書認定原告佔用前揭三筆土地違規使用與事實不符。
㈤按區域計劃法第21條之構成要件為違反同法第15條第1項
之管制使用土地，而同法第15條指非都市土地，應由直轄市或縣市政府，按照非都市土地分區使用計劃，製定非都市土地使用分區圖並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後實施管制，本件系爭土地依95年8月24日被告函文原均未完成登錄無使用地類別，應依水利主管機關之規定使用，其非區域計劃法第15條縣市政府編定之使用地類別，故本件是否屬違反區域計劃法第15條第1項，已有可疑。又該等土地92年12月16日辦理所有權第一次登記，並於93年10月22日辦理補辦編定。縱系爭土地原作為砂石場使用，後因補辦編定，致有所違反，亦與該法第15條規定，先編定管制而依同法第21條規定違反該管制使用土地予以處罰之情形不合，故本案情形應無該法第21條之適用。㈥末查，對於88年2月20日前已設置砂石碎解洗選場，經濟
部於90年9月6日公告「特定農業區既存砂石碎解洗選場輔導處理方案」，輔導廠商辦理工廠登記及補辦變更編定為礦業用地，俟經濟部礦務局91年10月2日函南投縣政府謂「轄內各場有關其用地辦理變更編定為礦業用地及後續申辦工廠登記等相關申請案件，採取均予暫緩辦理之措施，似有不妥，恐違行政程序法依法行政等原則，仍請貴府依該公會陳情函說明持續辦理前項業務，以維護業者權益」，經濟部礦務局91年10月18日又函被告「請貴府儘速恢復辦理砂石碎解洗選場變更礦業用地及工廠登記等申請案件」，92年4月15日內政部函經濟部「南投縣政府暫緩及禁止受理已核准興辦事業計畫之碎解洗選場業者申辦該縣所轄土地變更為礦業用地案件，事涉人民得依法向地方政府提出使用地變更編定申請之規定，審酌前開管制規定，尚非妥適」，經濟部92年4月24日將該內政部解釋函轉南投縣政府，經濟部94年9月22日又函被告「貴府均以設置砂石業專區為貴府政策為由，暫緩受理業者申辦礦業用地變更編定及工廠登記等後續相關事宜等情，本部曾先後多次就法理剖析並函請貴府應繼續受理業者相關申請事宜，甚至就暫緩受理等情事函請內政部釋示，並據內政部函釋略以『貴府之政策決定，不得與區域計畫法，非都市土地使用管制規則等相關法律或中央法規命令抵觸。』惟仍未獲貴府採納」，依區域計畫法第15條之規定為開發利用可以擬具開發計畫辦理分區變更，且經濟部依該規定已擬具輔導處理方案，被告雖經經濟部、礦務局一再函示，均拒不辦理礦業用地變更編定及工廠登記之相關業務，反而於94年間將本案移送法辦，區域計畫法之主管機關依第4條規定，在縣為縣政府，主管機關不依法辦理變更編定，未依法管制土地之使用，絕不能逕依同法第15條、第21條之規定，對原告為行政處分。
㈦綜上所述，原處分及訴願決定有諸多違誤，且損害原告之權益等情。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：㈠本案系爭土地為本縣○○鎮○○段1319、1348、1375、13
77、1378、1389、1390、1376、1391、1393等10筆土地，92年12月16日辦理所有權第一次登記，因其緊鄰特定農業區範圍，故分區為特定農業區，於93年10月22日辦理補辦編定時，因行為人並未檢附核准興辦文件，即按「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九㈡說明1除同段1319（交通用地）、1376、1391、1393（水利用地）地號，按現況編定外，同段1348、1375、1377、13
78、1389、1390地號則按主要用地別編定為農牧用地。㈡本件係於94年間配合南投地方法院檢察署查處濁水溪流域
之砂石場，被告於94年8月12日會同相關單位會勘，違規行為人為原告，作成會勘紀錄，並由南投縣竹山地政事務實地鑑界測量查證坐落地號，原告未經申請核准所興建鐵皮屋辦公室、堆置砂石及砂石洗選設備等之位置位於○○鎮○○段○○○○○號等14筆土地內違規使用，因其已違反區域計畫法第15條第1項規定，被告即依區域計畫法第21條規定，以94年11月10日府地用字第09408842750號違反區域計畫法案件處分書，予以裁處6萬元之罰鍰，並限其於處分書送達2個月內完成變更使用、停止使用或拆除地上物回復原狀（經參酌內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋，即以行為人：甲○○為處分人），惟屆期仍未按上列改正事項改正，被告即依區域計畫法第22條規定，於95年3月24日府地用字第09500612030號函移送台灣南投地方法院檢察署偵辦（台灣南投地方法院將95年度易字第322號刑事判決），依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋：「‧‧‧區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外。」本件依據南投地檢署起訴書，原告負責人在偵查中坦承系爭土地上砂石場設施、辦公設備、機械設備、壩台等設備，都是屬於他的。
㈢嗣後，被告復於95年10月11日派員至實地勘查，現場仍設
置砂石機具設施、鐵皮辦公室及堆置砂石，另同段1392（部分）、1395、1396、1390（部分）地號原堆積砂石已清除，旋於96年1月10日府地用字第09600125530號違反區域計畫法案件處分書（行為人為和旺砂石企業股份有限公司，負責人：甲○○）予以裁處9萬元整之罰鍰，限令6個月內按改正事項完成變更使用或拆除或移除地上物恢復原狀，並函請台灣電力公司配合執行斷電。嗣改正期限屆至，被告再於96年7月27日實地現場複勘○○○鎮○○段1319、1348、1375、1377、1378、1389、1390、1376、1391、1393等10筆土地現場仍有砂石洗選設備等違規情事。
㈣據原告檢附與王秀桃間所定契約書，僅能證明原告有合法
使用權，但不能根據該契約將土地作為礦業使用，而且王秀桃將系爭土地轉讓給原告使用的契約當時地號僅有暫編地號，因為當時土地所有權並未辦理第一次登記，究竟該暫編地號是否就是系爭土地地號無法證明。原告所指1319、1376、1391等3筆水利用地，依94年8月29日複丈成果圖所示，這3筆土地都在砂石場範圍內，被告於94年配合地檢署違反區域計畫法查報案件，歷經95年10月11日、96年7月27日及97年2月15日被告經現場實際勘查確認都在砂石場範圍內，足證該3筆土地仍屬於原告佔用，這3筆土地雖然沒有作設備使用，但既然在砂石場的範圍內就是在原告違規使用範圍。原告主張系爭10筆土地到92年辦理所有權第一次登記，至93年辦理使用編定，依內政部90年12月12日台90內中地字第9084224號函釋制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用須知九⑵編定原則表內打勾部分使用現況時間點認定係指非都市土地使用編定公告前之使用現況，所以系爭土地雖然到93年才辦理使用分區編定，但系爭10筆土地在69年時是作農牧用地，因為系爭土地是在特定農業區內，所以在編定使用種類應以作為農牧用地為原則，其中有3筆土地因為作水溝用地，所以編為水利用地，當時現況為道路者，則編定為道路用地，除此之外就應編為農牧用地。
㈤為統一南投縣違規砂石場之裁處標準，被告於96年8月23
日召開「南投縣非都市土地使用管制聯合取締小組會議」決議：「本案本府先通知違規業者限期3個月變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，逾期未完成者，依區域計畫法第21條規定及主辦單位意見第一、二點標準予以裁處。」故本案依區域計畫法第21條第2項規定，以96年11月23日府地用字第09602219170號違反區域計畫法案件裁處書，限其3個月內按改正事項完成變更使用或拆除或移除地上物恢復原狀，被告係依法行政，原告所訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點在於，被告認定原告違反管制使用之土地範圍及面積如何？及被告處分主文命原告「應依指定改正事項及規定期限完成改正」，是否為行政處分？
五、關於本件是否屬行政處分部分：查區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，‧‧‧非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧」同法第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」是依上開規定，違反區域計畫法第15條第1項規定之管制使用土地者，固應由該管直轄市、縣(市)政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。並非僅限其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。惟區域計畫法第22條規定：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。」則被告雖僅命原告「應依指定改正事項及規定期限完成改正」，而未對原告科處罰鍰，惟原告如不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役，則被告96年11月23日府地用字第09 602219170號違反區域計畫法案件裁處書，自屬行政處分，合先敍明。
六、關於原告違反管制使用之土地範圍及面積如何部分：依被告於95年10月11日會勘紀錄表實地情形概述欄記載：「現場仍設置砂石機具設施、鐵皮辦公室及堆置砂石，另1392（部分）、1395、1396、1390（部分）原堆積砂石已清除。現場行為人為和旺砂石企業股份有限公司（．．．）負責人甲○○（．．．）。」（本院卷第106頁）則依該會勘紀錄所示，1392及1390二筆地號土地，均有部分土地已清除堆置之砂石，不在作違規使用，而本件原處分引用南投縣政府於94年9月5日製作之土地複丈成果圖，其中1392地號土地已予刪除，惟1390地號土地並未刪除，仍認其係原告違規使用，究竟1390地號土地與1392地號土地有何不同？現是否仍全筆作違規使用？均未據明確認定。又被告認原告違規使用之面積約為32,000平方公尺，全卷亦無其依據可憑，則本件原處分所認定原告違規使用之範圍，尚不明確，原處分命原告包括1390地號全筆土地應變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，自有可議，訴願決定予以維持，亦有不合，原告訴請撤銷為有理由，爰將訴願決定及原處分均撤銷，著由被告另行查明認定。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 8 月 14 日
書記官 丁 俊 賢