臺中高等行政法院判決
97年度訴字第201號原 告 台灣省台中縣私立中興汽車駕駛人訓練班代 表 人 甲○○訴訟代理人 林松虎 律師
王志中 律師被 告 台中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因徵收補償事件，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告為開發台中縣太平市新光地區為新社區，並解決大里溪河川整治用地問題需要，報經內政部以民國92年11月12日內授中辦地字第0920084780號函核准徵收台中縣太平市○○段○○○○○號等1871筆土地及其土地改良物，被告並以93年6月3日府地區徵字第0000000000-0號公告徵收上開土地改良物在案，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止。原告於95年9月1日向被告申請發給天然級配補償費計新台幣（下同）1,639,052元，經被告以95年10月17日府地區徵字第0950278407號函復略以：請依台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第33條及平均地權條例施行細則第12條第1項規定檢附土地改良費用證明，再依規定辦理等語。原告復於95年11月8日提出申請，經被告以96年2月16日府地區徵字第0950342414號函復略以：如無法提出證明文件，所請發給救濟金乙節，歉難辦理等語。原告另於95年11月1日提出申請書，請求被告就欣欣段1號公園用地上橫跨原廍子溪之橋樑乙座補查估並給付補償款，經被告以96年3月2日府地區徵字第0960042642號函復略以：原告未於公告期間提出橋樑未獲補償之異議，且上開公告案內原告所有之土地改良物補償費，亦由原告於94年3月17日領取完竣，嗣經施工，目前申請位置已無橋樑存在，故所請礙難辦理等語。原告於96年3月12日提出申覆，被告仍以96年3月27日府地區徵字第0960071204號函復略以：本案前經被告以96年3月2日府地區徵字第0960042642號函復原告在案等語。原告再於96年3月19日提出申覆書，請求領取徵收範圍內其所有天然級配及橋樑補償費，經被告以96年10月5日府地區徵字第0960262612號函復略以：原告未於本區段徵收公告提期提出異議，目前申請位置已無上開改良物之存在，故所請礙難辦理等語。原告遂依行政訴訟法第8條規定，提起本件給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告2,633,069元。㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠本件大里溪整治計劃坪林、二重、中平路堤工程，被告為土
地法第236條規定之地上物查估單位，經濟部水利署則為負擔經費之需地機關。太平市新光地區為配合行政院大里溪整治計劃工程用地應以區段徵收取得工程用地之政策，前經內政部81年12月20日台（81）內營字第8188961號核定准予擴大都市計劃範圍並規定應以區段徵收方式共同開發，並經被告88年4月8日88府工都字第93831號公告，發布實施變更（新光地區）都市計劃（第二次通盤檢討－擴大都市計劃範圍部份）案。經濟部水利署為配合大里溪整治計劃之進度以確保地方之防洪安全，未待被告區段徵收計劃之公告實施，決定先就河道部份先行施工（即路堤內工程），而會同被告與土地所有權人協商，請土地所有權人先出具使用同意書。為解決原告路堤外區段徵收範圍內場地先行徵收問題，被告於89年1月12日召集「大里溪坪林、中平路堤工程用地中興汽車駕駛人訓練班地上物補償救濟會議」，決議原告剩餘部份分屬大里溪兩岸，已不能為相當使用，原告請求地上物一併辦理查估補償應屬合理，且本案工程用地範圍外區段徵收區域之地上物補償、救濟經費先由水利署負擔，並請被告檢討，將本案補償費及救濟金列入區段徵收財務計畫內辦理等語。嗣被告以90年7月26日府工水字第211853號函說明：路堤工程範圍外之剩餘場地可適用太平市公所目前辦理該區段徵收之查估作業標準，且併入太平市公所之查估作業，請查估單位及太平市公所將補償費之差額造冊辦理等語，並再以93年2月12日府工水字第0930038727號函再次說明：依據經濟部水利署主辦單位查告於大里溪整治時已將該汽車駕駛人訓練班位於工程範圍外部份辦理一併價購及補償，被告將不再予辦理徵收補償等語。以上足證河道部份係為太平新光地區區徵收之局部先行施工，仍為被告以公權力實施區段徵收之行為，雙方並同意以公權力之「台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法」查估並先行補償，將來區段徵收公告實施，工程範圍外部份將不再重複查估補償。是被告已於89年6月時先就原告路堤外區段徵收範圍內之場地為徵收處分，並自行查估並製作補償費清冊在案。被告既為太平新光地區區段徵收經費支付機關及需地機關，原告自得就此補償清冊所列之金額向被告提起一般給付訴訟。
㈡關於路堤外天然級配部分：本件原屬原告所有大里溪整治用
地部份地上物，被告業於89年6月徵收並查估完成，並將補償清冊送交需地機關經濟部水利署第三河川局（下稱第三河川局），第三河川局並以89年6月20日經（89）水利三管字第k00000000號函將補償清冊及補償費交付太平市公所，請太平市公所轉發補償費予原告。依該函所附「大里溪坪林、中平路堤工程用地中興汽車駕駛人訓練班地上物補償費及救濟金一覽表」清冊所示，訓練班場址填方補償費為9,217,170○○○區○路○○○路堤外天然級配），嗣因原告對該部分金額申請複查，被告乃以90年9月6日回函建議以東方族企業公司每立方公尺145元計價，將天然級配○○○區○○路堤內天然級配7,025,569元，及路堤外1,639,052元，並製作補償清冊送交第三河局。被告上開所為多次查估、複估補償金額，乃就徵收原告之天然級配應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知原告而對外發生核定補償費之效果，自屬行政處分。第三河川於90年11月23日局將路堤內天然級配與其他因原告申請複查而未解送太平市公所之補償費部份，通知原告領取，就然路堤外天然級配部分，被告迄今卻仍拒不發給。上開路堤外天然級配1,639,052元，業經查估完成並製作補償清冊在案，為行政處分，原告自得就此補償清冊所列之金額向被告提起一般給付訴訟，請求被告給付上開天然級配費用1,639,052元。
㈢有關路堤外橋樑部分：原告所有系爭橋樑雖位於坪林、中平
路堤工程用地範圍外，然係坐落於太平新光地區區段徵收範圍內。被告曾以88年7 月5日88府工水字第193806號函，建議經濟部水利署同意撥款委託較專業之土木同業公會、電氣同業公會代為查估，隨後即委託偉宏測量公司代為專案查估並將查估結果送交被告，被告即以90年3月23日90府工水字第82641號函檢送90年3月19日台中縣大里溪坪林、中平、二重路堤中興駕駛班場地會議結果予原告，告知原告有關偉宏測量公司查估橋樑補償金額為994,017元。如前所述，被告93年2月12日府工水字第0930038727號函既已說明原告地上物已經查估並複查完成，故對於原告所有上開陸橋部分亦未再行查估，則被告89年6月20日、90年3月23日（針對90年3月19日會議記錄結論）及90年9月6日函送第三河川局所做成之補償清冊，即為太平新光地區區段徵收查估及複查之行政處分決定，原告自得本於補償清冊所列之補償金額，請求被告給付上開橋樑地上物補償費用994,017元。
㈣被告雖辯稱原告未於公告期間內提出異議等語，惟被告93年
2月12日府工水字第0930038727號函已說明對於原告所有上開天然級配部分及陸橋部分不再查估補償之旨，故93年辦理區段徵收時即未再行查估補償，天然級配及橋樑未列入當次區段徵收補償清冊中，則原告即不會受被告通知，如何於93年太平新光地區區段徵收公告期滿次日起30日內對於區段徵收公告提起異議？且94年3月27日被告發放聯外道路臨時辦公室及倉庫之補償費時，原告人員曾詢問天然級配及橋樑之補償金仍未發放，被告答以天然級配及橋樑之補償金仍在行政訴訟中，需俟行政訴訟終結始得處理。當時天然級配之補償費部分仍繫屬於最高行政法院（94年度裁字第2426號），橋樑部分亦繫屬於鈞院（91年度訴字第809號），是原告對於天然級配及橋樑之補償費早已有所爭執並循法律途徑爭訟中，並非如被告所言原告未提出異議。被告另稱應檢附土地改良費用證明辦理，否則無法發給救濟金等語，然原告駕訓班係於63年8月1日即建造完成，經被告及公路監理單位會同檢驗合格始發給立案證書，而平均地權條例施行細則係於66年4月1日始經行政院發佈實施，是原告於設立時為土地改良，自無該辦法第12條第1項之適用。再者，被告經過審酌後認原告之天然級配應予補償，但屬補償辦法所無之特殊項目，得委託轉門或學術單位代為查估，故以88年7月5日88府工水字第193806號函第三河川局，經經濟部水利處於88年7月21日以經（88）水利地字第Z000000000號函同意後，始委託台中縣土木包工業公會專門查估，而路堤內業經第三河川局依查估結果發給。按依被告補償辦法，專業查估決定者仍為補償費性質，並非屬救濟金性質，且依第三河川局89年6月
20 日（經）89水利三管字K00000000號函送太平市公所之補償及救濟金一覽表，已明確載明天然級配之性質為補償費，益證天然級配並非救濟金性質。今被告忽謂天然級配屬救濟金性質，自得與第三河川局為不同之考量，故不予補償等語，顯然違反雙方歷次會議結論、被告之查估行為及補償清冊內容，有違行政行為之誠信原則及禁反言原則。
㈤退步言，倘認被告尚未就兩造歷年所做成之決議及查估行為
，做成具有行政處分性質之補償清冊並通知原告領取補償費，則既然原告所有之天然級配及橋樑等地上物均位於被告93年太平新光地區區段徵收範圍內，目前該地點所有權亦已劃歸屬被告所有及管理使用，依被告93年2月12日府工水字第0930038727號函，93年辦理新光地區區段徵收時，並未對天然級配及橋樑予辦理徵收補償，被告訴訟代理人於鈞院亦說明93年區段徵收並無對天然級配及橋樑徵收為補償。則被告未對原告為徵收補償處分即使用上開地點、拆除原告所有之系爭橋樑，並將該地劃為被告所有，被告自受有利益，原告亦因被告之使用管理行為妨礙原告繼續使用系爭土地及橋樑之權利，原告當然受有損害，且被告受益與原告受損害間有直接因果關係，被告使用及拆除原告系爭土地及橋樑又無法律上原因（即被告並未為徵收補償），原告本於公法上不當得利返還請求權，自得提起本件給付之訴，請求天然級配部分1,639,052元，橋樑部分為994,017元，兩項金額合計2,633,069元。
四、被告答辯略以：㈠有關原告請求發給天然級配補償部分，按內政部77年12月11
日(77)內地字第572840號函釋略以：「查徵收土地有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給。」另經濟部水利署第三河川局95年9月1日水三產字第09550095720號函說明二及同年12月8日水三產字第09550127650號函說明三分別略以：「天然級配填方不屬建築改良物亦非法定補償範圍，查非法定補償費應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給。…至於工程用地範圍外之天然級配填方，座落貴府太平新光地區區段徵收範圍內，是否發放該筆補償費，仍請貴府卓處。」、「中興汽車駕駛人訓練班超出本局用地範圍外之地上物，其補償費及救濟金等經費，由本局先行墊付，俟貴府辦理區段徵收時，列入財務計畫，核實歸墊本局。惟貴府90年9月6日府工水字第253985號函，以天然級配填方應屬非法定補償費，應由各需地機關自行斟酌發給。」是經濟部水利署第三河川局於興建與本案區段○○區○○鄰○路堤工程時，雖對原告鋪設之天然級配發給救濟金，惟被告辦理本件區段徵收則屬不同需地機關之另一建設案，自當依上開函釋規定另為考量。按被告訂定之台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例，並無規定應對天然級配提供補償，且本區段徵收區內類此情形皆不予補償或救濟，基於上開自治條例、公平原則及財務負擔考量，故不予查估其天然級配，依法尚無不合。
㈡至原告所陳系爭橋樑未獲查估補償乙節，按系爭土地改良物
前經被告以93年6月3日府地區徵字第0000000000-0號公告徵收，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止。原告既未依土地徵收條例第22條第1項規定於公告期間內提出異議，且上開公告案內屬原告所有之土地改良物補償費，亦由原告於94年3月17日領取完竣。復因系爭橋樑於93年區段徵收查估時即不存在，且區段徵收公共工程業已全面施作，原告申請之位置目前已無橋樑存在，實無法辦理查估補償。
五、本件兩造之爭點為：㈠原告主張被告已於89年6月間先就原告路堤外區段徵收範圍內之場地為徵收之行政處分，路堤外天然級配1,639,052元，及橋樑地上物補償費用994,017元，合計2,633,069元，業經查估並製作補償費清冊在案，被告既為太平新光地區區段徵收經費支付機關及需地機關，被告應給付上開費用；縱認被告未就兩造歷年所做成之決議及查估行為，做成具有行政處分性質之補償清冊並通知原告領取補償費，則原告所有之天然級配及橋樑等地上物均位於被告93年太平新光地區區段徵收範圍內，該地點所有權亦已劃歸屬被告所有及管理使用，而未對天然級配及橋樑予辦理徵收補償，被告自受有利益，原告無法繼續使用系爭土地及橋樑之權利，受有損害，二者間有直接因果關係，原告得本於公法上不當得利返還請求權，亦請求被告給付上開天然級配及橋樑地上物補償費用。㈡被告則以依台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例，並無規定應對天然級配提供補償，且本區段徵收區內類此情形皆不予補償或救濟，基於上開自治條例、公平原則及財務負擔考量，故不予查估其天然級配，另系爭土地改良物前經被告以93年6月3日府地區徵字第0000000000-0號公告徵收，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止，原告未依土地徵收條例第22條第1項規定於公告期間內提出異議，又公告案內屬原告所有之土地改良物補償費，亦由原告於94年3月17日領取完竣，復因系爭橋樑於93年區段徵收查估時即不存在，且區段徵收公共工程業已全面施作，原告申請之位置目前已無橋樑存在，實無法辦理查估補償等語置。
六、按國家因公益需要，徵收私有土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書等送由核准徵收機關核准，中央主管機關核准後，應將原案通知縣市主管機關，補償費由需用土地人繳交縣市主管機關轉發之，此觀土地徵收條例第13及第19條之規定甚明，是土地或土地改良物所有人請求徵收執行機關發給徵收補償費，自須以有徵收處分存在為前提。經查，被告為開發台中縣太平市新光地區為新社區，並解決大里溪河川整治用地問題需要，報經內政部以92年11月12日內授中辦地字第0920084780號函核准徵收台中縣太平市○○段○○○○○號等1871筆土地及其土地改良物，並以93年6月3日府地區徵字第0000000000-0號公告徵收上開土地改良物，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止（本院卷53頁），而上開公告徵收之土地良物並無原告所指之天然級配及橋樑部分，又於被告辦理該區段徵收計劃公告實施之前，經濟部水利署為配合大里溪整治計劃之進度以確保地方之防洪安全，決定就河道部份先行施工，關於路堤內工程之部分，雖於88年3月26日會同被告與土地所有權人（含原告)協商，請土地所有權人先出具使用同意書，同意土地無償提供台灣省水利處興建工程使用及維護，地上物同意依被告地上物法定查估標準辦理補償（同卷16-18頁），另關於原告所有土地位於路堤外區段徵收範圍內場地先行徵收問題，地上物即為系爭路堤外天然級配及橋樑乙座，被告於89年1月12日召集「大里溪坪林、中平路堤工程用地中興汽車駕駛人訓練班地上物補償救濟會議」，固決議原告剩餘部份分屬大里溪兩岸，已不能為相當使用，原告請求地上物一併辦理查估補償應屬合理，且本案工程用地範圍外區段徵收區域之地上物補償、救濟經費先由水利署負擔，並請被告檢討，並將本案補償費及救濟金列入區段徵收財務計畫內辦理（同卷20頁）。嗣被告以90年7月26日府工水字第211853號函檢附90年7月16日查估會議紀錄，稱：路堤工程範圍外之剩餘場地可適用太平市公所目前辦理該區段徵收之查估作業標準，且併入太平市公所之查估作業，請查估單位及太平市公所將補償費之差額造冊辦理（同卷159-161頁），然被告尚另以93年2月12日府工水字第0930038727號函表示：依據經濟部水利署主辦單位查告於大里溪整治時已將該汽車駕駛人訓練班位於工程範圍外部份辦理一併價購及補償，被告將不再予辦理徵收補償（同卷28頁）。
七、依上述過程，被告辦理新光新社區區徵收計劃公告實施之前，因經濟部水利署為配合大里溪整治計劃之進度，對於原告所有土地位於路堤外區段徵收範圍內之土地改良物即系爭路堤外天然級配及橋樑乙座，被告雖曾委託查估單位進行查估作業，其結果為路堤外天然級配1,639,052元及橋樑補償費用994,017元（同卷98及136頁），然該土地及土地改良物均未經徵收，且該土地改良物之補償，被告認應由經濟部水利署負擔，僅被告稱該部分補償費及救濟金，得檢討列入區段徵收財務計畫內辦理而已，又被告對於土地改良物之查估行為，係作為來日補償之依據，如爾後未有作成徵收土地改良物及補償之處分，原告自不得主張被告對於系爭路堤外天然級配及橋樑乙座，應對其給付該部分補償費。嗣系爭土地及土地改良物經被告以93年6月3日府地區徵字第0000000000-0號公告徵收，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止，有如上述，惟依改良物補償費清冊，並未含系爭路堤外天然級配（土地改良費）1,639,052元及橋樑補償費用994,017元，又被告稱橋樑乙座於93年間徵收時已不存在，則該橋樑顯未經徵收，縱使徵收時有此橋樑，則系爭路堤外天然級配之土地改良費及橋樑乙座，均未經被告作成補償之處分，而原告亦於94年3月17日領取該清冊記載之補償費完竣（同卷79頁），原告並無對被告上開漏未補償之部分，提起行政救濟，請求被告應作成徵收補償之處分（原告雖曾依行政契約之法律關係，對被告起訴請求給付救濟金及橋樑補償金，經本院以91年度訴字第809號判決駁回原告之訴在案），再者，縱然本件系爭補償處分尚未確定，原告得提起行政救濟，亦應先對被告請求對系爭路堤外天然級配（土地改良費）及橋樑乙座作成補償之處分，不得逕行提起給付訴訟，是原告依被告已作成徵收補償之行政處分，提起給付訴訟，請求被告給付天然級配1,639,052元及橋樑994,017元等補償費，合計2,633,069元，自屬無據。
八、復按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：⑴須為公法上爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因等要件，始足當之。次查，被告使用系爭土地係依徵收之法律關係，且對於系爭土地上之土地改良物亦已辦理徵收，本件系爭天然級配是否為土地徵收之法定補償範圍，及橋樑乙座於93年間徵收時是否存在，應否一併徵收，係被告應否對該地上物作成補償之問題。是被告因徵收使用系爭土地，並非無法律上原因，核與上開公法上不當得利之要件不合。從而，原告依公法上不當得利返還請求權，請求被告給付上開天然級配及橋樑地上物補償費用，亦乏依據，是本件原告提起之給付訴訟，為無理由，應予駁回。另本件兩造其餘主張及其所附證據，均不影響本件之認定，不再一一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 29 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 10 月 29 日
書記官 莊 啟 明