臺中高等行政法院判決
97年度訴字第202號原 告 豐邑建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林坤賢 律師
邱華南 律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○輔 佐 人 丙○○上列當事人間因土地容積事件，原告不服內政部中華民國97年3月27日台內訴字第0970029304號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告於95年12月28日向被告所屬都市發展處建照管理科（下稱建管科）就坐落台中市○○區○○段○○○○號土地申請建造執照，並依被告規定就其申請容積移轉部分亦併同送該科收件，再由建管科於95年12月29日，將申請容積移轉相關資料，抽送被告所屬都市計畫科辦理。原告當時提出之容積移轉申請書件送出基地僅為臺中市○○區○○○段58-31等6筆地號土地，旋於96年1月26日檢送增加48筆送出基地予都市計畫科，經都市計畫科審查後以96年1月29日府都計字第0960025711號函覆原告，依「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充處理原則」，申請案件如有新年度增加、更換任一筆送出基地或接受基地者，即全部送出基地與接受基地一律採新年度公告現值換算，請原告依規定申請辦理。原告就被告上開書函於96年3月12日提出申訴書，主張其95年12月28日建造申請書件中所附「索引表、面積計算表」圖說填列本案容積移轉送出基地為臺中市○區○村段23-3等54筆，惟於容積移轉審查許可申請書記載送出基地僅載6筆地號土地，漏載其餘48筆地號土地，應屬漏載，屬可得補正之事項，不應適用補充處理原則，請求就漏載之48筆土地均准予按95年送出基地辦理。經被告以96年7月27日府都計字第0960159492號函知原告，指原告申請事項案，涉「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充處理原則」執行疑義，被告刻針對相關法令函請中央主管機關釋示，為求審慎並顧及原告之權益，建請先依95年度公告現值辦理95年度所送6筆地號土地，申請容積移轉確認函，餘96年所送之48筆地號土地依96年度之公告現值另案送件辦理。原告按被告建議，先就6筆地號土地申請容積移轉確認函，經被告以96年8月7日府都計字第0960060747號函，針對該6筆地號土地為送出基地，依95年公告現值核予容積移轉確認量為4403.29平方公尺，並以96年10月29日府都計字第096
02 39701號函，針對原告96年新增69筆地號土地（含前述之48筆土地）為送出基地，計算可移出容積為9656.9平方公尺，接受基地為臺中市○○區○○段○○○○號土地面積5407.35平方公尺，屬都市計畫編「第四種新市政中心專用區」，可接受基地上限為5407.35×650%×40%＝14059.11平方公尺。
業經被告96年8月7日府都計字第0960060747號函核定移轉量為4403.29平方公尺，可移轉容積尚餘9655.82平方公尺，本次准予核發容積移轉量為9655.82平方公尺。嗣內政部96年9月28日營署都字第0962915640號函復被告，認本件之癥結在於原告96年1月26日為辦理容積移轉所提48筆送出基地土地資料，究係95年12月29日容積移轉申請案件之疏漏補正，抑或為新申請容積移轉之案件，涉及個案事實認定及都市計畫之執行，請被告確認後依上開規定本於權責核處。被告即以96年12月10日府都計字第0960280012號函復原告，認本件應依96年8月7日府都計字第0960060747號及96年10月29日府都計字第0960239701號二次確認函容積移轉確認量，予以核定辦理。原告不服，提起訴願，經內政部訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠查最高行政法院92年裁字第453號裁定要旨：「按行政機
關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷。如其內容否定申請人逕行申請之適格，曉諭申請人為非其單獨所能為之補正程序，無異拒絕其申請案，不能謂非行政處分。」、最高行政法院87年判字第521號判決要旨：「按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。」本件被告96年10月29日府都計字第0960239701號函認定本件原告漏列48筆土地容積移轉事件，非補正程序，已作出拒絕原告補正程序申請之處分，並非僅單純之陳述或說明，應屬行政處分無誤，非訴願決定書所認定之觀念通知。按本件爭議發生後，原告為維權益，不僅提出書面據理力爭，並多次與主管協商，謀求雙方都可接受之處理方案，用以降低雙方之對立，並使原告之損失能降到最低，為此雙方達成共識之後，即由被告向內政部主管機關申請函釋，待內政部函釋之後再為定奪，在內政部函釋未下來之前，為維原告原有之權益，即就無爭議之容積移轉申請書上所載送出基地座落於台中市○區○○○段○○○○○號等6筆土地先行申請容積移轉確認；至於有爭議之部份，身為開發商之原告，有推案取得建照之壓力，無法等待被告最後之決定，因此乃先暫依被告之認定補足送出基地所需之面積，以便取得建照進行銷售及開發，待被告於收到內政部函釋之後再就本案之爭點為核准或駁回之處分。被告96年7月27日以府都計字第096015949號函說明第一項中，開宗明義表明是根據原告公司容積移轉申請書件、96年3月12日申訴書‧‧‧等規定辦理，其後於第2項載明：「‧‧‧本府刻針對相關法令執行研提請中央主管機函示‧‧‧」，被告於收到內政部營建署96年9月28日營署都字第096
29 15640號函之後才正式以96年12月10日以府都計字第09
602 80012號函覆原告，主旨中載明：「有關貴公司申請本市○○區○○段○○○○號土地為接受基地之容積移轉申請案，奉內政部營建署函示後續辦理如說明‧‧‧。」並於說明第三項中載明：「‧‧‧『辦理台中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充原則』對於新增或更換送出基地之公告現值計算年度已有明確規範，且考量貴公司96年3月12日所陳建造申請書件中所附『索引表、面積計算表』圖說內容等文件，並非容積移轉審查之書件內容，貴公司依此解釋補正程序實屬牽強。本府遵依上開內政部函示，考量容積移轉涉及社會多數人之權利，基於本府行政作業之合法性、公正性，仍請貴公司依本府96年8月7日府部計字第09600060747號、96年10月29日府都計字第0960239
70 1號二次確認函容積移轉確認量辦理本案容積移轉作業。」等語，此為被告正式駁回原告之申訴與主張之行政處分。至於台中市政府96年8月7日府都計字第0960060747號為原告為保全無爭議可依95年度之公告現值認定六筆土地送出基地之函示、96年10月29日府都計字第09 60239701號函則為原告公司為先行取得建照順利銷售及開工所先暫依台中市政府審查作業而送出基地之核准函，上述二個函示皆是為符合台中市政府96年7月27日府都計字第096015949號函，為免「公私兩損」之權宜措施。本件爭執乃是被告於內政部營建署函釋之後所為之96年12月10日以府都計字第0960280012號函之行政處分。
㈡本件「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充
處理原則」（下稱補充處理原則）係被告依「都市計劃容積移轉實施辦法」所訂之規範，而「都市計劃容積移轉實施辦法」乃依都市計劃法所訂定，故補充處理原則之規定不應牴觸其母法即都市計劃法等建築法規，從此角度來看，被告所為之原處分亦有違法之虞。按都市計劃法第40條：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理」及「台中市實施都市計畫容積移轉審查許可及作業流程說」壹作業準備第二項載明：「接受基地於依法申請築時，除容積率管制事項外，餘仍應符合其他都市計畫土地分區管制及建築相關法規之規定。」由此可證補充處理原則應合於建築法之相關規定。次依建築法第35條規定：「主管機關就申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將不合條款之處詳為列舉，限期一次通知起造人令其改正。」且依中央法規標準法第11條規定：「命令不得牴觸憲法或法律」，而本件「補充處理原則」就容積移轉之申請書，如未列明基地、接受基地或不合理之重大瑕疵，即以退件，與建築法就執照之申請對不合規定之處給予一次通知改正，顯然相違。而依憲法第172條規定：「命令牴觸法律、憲法，無效」是以，就容積移轉之申請應回歸建築法之規定，應依補正程序通知原告補正就漏列48筆基地予以補正核算移轉容積，而非要求原告另案處理之處分，畢竟在補充處理原則奉准執行之前，已可在都市發展局找到原告業已提出申請容積移轉面積之具體數字及具體送出基地之土地地號及筆數。被告認事用法顯有所違誤等情。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：㈠按「臺中市都市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點」
、「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充處理原則」係依「都市計畫容積移轉實施辦法」第4條規定訂定之，而依「都市計畫容積移轉實施辦法」第9條規定，容積之計算應按提出申請容積移轉接受、送出基地該年度當期公告現值，於辦法中已有明確規範，故「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充處理原則」遵依「都市計畫容積移轉實施辦法」之精神，明訂申請案件如有新年度增加、更換任一筆送出基地或接受基地者，則全部送出基地與接受基地一律採新年度公告現值換算。故本案依法本應請原告依規定按各該申請年度公告現值辦理。㈡原告於96年3月12日針對本案容積移轉部分向被告提出申
訴書，聲請依95年12月28日建造申請書件中所附「索引表、面積計算表」圖說等54筆地號土地為填列本案容積移轉送出基地。但前述圖說項目僅為建築執造申請案附件其中之一，非容積移轉案受理審查範圍，而95年12月29日自建造案卷宗另抽辦容積移轉申請書及附件實為審查書件，應視容積移轉申請書所載地號土地為掛號申請容積移轉之送出、接受基地，非僅以非容積移轉審查書件內容之其他申請建築執造之附件列表而等同視為容積移轉申請基地。本件原告申請建造執照的時候附有容積移轉審查許可申請書而附表僅有列載6筆土地，所附土地登記謄本亦僅有該6筆土地，很明確的原告只有申請該6筆土地。至於建造執照申請書所附容積移轉的面積14059.11平方公尺為其申請建造所列，與申請容積移轉無關。容積移轉是依據都市計畫法第83條第1項授權訂定之都市計畫容積移轉實施辦法來核定，因此在申請建造時雖同時提出容積移轉申請書，但是在審查時建造部分由都市發展處建管單位審查，容積移轉部分由都市發展處都市計畫科審查。因此審查容積移轉當然以容積移轉審查許可申請書所附之文件為主，與建造執照申請無關。另相關疏漏補正之申請案件，應係就於申請地號土地不變條件下，補充不足疏漏附件係稱之為補正，而非本案原告於新年度重新增加48筆送出基地似以為補正。被告考量容積移轉申請案涉及社會多數人之權利，並為維持被告行政作業之合法性、公正性，仍依「都市計畫容積移轉實施辦法」、「臺中市都市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點」、「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充處理原則」等規定，依95年公告現值於
96 年8月7日府都計字第0960060747號函，核予容積移轉量為4403.29平方公尺，另於針對96年新增地號土地為送出基地，依96年公告現值於96年10月29日府都計字第09602397 01號函，核予第二次容積移轉確認量為9655.82平方公尺，合計前開2次移轉量為14059.11平方公尺，並符合系爭土地為接受基地移轉上限之規定，係為妥適之處理。㈢按都市計畫法第83條之1規定：「公共設施保留地之取得
、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」爰此，辦理都市計畫容積移轉係為取得公共設施保留地等目的，並以「都市計畫容積移轉實施辦法」等子法規定其他辦理原則，故依都市計畫法申請辦理容積移轉案件與為實施建築管理依「建築法」申請辦理「建造執照或雜項執照案件」係屬兩事，自不可適用建築法第35條之規定。原告所訴並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」業經司法院著有釋字第423號解釋可循。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。」亦有最高行政法院87年判字第521號判決可資參照。本件原告於95年12月28日向被告所屬建管科申請就系爭土地建造執照，依被告規定就其申請容積移轉部分，亦併同送該科收件，再由建管科將原告申請容積移轉相關資料，抽送被告所屬都市計畫科辦理，嗣原告以其申請建執照時計算之容積移轉面積係以54筆計算，惟容積移轉申請書件送出基地僅為臺中市○○區○○○段58-31等6筆地號土地，漏載48筆土地，於96年1月26日檢送增加48筆送出基地予被告，被告所屬都市計畫科以96年1月29日府都計字第0960025711號函覆原告，依「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充處理原則」，申請案件如有新年度增加、更換任一筆送出基地或接受基地者，則全部送出基地與接受基地一律採新年度公告現值換算，請原告依規定申請辦理。原告被告上開書函於96年3月12日向被告提出申訴書，主張伊95年12月28日建造申請書件中所附「索引表、面積計算表」圖說，填列本案容積移轉送出基地為臺中市○區○村段23-3等54筆，惟於容積移轉審查許可申請書記載送出基地僅載6筆地號土地，漏載其餘48筆地號土地，應屬漏載，屬可得補正之事項，不應適用補充處理原則。被告即以96年7月27日府都計字第0960159492號函知原告，指原告申請事項案涉「辦理臺中市都市計畫容積移轉跨年度申請案件補充處理原則」執行疑義，伊刻針對相關法令執行研提請中央主管機關函示，為求審慎並顧及原告之權益，建請先依95年度公告現值辦理95年度所送6筆地號土地申請容積移轉確認函，餘96年所送之48筆地號土地依96年度之公告現值另案送件辦理。原告依被告建議意旨，先就6筆地號土地申請容積移轉確認函，經被告以96年8月7日府都計字第0960060747號函針對95年12月所送○○○區○○○段58-31等6筆地號土地為送出基地，依95年公告現值核定容積移轉確認量為4403.29平方公尺，並以96年10月29日府都計字第0960239701號函，針對原告96年新增69筆地號土地（含前述之48筆土地）為送出基地，計算可移出容積為9656.9平方公尺，接受基地為臺中市○○區○○段○○○○號土地面積5407.35平方公尺，屬都市計畫編「第四種新市政中心專用區」，可接受基地上限為5407.35×650%×40%＝14059.11平方公尺。被告96年8月7日府都計字第0960060747號函准原告移轉量為4403.29平方公尺，可移轉容積尚餘9655.82平方公尺，本次准予核發容積移轉量為9655.82平方公尺。嗣內政部96年9月28日營署都字第0962915640號函復被告，認本件之癥結在於原告96年1月26日為辦理容積移轉所提48筆送出基地土地資料，究係95年12月29日容積移轉申請案件之疏漏補正，抑或為新申請容積移轉之案件，涉及個案事實認定及都市計畫之執行，請被告確認後依上開規定本於權責核處等語。被告即以96年12月10日府都計字第0960280012號函復原告，認本件應依96年8月7日府都計字第0960060747號及96年10月29日府都計字第0960239701號二次確認函容積移轉確認量，予以核定辦理，顯係否准原告主張伊於96年1月26日檢送增加48筆送出基地予被告，係屬漏載補正，應適用95年度之移轉容積規定辦理之請求，其內容係對原告依公法聲請之案件為否准之表示，即係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准原告所請之法律上效果，顯屬行政處分。訴願決定認其性質屬觀念通知，非行政處分，而為不受理之決定，依首揭說明，即屬有誤。按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」而行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不受其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是依上開規定，對於中央或地方機關之「違法」或「不當」行政處分，均得提起訴願，而提起行政訴訟則僅限於「違法」行政處分，不及於「不當」之行政處分。本件被告規定申請容積移轉，必須於申請建照執照同時將申請容積移轉之文件遞送建管科，再由建管科將有關容積移轉文件抽送都市計畫科，本件原告主張其申請建照執照時所提出之「索引表、面積計算表」圖說，及填列本案容積移轉送出基地為臺中市○區○村段23-3等54筆，並提出其留底資料為證，經本院受命法官提示原告提出之資料，建管科承辦人即被告訴訟代理人之輔佐人陳稱，建管科對於於申請建照過程中，通常均經修正程序，而修正時係以剪貼修改，最後僅剩審查結果，對於其原申請之文件已無從查考，渠不知原告提出資料是否原告原始申請資料云云。被告訴訟代理人（都市計畫科承辦人）答稱該資料並未移至都市計畫科，伊不知是否為原告申請建照執照時所附資料等語。究竟被告對於容積移轉之程序，有無不當，因其非屬違法事項，非行政法院所得審酌，惟其結果亦會影響實體之認定，爰將訴願決定撤銷，著由訴願機關就被告受理容積申請程序，及其否准原告申請補正其申請容積移轉筆數，是否違法及有無不當，另為實體之決定，至於原告其餘請求，應俟訴願機關另為實體之訴願決定後，如仍有不服，另行提起行政訴訟救濟，併予敍明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 6 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 金 本
法 官 莊 金 昌法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 11 月 6 日
書記官 丁 俊 賢