臺中高等行政法院判決
97年度訴字第294號99年2月25日辯論終結原 告 甲○○○訴訟代理人 徐承蔭 律師被 告 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 乙○○訴訟代理人 楊盤江 律師上列當事人間因補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年6月3日97公審決字第0233號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之夫于濟齋為行政院農業委員會林務局南投林區管理處（以下簡稱為南投林管處）退休員工，原配住該處位於南投縣○○鎮○○街○號宿舍（以下簡稱系爭宿舍），于濟齋亡故後，系爭宿舍由原告續行居住。嗣南投林管處欲將該址依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」辦理騰空標售，原告前向被告申請依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱「處理要點」）之規定，核撥騰空標售時之公教人員補購住宅貸款標準之一次補助費，案經被告以民國（下同）96年7月5日投秘字第0964111228號函復略以：原告借用南投林管處經管之系爭宿舍，於88年921地震後經判定全倒，屬須拆除之危險建築，應予強制拆除，故本件使用借貸關係自921地震該建物被判定全倒時即應終止借用，核與發給騰空搬遷補助費規定不合等語，而否准原告之申請。原告不服，向行政院農業委員會（以下簡稱為農委會）提起訴願，經該會以被告96年7月5日投秘字第0964111228號函係對原告是否為合法現住人資格事項所為之說明，並非對原告之請求有所准駁，亦不因該項敘述或說明而生法律上之效果，其性質屬「通知」，難謂為行政處分；且原告之夫因任職關係借用南投林管處經管之南投縣○○鎮○○街○號國有宿舍，與南投林管處係成立使用借貸關係，原告所稱各節涉及該使用借貸關係有無中斷之問題，自屬私權事項，屬民事範疇，按諸訴願法第3條、第77條第8款及最高行政法院62年裁字第41號判例所示，不得循行政爭訟程序以求救濟，原告對之提起訴願，程序自有未合，而為訴願不受理之決定。原告不服向本院提起行政訴訟，經本院於97年2月29日以96年度訴字第650號判決認被告96年7月5日投秘字第0964111228號函認原告借用之南投縣○○鎮○○街○號宿舍，於88年921地震後經判定全倒，屬須拆除之危險建築，應予強制拆除，本件使用借貸關係自921地震該建物被判定全倒時，即應終止借用，核與發給騰空搬遷補助費規定不合等語，乃係被告居於高權地位，審究原告所居住之公有宿舍是否符合「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」所規定之發給搬遷補助費之規定，而為公法上之決定，係屬行政處分，原訴願決定為訴願不受理之決定，於法不合，而將訴願決定撤銷。並以公務人員保障法（以下簡稱為保障法）第25條第1項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」同條第2項規定：「公務人員已亡故者，其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時，亦得依本法規定提起復審。」之規定，認本件應移送保訓會依復審程序辦理。被告收受上開本院判決後，提起上訴，現由最高行政法院審理中，原告未俟最高行政法院判決確定，即將其不服被告96年7月5日投秘字第0964111228號函之處分，另向保訓會提起復審，案經該會以97年公審決字第0233號復審決定，認原告之亡夫于濟齋生前係退役軍人，由行政院國軍退除役官兵輔導委員會安置至被告機關就業之榮民，於69年5月1日依據臺灣省工廠工人退休規則第6條第1款之規定命令退休，依該規則及其施行細則之規定觀之，受僱工人與雇主間係成立私法勞動關係，從而，于濟齋即非保障法第3條所稱依法任用之公務人員，亦非同法第102條第4款所稱各機關依法僱用人員，而不屬於保障法保障之對象，其遺族基於于濟齊生前所任技工身分所生權益之爭執，自亦無從依公務人員保障法之規定請求救濟，其提起復審於法不合，而為不受理之決定。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告前以96年6月27日申請書，向被告申請依中央各機關
學校國有眷舍房地處理要點之規定，核撥騰空標售時之公教人員補購住宅貸款標準之一次補助費。詎料，被告竟以96年7月5日投秘字第0964111228號函認定被告並非該處理要點所稱之「合法現住人」，並以「本處咸認與台端宿舍之使用借貸關係自921地震該建物被判全倒時應即終止借用，並請其拆除該宿舍之建物」及不符「未曾獲政府各類輔助購置住宅」等為由，據以駁回原告之申請。原告不服被告上開96年7月5日投秘字第0964111228號函（即否認原告為合法現住人）向行政院農業委員會提起訴願，經遭決定不受理，復經原告依法提起行政訴訟，經鈞院以96年訴字第650號判決認，應由公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）為復審決定，為此，原告爰向保訓會提起復審之救濟，詎料，亦遭該會作成復審決定不受理。然查，本件原告以其為于濟齊（應係齋字之誤）遺眷身分，請求原處分機關認定其為「合法現住人」並函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發，實質上係主張其公法上財產請求權遭受侵害，依公務人員保障法第25條第2項及第102條第4款之規定，應准予救濟。然本件復審決定，引保訓會92年11月24日公保字第0920007619號令釋「尚須與機關間成立公法上職務關係者，始得依本法所定救濟程序提起救濟。」等語，認「尚須」具該要件，核與上開公務人員保障法規定兩相齟齬，影響原告之訴訟權，為「增加法律所無之限制」，此觀司法院釋字第367號、第268號、第274號、第313號及第360號解釋意旨，行政機關在制訂施行細則或依職權發布解釋令或於個案解釋適用法律或施行細則時，均不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制之意旨自明。另查，「本件原告以其為于濟齋遺眷身分，請求被告認定其為『合法現住人』並函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發，實質上係主張其公法上財產請求權遭受侵害，自應依上開保障法第25條第2項規定向保訓會提起復審，而非向行政院農業委員會提起訴願。」經臺中高等行政法院96年度訴字第650號判決明確揭櫫在案，是保訓會復審決定難認有理由。退萬步言，提起行政訴訟，採訴願前置制度，俾便行政機關得本於自主而審查其原處分究竟是否適法？是否妥當？原告本無意見，詎料，不論係農委會，或保訓會，均逕以程序駁回、不受理決定，「互認」並無權限而審認原處分（被告更始終擺盪於訴願與復審主張之間！時而主張應循訴願、時而主張應循復審程序，莫衷一是），兩行政機關互相推諉，立於人民之原告，如何循司法救濟？原告提起本件行政訴訟係針對保訓97年6月3日97公審決字第0233號復審決定，與鈞院96年度訴字第650號判決之訴訟標的並不相同，非同一事件，並無被告所辯稱行政訴訟法第107條第1項第7款之適用，應予查明。
㈡按「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於
72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遺人員或其眷屬。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有（第1項）。前項第2款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女（第2項）。」前揭「處理要點」第3點第1項及第2項分別定有明文。本件原告乃係72年以前依法配住者、復為于濟齋之遺眷（即未再婚之配偶）、有居住之事實、非調職等情之人員、有續住之資格，乃至於所居住之眷舍仍屬配駐機關所管有，殆符合該處理要點第3點第1項第1、2、3、5、6、7款之要件。凡此俱為被告與原告所不爭執。
㈢本件被告主張、爭執者，即拒絕認定原告為合法之現住人
，無非係認原告不合於該處理要點第3點第1項第4款所稱「未曾獲政府各類輔助購置住宅」要件，亦即認以：「本案台端使用之宿舍借貸關係自921地震該建物被判全倒時，應即終止借用，核與發給騰空搬遷補助費規定不合」等語，為主要之理由。惟查：
⒈原告固有領取「921震災房屋全毀受災戶救助金」，惟
按「按前開規定921震災住屋之全半倒認定及受災戶慰助金、租金補助等發放，係屬災後社會福利救助；至有關建築物是否拆除仍應由建物所有權人依行政院921震災災後重建推動委員會89年1月6日(88)建委公字第3064號函說明三、四事項及建築法有關規定辦理，倘對建物安全涉有疑慮並得委請專業技師公會鑑定。」有南投縣政府以95年12月27日府建管字第09502396690號函可稽。是以，該921震災住屋之全半倒認定及受災戶慰助金、租金補助等之發放，依其性質係屬災後社會福利救助。據此，「921震災房屋全毀受災戶救助金」，與本件系爭該處理要點第3點第1項第4款之「政府各類輔助購置住宅」乃在於為了避免重複照顧其遺眷得「購置住宅」等之補助，兩者目的不同、寓意不同，更遑論金額之兩相懸殊。準此可知，震災救助金核非該要點第3點第1項第4款所稱之「政府各類輔助購置住宅」補助，其情至為明確。
⒉本件系爭房屋固經判定全倒，惟按行政院921震災災後
重建委員會89年1月建委公字第3064號函略以：「‧‧‧房屋全倒定義，經判定為全倒之受災住戶均屬須拆除之危險建築，民眾可自行拆除或規定期限內出具拆除同意書，由政府協助拆除；若有危害公共安全之虞，民眾不自行拆除或出具拆除同意書由政府協助拆除，則該管主官建築機關應依建築法相關規定公告強制拆除。
」及內政部88年9月30日台內社字第8885465號函：「房屋全倒之定義為：㈠受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。㈡受災戶住屋因遭砂石掩埋或積泥沙，致不能修復者。」據此以觀，其「房屋全倒」之概念，與「事實上全倒」係屬二事。而揆諸原告居住之房屋前經判定房屋全倒，復未經拆除及今，此有被告函文主旨略以「惟未予拆除」等語可證，而原告亦繼續居住至今，此有被告92年12月10日投祕字第0924250590號函之附件所揭認原告係「合法現住人」，及該屋現狀照片附呈可證；亦即斯時仍認原告係合法現住人。
是以，系爭房屋並未「事實上全倒」，僅係經主管機關依上揭函揭要件判定「房屋全倒」，其系爭之標的物始終存在，使用目的、方法從未間斷，向為兩造所不爭執。及今，被告竟迨至原告依該處理要點依法申請核發之際，卻鑿鑿認原告非合法之現住人，更以規避行政處分之函文，期使原告無從救濟，實不免以詞害意，有所誤會兩造間之使用借貸關係已終止（難道「這些年」原告之居住該址、該屋並非事實？且係無權占有？）其所執理由容有委無足採之處。
⒊又查本件系爭房屋事實上仍得居住，原告亦繼續居住迄
今，從未搬離，此觀被告前於92年12月8日不動產清查小組第二次會議結論，清查共計209人之「居住情形」及「現住人身分」等情，其中認定原告居住情形為「正常」，且現住人身分為「合法現住人」，此有被告92年12月10日投祕字第0924250590號函可稽。由是顯見被告於92年間，應有「實地勘查」系爭房屋之現況，且經開會討論後，始認定系爭房屋事實上仍得繼續居住，並認定原告有居住之事實。被告於92年清查時，已係於88年921地震之後，如認系爭建物已因921地震全倒，豈可能於實地勘查後，且經前開會議開會結論中，作成系爭建物─居住情形為「正常」、現住人身分為「合法現住人」？⒋又按「被告未據敘明原告委託辦理安全鑑定之團體，是
否不具公信力，或屬非專業團體，而於原告委託作成系爭結構物尚可修繕之安全鑑定結論後，仍以系爭結構物『潛在不安全』為理由而否准原告修繕之申請，此一否准之理由是否有違被告84高市工務建字第37988號函意旨，而違反公法上之禁反言原則，非無疑義。」行政法院88年判字第3096判決意旨揭櫫在案。經查，本件被告前以92年12月10日投祕字第0924250590號函，認定原告居住事實為─正常、現住人身分為合法現住人，迨至臨訟始改稱：系爭房屋於88年921地震時既經被判定為全倒而不適於居住，依法應予拆除。不惟，未察921地震就全半倒認定，係採從寬認定標準，以補助受損災民，亦即判定全倒不代表事實上無法居住，復與前開行政法院揭櫫之禁反則原則，難謂為無違。
⒌末查，原告居住情形為「正常」，其標的物自仍存在，
仍得居住；現住人身分為「合法現住人」，其使用借貸關係自仍存續有效，並未消滅。是本件系爭房屋始終存在、仍得居住，其使用目的方法，從未間斷，被告臨訟卸責之詞，顯與事實兩相齟齬，被告所辯誠難採信。本件原告確已合於該處理要點第三點之規定，為合法現住人，從而，訴請撤銷原處分、復審不受理決定，並請判命被告應認定於原告為合法現住人，且應將原告關於一次補助費之申請，函轉住福會辦理補助費之核發，應屬有理由。
㈣本件被告以原告不符「未曾獲政府各類輔助購置住宅」及
「使用借貸關係自921地震該建物被判全倒時應即終止借用」為由，驟認原告非該處理要點所揭之「合法現住人」，而為駁回原告申請之行政處分，雖經依法提起復審救濟，詎遭不受理之決定，已然影響原告之權利。本件被告迨至原告依該處理要點申請核發搬遷騰空補助費，始執921地震時「判定全倒」為事實上全倒，已屬誤會，復誤認兩造間之使用借貸關係已終止，自有未洽，復審決定未針對系爭關於原告係合法現住人之處分為實體之審查，驟為不受理決定，亦有違誤等情。並聲明求為判決：⒈復審決定及原處分（即否認原告為合法現住人）均撤銷。⒉被告應認定原告為合法現住人，並應將原告關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發。
三、被告則以：㈠原告前因不服行政院農業委員會之訴願決定，向鈞院提起
與本事件相同之事件，經鈞院96年度訴字第650號判決撤銷訴願決定及原處分，認本事件應向保訓會提起訴願，被告不服已提起上訴，尚在最高行政法院審理中，原告未俟最高行政法院判決即向保訓會提起復審，嗣提起本件訴訟，違反行政訴訟法第107條第1項第7款「當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴」之規定，其起訴不合法，應以裁定駁回。
㈡依內政部88年台內社字第8885465號函所載：「按受災
戶住屋全倒之認定標準如下：㈠所稱「住屋」，以臥室、客廳、飯廳及連棟之廚廁、浴室為限。㈡住屋全倒：1.受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者」易言之，非經拆除或重建不能居住，或不能修復，始為「全倒」。又依行政院921震災災後重建推動委員會89年1月6日88建委公字第3064號函示：「依房屋全倒定義，經判定為全倒之受災住屋均屬須拆除之危險建築，民眾可自行拆除或於規定期限內出具拆除同意書由政府協助拆除；若有危害公共安全之虞，民眾不自行拆除或出具拆除同意書由政府協助拆除，則該管主管建機關應依建築法相關規定公告強制拆除。經判定為全倒之受災住屋，若民眾認為不需拆除提出修復補強申請，則應提出專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫送縣市政府核定，經縣市政府審定確認可修繕者自然不符全倒之定義；縣市政府應通知鄉鎮市區公所將原判定全倒改為半倒，除房屋慰助金追減為十萬元外，相關優惠措施亦應依有關規定重行檢討適用。」亦即經判定為全倒之住屋均屬危險建築，須強制拆除，如不需拆除，應經縣市政府認可修繕，改判為半倒，並將慰助金追減為10萬元。另依上開內政部函所載：「受災戶住屋全倒、半倒者，其救助及慰問金之發給對象，以災前戶籍登記為準，且實際居住於受災屋之現住戶，由戶長或現住人具領，未居住於受災毀損住屋者，不予發給。」原告曾於88年10月28日向南投縣集集鎮公所領取全倒受災戶救助金20萬元，有該所95年10月13日函、集集大地震房屋全毀證明書請領清冊及公庫支票存根可稽。本件系爭房屋既已因921地震被判定為全倒，原告為居住於該屋之現住人，並已領取20萬元慰助金，則系爭房屋已屬危險建築，需由民眾自行拆除或由政府強制拆除。至於系爭房未立即拆除之原因為「連棟式住宅，影響結構，由林管處負責管理核銷、報廢、拆除」，並非不需拆除。㈢按「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質
，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第470條之規定，被上訴人自得據以請求交還系爭房屋」、「因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得請求返還。故公務員因任職關係配住宿舍，於任職中死亡時，既喪失其與所屬機關之任職關係，依借貸目的應認已使用完畢，使用借貸契約因而消滅，此與一般使用借貸契約，借用人死亡時，貸與人僅得終止契約之情形尚有不同。」最高法院44年台上字第802號及91年台上字第1926號分別著有判例。是兩造間就系爭房屋為使用借貸之法律關係。另按「因不可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債務人免給付義務」民法第225條第1項定有明文；又按「租賃之房屋因天災或其他事變致全部滅失者，依民法第225條第1項、第266條第1項，出租人免其以該房屋租與承租人使用之義務，承租人亦免其支付租金之義務，租賃關係當然從此消滅，原承租人對於原出租人嗣後重建之房屋，無租賃權。」最高法院39年台上字第1020號民事判例亦闡釋明確。是在使用借貸關係，借用物因不可歸責於貸與人之事由而滅失者，借貸關係當然消滅。查系爭房屋於88年921地震時既被判定為全倒而不適於居住，依法應予拆除，自應認為已滅失，兩造間之借貸關係當然終止。末按「按使用借貸契約未定期限者，借用人應於依借貸之目的使用完畢時，返還借用物，此觀民法第470條第1項中段之規定自明，故借用人依借貸之目的使用完畢時，使用借貸關係當然消滅。此與依同法第472條規定終止契約後，使用借貸關係始歸消滅之情形，並不相同。」最高法院91年台上字第670號民事判決闡釋綦詳。查系爭房屋於88年921地震時既被判定為全倒而不適於居住，依法應予拆除，應認為依借貸目的使用完畢，兩造間之使用借貸關係當然消滅，不待終止。此外，系爭房屋於88年921地震時既被判定為全倒而不適於居住，依法應予拆除，不論是自行拆除或由政府強制拆除，原告以現住戶之身分領取慰助金20萬元，即不得續行居住，不因系爭房屋最後是否拆除而有異。本件原告已無續住之資格，依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3條第1項第6款規定，原告不合於「有續住之資格」之規定，即非合法現住人。被告所為處分認事用法均無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：㈠保訓會97年公審決字第0233號復審決定，對原告申請復審為不受理之決定，於法有無不合？㈡原告不服被告96年7月5日投秘字第0964111228號函復，經提起訴願被決定不受理後，提起行政訴訟，即請求撤銷原處分及請求判命被告應認定原告為合法現住人，被告應將原告申請發給一次補助費部分，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理核發，該案現尚在最高行政法院審理中，原告此次提起之行政訴訟，又為相同之請求，有無違反行政訴訟法第107條第1項第7款之規定？經查：
㈠關於原告請求判決撤銷保訓會97年公審決字第0233號復審決定部分：
查原告亡夫于濟齋係於49年1月21日由行政院國軍退除役官兵輔導委員會安置就業之榮民，並於69年5月1日依據臺灣省工廠工人退休規則（業於89年9月25日廢止）第6條第1款命令退休，此有巒大山林場榮民林業工作隊編組總名冊、巒大林區管理處安置人員異動月報表及臺灣省政府農林廳林務局69年3月25日（69）林人字第11743號函等影本附復審卷可稽（復審卷第32頁至第37頁）。依據臺灣省工廠工人退休規則及其施行細則之規定，受僱工人與雇主間係成立私法勞動關係。從而，于濟齋即非公務人員保障法第3條所稱依法任用之公務人員，亦非同法第102條第4款所稱各機關依法僱用人員，而不屬於保障法保障之對象，則原告基於其亡夫于濟齋生前所任技工身分所生權益之爭執，自亦無從依公務人員保障法之規定請求救濟，保訓會上開復審決定，於法並無不合，本院96年度訴字第650號判決，係因未發現于濟齋原非依公務人員保障法第3條所稱依法任用之公務人員，亦非同法第102條第4款所稱各機關依法僱用人員，以致誤認本件應移送保訓會依復審程序辦理，原告訴請判決撤銷公務人員保障暨培訓委員會上開復審決定，為無理由，應予駁回。至於本院上開判決理由提及被告應將本件移送公務人員保障暨培訓委員會依復審程序辦理部分，並非主文所示之事項，並無既判力，併予敍明。
㈡關於請求判決撤銷被告96年7月5日投秘字第0964111228號
函並命被告應認定原告為合法現住人，及應將原告關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發部分：
查原告上開請求，於其不服農委會農訴字第0960146560號訴願決定，向本院起訴時，即曾為相同之請求，經本院於97年2月29日以96年度訴字第650號判決，將農委會96年11月5日農訴字第0960146560號訴願決定撤銷，並於判決中敍明，關於原告請求判決撤銷原處分（即被告96年7月5日投秘字第0964111228號函）及判命被告應認定原告為合法現住人，並將原告關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發部分，係屬課以義務訴訟，依訴願前置主義，應俟公務人員保障暨培訓委員會作成復審決定後，原告如仍有不服再提起行政訴訟，此有本院97年2月29日96年度訴字第650號判決在卷可按，被告不服上開判決提起上訴，現尚在最高行政法院審理中，原告於案未確定時，復行起訴，為相同之請求，顯係就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴，且無可補正，依行政訴訟法第107條第1項第7款之規定，應以裁定駁回之。惟本件原告訴請判決撤銷保訓會97年公審決字第0233號復審決定部分，本院係以原告之訴無理由，以判決駁回原告之訴，爰將原告此部分之訴併以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 4 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 許 武 峰法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 3 月 4 日
書記官 許 騰 云