臺中高等行政法院判決
97年度訴字第277號原 告 甲○○輔 佐 人 丁○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 己○○
戊○○被 告 內政部代 表 人 丙○○上列當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國97年7月2日台內訴字第0970080849號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、程序事項：本件被告內政部經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，原告聲請由其一造辯論而為判決，核無不合，應予准許。
二、事實及理由
㈠事實概要：緣被告臺中縣政府於民國（下同）77年3月8日
以77府建都字第36741號公告「主旨：公布實施變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）案」、86年11月13日以86府工都字第292636號公告「主旨：發布實施『變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）』案」，原告不服，向內政部提起訴願，經內政部為訴願不受理之決定，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
㈡本件原告主張：
⒈大肚都市計畫於60年12月委託省公共工程局代為擬定，
62年7月發佈實施，其間做兩次個案﹙專案﹚變更，68年開始做第一次通盤檢討，台紙公司71年9月14日台紙
﹙71﹚董字地0927號函：「承諾為配合大肚鄉整體發展，願意無償提供國中、道路用地、且自行開發兒童遊樂場、市場、停車場等公共設施。」被告台中縣政府77年3月8日77府建都字第36741號「變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）案」，該區都市計畫細部計畫再於78年2月27日78府工都字第35211號函核准，其重劃計畫書於79年5月24日78府地劃字第091687號函核准，該區並依據市地重劃實施辦法及都市計畫內容於82年間開發並完成登記。被告台中縣政府86年11月13日86府建工字第292636號「變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）案」，就上開都市計畫檢討發展與人口計畫數之執行檢討，始發現違反都市計畫法等情事，於是原告於97年1月21日大肚福山郵局存證001號正本：內政部營建署，確認「大肚鄉都市計畫第一、二次通盤檢討暨文昌重劃無效，並依法改善。」。嗣後又提起訴願並聲請停止執行，惟遭以非行政處分訴願不受理結案。
⒉本案內政部與台中縣政府並列被告理由：依都市計畫法
第20條之4之規定，鎮鄉之主要計畫由省府核定。都市計畫法第16條鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第1項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。依行政訴訟法第26條：被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。台中縣政府是市地重劃主管機關，依核定之大肚鄉第一次通盤檢討計畫後賡續辦理，有市地重劃實施辦法第2條可稽。台中縣政府是地方會計責任機關，工業區變更重劃利益單位為台中縣政府與台紙公司，是故本案內部責任分擔，與涉及經費分攤因涉及有否與台紙公司行政契約，宜自行檢討釐清較恰當。原告係位於重劃變更區內，有權要求符合法規依法行政不受非法剝削。行機關應依法行政，另依行政訴訟法第9條規定，人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。違反都市計畫法等之除弊就是公益。該計畫持續執行中，依違法行為不受法律之保護原則，是故無時效過時問題，有行政程序法第119條可稽。
⒊大肚鄉都市計畫與文昌市地重劃，是依都市計畫法及其
相關法，規劃一定範圍之計畫作為並依法公告，以達有效管理土地用途與人口密度等特定目的，改善居住品質之行政計畫，符合行政程序法第92、163、164條之規定，有所謂行政處分之適用，亦有司法院釋字第156號可稽。既然大肚鄉都市計畫是行政處分，其全面或通盤檢討之變更，是一定區域內之檢討當然是行政處分。
⒋按都市計畫完成後之變更，依都市計畫法第26條及其都
市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條之規定，全面通盤檢討，係都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，依都市計畫法第5條精神全面考量檢討，重新確定都市規模發展與形式。而一般「通盤檢討」是局部變更配合原都市計畫規模與形式考量而改變更。大肚鄉都市計畫第一次通盤檢討，屬鄉街計畫，不符合都市計畫定期通盤檢討實施辦法第13條各款所定足以辦理通盤檢討之條件，其新增第四鄰里住宅區，惟據推估，大肚鄉公所現有人口約19000人，居住淨數密度230人／公頃，與原63年公佈都市計畫之計劃人口30000人，居住淨數密度380人／公頃不合，並無新增之條件與依據，已非原三鄰里住宅區規劃形式，應是都市計畫滿25年（全面）通盤檢討之範疇，顯然大肚鄉都市計畫第一次通盤檢討有違都市計畫法管理旨意。又大肚鄉都市計劃第一次通盤檢討，訂定土地管制要點每人使用樓地板面積50㎡，住宅區容積率為180%、商業區容積率為240%；第二次通盤檢討，提高容積率住宅區容積率為200%、商業區容積率為320%，在人口無成長因素下第二次通盤檢討，又增加提高容積率，有違容積率管制之目的，顯有不當及違法。
⒌國中用地檢討2.41公頃，不符都市計畫定期通盤檢討實
施辦法第18條之2規定2.5公頃以上，學校等面積不足涉及重劃區捐抵不足，顯有違法。又新增鄰里住宅含工廠變更非局部變更，依都市計畫法第45條規定，受綠地與公共用地面積≧變更面積10﹪之限制，規劃綠地與公共用地面積不足，亦顯有違法。工廠變更之文昌重劃區與第一次通盤檢討內變更「工一」編號第4案22.93公頃，成為23.2699公頃﹙誤差0.3399公頃﹚，顯有違法。本件變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）案，依都市計畫法第16條及第26條主計畫併細部計畫同時完成，層級審核呈省府核定。於78年2月27日78府工都字第35211號函再次核准該都市計畫細部計畫，顯然與原核定案有違誤，確未能比照市地重劃實施辦法第8條之規定，重劃計畫與原先核定計畫有誤，應檢討都市計畫後再行辦理重劃。
⒍依都市計畫法第34條：住宅區為保護居住環境而劃定，
其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。日光郡社區亦成立反變電所自救會，反對台電設立，足見居民之反對立場堅定，預建台電變電所與現有高壓電塔線之磁波害是影響區域內居住環境品質，於都市計畫檢討未見配套改善措施，違反都市計畫法第34條之規定。又本件新增第四鄰里住宅區鄉計畫，應配合通盤檢討該鄰里之對外交通，台紙公司既然獲得變更土地使用重劃新社區，違反都市計畫法第61條、第62條之規定，整體開發致交通建設不足，至火車站前後阻隔無法連通、重劃區南邊無雙向車道等發展受限，因未有檢討新增第四鄰里住宅區之條件與核可依據，故未能通盤檢討實際需求，顯有瑕疵與違法。
⒎第一鄰里萬興橋旁南方之大肚鄉運動公園公共用地，大
肚鄉都市計畫第一、二次通盤檢討書上面均寫上運字，及逾三案運動場變更為兒7童遊樂場、停六停車場﹙運動場2.1 2公頃＝兒7童遊樂場1.62公頃＋停六停車場
0.5公頃﹚，經查資料卻發現其地目記載為住宅區，顯然台中縣大肚鄉都市計畫二次通盤檢討圖有所不符，應有違法。大明五街西邊兩處自來水引用之地下深水井，亦有違反飲用水管理條例之違法。本件相關瀆職或違法者應依法究審。
⒏本件若原告獲勝，能爭取改善文昌重劃區環境、學校用
地改善與縣政府配合之運動公園之保留，消費者整體環境購買意願提升之事實得以繼續，對社區整體環境，品質提升，房價回升助益，故依國家賠償法第2條及第7條，請求精神補償含他人反射利益之平衡新台幣壹億元。
⒐綜上所述，聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分即大肚鄉都市計畫第一、二次通盤
檢討中有關大肚鄉文昌市地重劃區（台紙公司大肚舊廠址）之公告均撤銷。並依法先禁限建速改善。原97年停字第7號「停止執行」案請再執行。
⑵聲明改善：
請求「新增第四鄰里依都市計畫法第45條:綠地與
公共用地面積≧計畫面積10﹪，不足1.26公頃以上之檢討改善」。
請求「國中用地檢討符法規2.5公頃以上。學校區應禁止地目變更，並依法改善」。
請求「重劃區上24、26廓街區、大肚舊廠址工廠用
地預備興建台電變電所等未建之地，其內之執照緩議；興建中25廓街區另令停工不核發執照（96年工建建使字第02408~02411號4戶）」。
請求「容積率與建敝率恢復正常，恢復第四鄰里應
有之綠地與公共用地面積不足，增加投資建設改善需求」。
請求「改善第四鄰里與火車站前後聯通及南方行雙向等交通暢通」。
請求「第一鄰里萬興橋旁南方之大肚鄉運動公園公共用地依現況使用禁止變更住宅用地」。
請求「改善第四鄰里居住環境品質，除台紙舊廠未
重劃之工廠地預建台電變電所與文昌重劃區高壓電塔線之磁波害」。
⑶請求「瀆職或違法者依法究審」。
⑷請求「否決人民受保障之自由及權利侵害，精神補償
含他人反射利益之平衡新台幣壹億元」，及自本判決送達被告等之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑸訴訟、97年停字第007號停止執行與抗告費用由被告負擔。
三、被告臺中縣政府則以：㈠依內政部69年12月8日台69訴字第14143號函示：「按司法
院大法官釋字第156號解釋文：『主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。』其解釋理由書第3段經說明：『此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。』準此，都市計畫之擬定或變更得否提起訴願，宜斟酌情形，依下列原則辦理：㈠主管機關都市計畫法第24條、第27條規定所作都市計畫之個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願。㈡都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院大法官釋字156號解釋文所稱『自應許其提起訴願』之列。」㈡本件大肚鄉都市鄉計畫（都市計畫法第9條規
定參照），按都市計畫法16條及第26條規定，鄉街計畫係由擬定機關（大肚鄉公所）依法辦理通盤檢討案，並經各級都市計畫委員會依法審議完成，並於77年3月8日77府建都字第36741號公告及86年11月13日86府工都字第292636號公告發布實施在案。根據都市計畫法45條規定，大肚都市計畫（第1次通盤檢討）變更內容編號4.「工一」變更案，經都市計畫委員會決議以「市地重劃」方式開發，被告據以辦理「市地重劃」開發其所辦理重劃面積及範圍，業已以97年3月4日府地劃字第0970047854號函略以：「‧‧‧表列面積係估算值未經實地測量，辦理重劃時經實地測量，自應以實測面積為準，不因面積差異而重劃無效，‧‧‧。」說明在案，並無違法。本件訴願決定理由業以77年3月8日77府建都字第36741號公告「變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）」案，及86年11月13日86府工都字第292636號公告「變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）」案，係依都市計畫法第26條辦理之定期通盤檢討，非屬得提起訴願的標的，訴願人遽行提起訴願，自屬於法不合，應不予受理在案。另依據台中高等行政法院97年5月27日97年度停字第00007號裁定理由：「主管機關依據都市計畫法所為都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依上開都市計畫法26條規定5年定期通盤檢討所作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，揆諸首揭訴願法第3條第1項規定，非屬行政處分‧‧‧」又依最高行政法院97年7月11日97年度裁字第3581號裁定，理由二略以：「原裁定駁回其停止執行之聲請，並無不合。
」是以上開定期通盤檢討案並不具有行政處分性質甚明。㈢經查被告辦理變更大肚都市計畫（第1、2次通盤檢討），
有關公開展覽、層報核定、發布實施等事項均依都市計畫法第19條、第20條、第21條、第23條、第28條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條規定辦理，公告辦理期間及公開展覽期間均廣徵任何公民或團體陳情意見，由被告都市計畫委員會予以參考審議，審查結果及主要計畫一併報請內政部核定之（廢省前為省政府核定），本案業經各級都市計畫審議委員會依法審議並報部核定完成（77年3月1日77府建四字第146647號、86年10月29日86府建四字第173384號函），被告據以於77年3月8日77府建都字第36741號及86年11月13日86府工都字第292636號公告發布實施變更大肚都市計畫（第1、2次通盤檢討），以上法定程序均依規辦理，並無違法。
㈣有關「工一」變更為住宅鄰里單元（文昌市地重劃）是否
損及原告權利或法律上之利益乙節，按都市計畫法第19條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條規定：「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」原告如對系爭通盤檢討案之規劃內容有任何疑義或認為自身權利或法律上之利益受損，皆可依前開規定於法定期間內提出陳情意見，然遍尋本鄉街計畫歷次通盤檢討人民或團體陳情意見，卻未見原告隻字片語之陳情意見；且經查被告文昌自辦市地重劃區重劃報告書，原告既未參與重劃亦非該重劃案之土地所有權人，實難謂有任何權益或法律上之利益受損。
㈤原告另指稱被告於78府工都字第35211號函再行發布該區
域（文昌市地重劃區）之細部計畫並藉此引發諸多臆測等云云，經查變更大肚都市計畫（第1次通盤檢討）係主、細計畫合併發布，且「工一」變更內容、理由、附帶開發條件、區位規劃等資料，均已於77年3月8日77府建都字第36741號公告發布實施，被告未另行發布該區域之細部計畫，次查被告78府工都字第35211號公告，係發布實施「烏日都市計畫（第1鄰里）細部計畫」，與系爭通盤檢討案並無關聯性，原告所訴顯有誤解。
㈥有關原告要求改善綠色生活空間比例乙節，經查都市計畫
定期通盤檢討實施辦法第17條規定係於86年3月28日修正時所增訂，被告於辦理變更大肚都市計畫（第1次通盤檢討）時，並無該法條可供適用，僅有針對綠色生活空間比例，除具有特殊情形外，不得少於全部計畫面積百分之十（都市計畫法第45條可供參照），準此，內政部於87年1月4日台內營字第8609925號函明示：「按首揭辦法第17條有關『都市計畫通盤檢討變更土地使用分區規模達一公頃以上之地區、新市區建設地區或舊市區更新地區，應劃設不低於該等地區總面積百分之十之公園、綠地、廣場、體育場所、兒童遊樂場用地』之規定，係該辦法於86年3月28日修正時所增訂，其立法目的係考量臺灣地區目前已發布實施之四百四十餘處都市計畫中，符合都市計畫法第45條有關公園、綠地、廣場、體育場所、兒童遊樂場用地總面積不得少於全部計畫面積百分之十之規定者甚少，致使都市綠色生活空間嚴重不足，環境品質日益惡化，為期能逐步落實都市計畫法第45條之規定，確保基本之都市生活環境品質，爰予增訂。」被告將謹遵該函指示，針對綠色生活空間之改善轉請都市計畫擬定機關（大肚鄉公所）納入日後通盤檢討規劃考量，以期逐步落實都市計畫法第45條之立法旨意；另關於文中二劃設面積2.41公頃雖已超過該計畫區內國中用地需求，但尚未符合最小面積之規定乙節，後續將於都市計畫時整體考量通盤檢討。
㈦有關被告96工建建字第00000-00000號執照核發與否乙節
，經查原告既非該建照案之被處分人或相對人，且針對該案提起停止執行之訴業於97年停字第4號裁定駁回，卻又於本訴中連帶聲明緩發該案執照，此係涉該建照案相對人權益，原告訴請不得核發執照並無法令依據及理由。另有關原告訴之聲明涉及都市計畫變更範疇部份，應依人民陳情相關規定於法定期間內提出意見（都市計畫法第19條第
1 項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條參照），惟都市計畫擬定變更之審議事項係屬各級都市計畫審議委員會之職掌（各級都市計畫委員會組織規程第2條參照），且審議之准否亦屬獨立行使職權之合議制委員會之判斷，被告既非都市計畫擬定機關亦非獨立行使職權之合議制委員會，自不容被告於本訴中有越俎代庖之餘地。
㈧綜上所陳，本件都市計畫通盤檢討案均已依規辦理並無違
法，且非屬行政處分甚明，惟原告仍執陳詞提起本訴，實難謂有理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告內政部未於準備程序及言詞辯論期日到場，據其答辯狀則以：本件原告因都市計劃事件，不服被告臺中縣政府77年3月8日77府建都字第36741號公告及86年11月13日86府工都字第292636號公告，經內政部為訴願不受理之決定，本件被告應為臺中縣政府，內政部非適格之被告。又依司法院釋字第156號解釋，都市計畫法第26條規定之通盤檢討變更及都市計畫之擬定發布，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分。臺中縣政府77年3月8日77府建都字第36741號公告「變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）」案，及86年11月13日86府工都字第292636號公告「變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）」案，係臺中縣政府依都市計畫法第26條辦理之定期通盤檢討，非屬得提起訴願之標的，原告遽行提起訴願，自屬於法不合，訴願決定不受理並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點為臺中縣政府77年3月8日77府建都字第36741號公告「變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）」案，及86年11月13日86府工都字第292636號公告「變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）」案是否為行政處分？及原告請求之各項改善計畫或緩發執照之建議，原告有無各該請求權？經查：
㈠按都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指
在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」同法第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市鄉計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」同法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」是依上開規定，都市計畫係由直轄市、市政府擬定市計畫，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定，以後每3到5年通盤檢討1次。本件大肚鄉第1次及第2次都市計畫通盤檢討，即係由大肚鄉公所都市計畫委員會擬定後，報被告臺中縣政府及臺灣省都市計畫委員會審議通過，由被告臺中縣政府公告，該○○○鄉街計畫，此有被告臺中縣政府提出之上開2次變更都市計畫通盤檢討審核摘要表及其變更明細影本附卷可證，並為兩造所不爭。此項都市計畫通盤檢討所為之變更，是否為行政處分，人民能否提起行政救濟，依據司法院釋字第156號解釋意旨：「…主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。…」是依上開解釋意旨，都市計畫法第26條規定之通盤檢討變更及都市計畫之擬定發布，若非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，即非屬行政處分，人民不得對之提起訴願或行政訴訟（最高行政法院93年度判字第1628號判決參照）。
㈡本件原告主張大肚都市計畫於60年12月委託省公共工程局
代為擬定，62年7月發佈實施，其間做兩次個案﹙專案﹚變更，68年開始做第一次通盤檢討，台紙公司71年9月14日台紙﹙71﹚董字地0927號函：「承諾為配合大肚鄉整體發展，願意無償提供國中、道路用地、且自行開發兒童遊樂場、市場、停車場等公共設施。」被告台中縣政府77年3月8日77府建都字第36741號「變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）案」，該區都市計畫細部計畫再於78年2月27日78府工都字第35211號函核准，其重劃計畫書於79年5月24日78府地劃字第091687號函核准，該區並依據市地重劃實施辦法及都市計畫內容於82年間開發並完成登記。
其後被告臺中縣政府於86年11月13日86府工都字第292636號公告「變更大肚都市計畫第二次通盤檢討案」，係為配合該鄉77年變更工業區以利新增第四鄰里住宅區規劃，其計劃人口之記載不實，不足以新增第四鄰里住宅區規劃，且規劃綠地與公共用地面積不足。又在人口無成長因素下第二次通盤檢討，提高容積率，有違容積率管制之目的，另國中用地為2.41公頃，不符都市計畫定期通盤檢討實施辦法第18條之2規定2.5公頃以上，重劃計畫與原先核定計畫有誤，應檢討都市計畫後再行辦理重劃，應配合通盤檢討該鄰里之對外交通，再第一鄰里萬興橋旁南方之大肚鄉運動公園公共用地，大肚鄉都市計畫第一、二次通盤檢討書上面均寫上運字，及運動場變更為兒7童遊樂場、停六停車場，其地目記載為住宅區，顯然台中縣大肚鄉都市計畫二次通盤檢討圖有所不符。大明五街西邊兩處自來水引用之地下深水井，亦有違反飲用水管理條例之違法。向被告內政部及臺中縣政府都市計畫擬定機關大肚鄉公所請求確認其先後2次都市計畫通盤檢討無效，經內政部及臺中縣政府函轉大肚鄉公所函復並無無效之事由後，原告以被告臺中縣政府為訴願對象，提起訴願，經被告內政部訴願決定不受理，原告仍不服提起行政訴訟，請求判決訴願決定及原處分均撤銷外，餘如原告訴之聲明所載。
㈢經查被告77年3月8日77府建都字第36741號公告「變更大
肚都市計畫第一次通盤檢討」案，及86年11月13日86府工都字第292636號公告「變更大肚都市計畫第二次通盤檢討」案，係被告依都市計畫法第26條辦理之定期通盤檢討，並未直接限制一定區域內人民（包括原告）之權利、利益或增加其負擔，依據首揭司法院釋字第156號解釋，非屬得提起訴願或行政訴訟之標的。退一步言之，縱認系爭都市計畫，已致原告之權益遭受不當或違法之損害，惟查系爭都市計畫係大肚鄉公所擬定，本件原告前向被告內政部及臺中縣政府請求確認系爭2都市計畫無效，亦經內政部及臺中縣政府將原告之書函轉大肚鄉公所，由該鄉公所函復原告系爭2次都市計畫通盤檢討並無無效之事由，已見前述。則原告請求判決撤銷被告臺中縣政府及內政部之原處分及訴願決定，亦屬當事人不適格。況訴願法第14條第
1 項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」同條第2項規定：「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後已逾3年者，不得提起。」本件系爭2次都市計畫通盤檢討，分別於77年3月8日及86年11月13日由被告臺中縣政府公告，原告延至97年3月25日始向內政部遞送訴願書，提起訴願，此有原告訴願書附訴願卷第44頁可稽，其提起訴願亦顯已逾公告次日起算3年之期限，原訴願決定雖未以此理由駁回，惟當事人提起訴願有無逾期，為行政法院依職權所應審酌之事項，原告提起訴願逾期，其訴即不備其他要件。至於原告請求被告改善：⒈新增第四鄰里依都市計畫法第45條:綠地與公共用地面積≧計畫面積10﹪，不足1.26公頃以上之檢討改善。⒉國中用地檢討符法規2.5公頃以上。學校區應禁止地目變更，並依法改善。⒊重劃區上24、26廓街區、大肚舊廠址工廠用地預備興建台電變電所等未建之地，其內之執照緩議；興建中25廓街區另令停工不核發執照（96年工建建使字第02408~02411號4戶）。⒋容積率與建敝率恢復正常，恢復第四鄰里應有之綠地與公共用地面積不足，增加投資建設改善需求。⒌改善第四鄰里與火車站前後聯通及南方行雙向等交通暢通。⒍第一鄰里萬興橋旁南方之大肚鄉運動公園公共用地依現況使用禁止變更住宅用地。⒎改善第四鄰里居住環境品質，除台紙舊廠未重劃之工廠地預建台電變電所與文昌重劃區高壓電塔線之磁波害部分。按都市計劃經發佈實施後，不得任意變更，人民固得提出變更之建議，但應否變更原計劃，仍應由擬定計劃之機關，依職權斟酌實際情況，自由裁量，非人民所得強求（最高行政法院73年度判字第1089號判決參照）。本件原告未於上開2次都市計畫公告期間提出改善意見，自不得於都市計畫實施後，請求判決撤銷系爭都市計畫，所提上開改善要求，應俟大肚鄉公所下次擬定通盤檢討時，向該鄉公所提出，作為新都市計畫之參考。被告否准原告所請於法並無不合，訴願決定不予受理，亦無違誤，原告訴請判決撤銷，並請求判命被告為如上所述之改善為無理由，應予駁回。
㈣次按請求損害賠償或其他財產上給付，原屬民事訴訟之範
圍，惟人民如受行政機關違法之行政處分，其提起行政訴訟時，為免行政訴訟與民事訴訟分歧，行政訴訟法第7條乃規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」查上開規定，既係為避免程序之二歧而設之規定，則法條所稱之提起行政訴訟，自係指合法之行政訴訟而言，否則即無合併於行政訴訟程序中併行請求損害賠償或其他財產上給付之餘地。故人民依行政訴訟法第7條之規定，合併請求損害賠償提起，必須先有違法之行政處分存在，並經依法對該行政處分提起行政訴訟，其損害賠償之請求，方有所附麗，否則，其損害賠償之請求，即因無所附麗而難謂合法。本件被告臺中縣政府77年3月8日77府建都字第36741號公告「變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）」案，及86年11月13日86府工都字第292636號公告「變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）」案，係臺中縣政府依都市計畫法第26條辦理之定期通盤檢討，依司法院釋字第156號解釋意旨，非屬行政處分，原告提起撤銷訴訟為不合法，原告合併請求損害賠償部分之訴亦欠缺其他要件，而為不合法，應併予駁回之。
㈤再查原告請求將瀆職或違法者依法究審乙節，經查審判違
法瀆職，係屬刑事追訴之範圍，原告應向檢察官提出告訴，由檢察官依法偵查，非行政法院之權限。末查原告前向本院請求停止執行系爭都市計畫，經本院於97年5月27日以97年度停字第7號裁定駁回，原告不服提起抗告，經最高行政法院於97年7月10日以97年度裁字第3581號裁定駁回抗告確定，此有該2裁定在卷可按，並為原告所是認，則原告請求本件判決命被告暫緩執行系爭都市計畫及限制建築等節，亦非本件判決所得審酌。
㈥綜上所述，本件原告之訴，其中請求撤銷被告臺中縣政府
77年3月8日77府建都字第36741號公告「變更大肚都市計畫（第一次通盤檢討）」及86年11月13日86府工都字第292636號公告「變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）」，暨請求審究違法瀆職部分係就非行政處分提起撤銷之訴，不屬本院審判權限。另請求被告改善：⒈新增第四鄰里依都市計畫法第45條:綠地與公共用地面積≧計畫面積10﹪，不足1.26公頃以上之檢討改善。⒉國中用地檢討符法規
2.5公頃以上。學校區應禁止地目變更，並依法改善。⒊重劃區上24、26廓街區、大肚舊廠址工廠用地預備興建台電變電所等未建之地，其內之執照緩議；興建中25廓街區另令停工不核發執照（96年工建建使字第00000-00 000號4戶）。⒋容積率與建敝率恢復正常，恢復第四鄰里應有之綠地與公共用地面積不足，增加投資建設改善需求。⒌改善第四鄰里與火車站前後聯通及南方行雙向等交通暢通。⒍第一鄰里萬興橋旁南方之大肚鄉運動公園公共用地依現況使用禁止變更住宅用地。⒎改善第四鄰里居住環境品質，除台紙舊廠未重劃之工廠地預建台電變電所與文昌重劃區高壓電塔線之磁波害部分，係屬行政裁量權範圍，非司法所得干預。其請求損害賠償部分，原告係依行政訴訟法第7條提起撤銷訴訟合併提起損害賠償，自以其撤銷訴訟為合法者，始得合併提起，本件原告所提起撤銷訴訟為不合法，已見前述，則原告訴請判命被告損害賠償，即屬無理由，原告另請求就其前聲請97年停字第007號停止執行與抗告費用均判命由被告負擔乙節，本院無從就另案之裁判費用，判決由本案被告負擔，所訴亦顯無理由，爰就原告之訴不合法及無理由部分，均以判決駁回，並命負擔訴訟費用。至於原告請求命台紙公司、台電公司及和泰公司提出文書乙節，因本件原告所請求之訴訟標的，並非行政處分，不得據以提起行政訴訟，已見前述，自無命案外人提出文書之必要，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 9 日
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 10 月 9 日
書記官 丁 俊 賢