臺中高等行政法院判決
97年度訴字第290號98年2月19日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 許盟志律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國97年7月3日經訴字第09706108550號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經許可，擅自於苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號私有特定農業區農牧用地（下稱系爭土地）採取土石，經苗栗縣警察局通宵分局山腳派出所（下稱通宵分局山腳派出所）員警於民國（下同）97年2月3日15時30分查獲，並經被告於次日會同警方至現場勘查確認，被告乃以原告未經許可採取土石，依土石採取法第36條規定，以97年4月11日府建石字第0970052883號違反土石採取法處分書，處罰鍰新臺幣（下同）100萬元，限於97年4月10日以前辦理整復及清除其設施，禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告不服，向經濟部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：查原告所有系爭土地，因坐落位置、地勢關係，地基每遇颱風均遭沖刷、土壤流失、房屋倒塌，於91年間更因台灣高鐵於房里溪上游施工造成地基流失，而向立法委員徐耀昌陳情，並召開協調會，多次向苑裡鄉公所、苗縣縣政府陳情，然經數次調解仍徒勞無功，且延滯多年，僅能自掏腰包，購土填覆後始能耕作。迄至97年2月，原告心想長此以往實非良策，加以再過不久颱風季節又將至，故於97年2月1日向通霄分局山腳分駐所所長余志成報備，欲花一個月以磚石回填泥土覆蓋方式將地基墊高，以防颱風來襲洪水暴漲，釀成損失，並非要變更土地用途，遂依往年與鍾銘峻約定整地之方式並由鍾銘峻將系爭土地回復至原狀即與毗鄰之道路同高。原告於訴願時所舉90年8月23日之收據，係為證明原告受有水患多年，或因訴願書記載有誤，致訴願決定機關誤以為收據係原告於97年整地所支出之費用。原告並未「採取砂石」而僅係欲整地、填土，先將系爭土地表面之土石暫時取出並置放一邊，待填土後再將取出之土石回填，易言之，原告所為對系爭土地係屬有益而非有害，實非土石採取法第36條所欲處罰之對象。此觀之土石採取法第3條第1項第2款規定：「採取土石，應依本法規定取得土石採取許可。但下列情形，不在此限︰‧‧‧實施整地與工程就地取材者。‧‧‧」即明，另觀之證人戊○○於97年2月12日在通霄分局山腳派出所談話紀錄：「（問：你有無開挖土石？整地範圍為何？開挖之土石載往何處？共載多少台？）我有挖土石將土石堆置一旁，整地範圍約2至3分地，詳細範圍要問地主的兒子丙○○才知道，沒有外運。」、「（問：你是否知道該地段為何要整地？）因為地勢較低所以要將該地段填高以利耕作。」及證人丙○○於97年2月17日於同派出所之談話筆錄亦有：「（問：現場有無開挖土石？整地範圍為何？開挖之土石載往何處？共載多少台？）現場有挖土石將土石堆置一旁，整地範圍約一分半地，沒有外運。」即明原告絕無採取砂石，僅係整地而已。倘原告要採取砂石，為避免遭人發現，自當立即將採取砂石運往他處，何須將挖出砂石擺置一旁，長35公尺、寬1221公尺、高約1公尺？訴願決定雖謂本件農地係以廢棄物回填，明顯與一般農牧用地之整地行為係填覆良質土壤以墊高土地之情形有違云云。惟此乃訴願決定機關片面推測之詞。蓋原告因長年務農收入本已甚微薄，近幾年因水患頻繁，加上地方政府不聞不問，多年來自掏腰包幾已散盡原告積蓄，委實無力再購買良質土壤回填，訴願決定機關不知民苦，竟以推測之方式認定原告採取砂石，殊難令原告甘服。原告嗣後依被告要求，將系爭土地復原，然辛樂克颱風來襲，再度使系爭土地遭水患淹沒，原告以自己費用自力救濟，政府未能補助，反加以處罰，難令原告心服等情。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：原告自97年1月15日起於系爭土地內，未經申請採取土石，嚴重影響水土保持及該毗鄰土地結構安全，並破壞國土保安之情形，經通霄分局山腳派出所員警於97年2月3日15時30分當場查獲，並於現場查獲挖土機（型號PC-200型）一部，經該所傳訊原告等相關涉案人，始坦承採取土石之情，移由被告依法裁處，經被告派員會同通霄分局山腳派出所於97年2月4日至現場勘查，發現系爭土地現場有開挖土石及回填營建廢棄物之情形，現場開挖範圍經丈量長約29公尺、寬約21公尺、深因回填營建廢棄物致無法估計，並於現場有堆置所開挖之砂石約490立方公尺（長約35公尺、寬約14公尺、高約1公尺），原有之地形地貌均已遭破壞，原告藉整地之名行開挖土石之實，已至為明顯，其違法事實應足堪認定。原告訴稱其計畫將農地填高防止地基遭颱風沖刷、流失，故挖取土地表面土石暫置於一邊，待填土後再將取出之土石回填云云，本案既因地勢低窪恐遭颱風沖刷、流失，應向被告申請合法填土以墊高地基，原告雖然曾向被告所屬農業局申請農地改良，經被告96年12月10日府農農字第0960183787號函覆原告：依據苗栗縣申請農地改良作業要點規定，農業局僅受理簡易農地改良（挖填1,500立方公尺以內）案件，並以挖填平衡、土石方不得外運為原則，原告申請農地改良如符合上開規定，請依所附申請書及範例查填再送農業局核辦，如涉及1,500立方公尺以上或土石外運行為，則請另洽建設局申辦。然原告並未再向農業局或建設局申請，卻擅自開挖長約29公尺、寬約21公尺、深無法估計，並將所開挖之坑洞回填營建廢棄物，與一般因地勢低窪而僅需填土墊高之整地行為似有相違背，若為墊高地基，不應先行開挖地層土石再回填營建廢棄物，否則該泥土無法蓄水種稻。原告說詞有違常理，足證原告所訴係為卸責之詞，不足採信。按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的。系爭土地為特定農業區農牧用地，毗鄰地均有農民耕作植栽，原告既未依法申請而採取土石、回填營建廢棄物，恐將影響水土保持，破壞國土保安。再查，土石採取法第36條所定處罰對象係未經許可採取土石者，至於所採取之土石是否外運亦不影響該法條構成要件之成立，原告雖一再訴稱沒有將土石外運，然原處分係以原告未經申請准許而挖取土石，並非土石外運，被告亦未主張原告土石外運，被告依法對原告所為裁罰，並無違誤，原告所為之主張，均不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為：原告未經申請許可，在系爭土地開挖土石及回填營建廢棄物之行為，是否違反土石採取法第3條之規定？
五、按土石採取法第3條第2款固規定實施整地及工程就地取材而採取土石者，得不須取得土石採取許可；惟同條第2項對該條第1項各款所定土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，授權由中央主管機關訂定。嗣由中央主管機關經濟部依據該授權訂定「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」，其第3條規定，土石採取法第3條第2款所稱實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限，且其整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關備查。上開採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條之規定，既係由土石採取法第3條第2項規定授權中央主管機關訂定，且採取土石者究否符合實施整地之事實，自宜經主管機關依申請為之審核認定，再予以核准後，依上開管理辦法為整地及就地取材之管理，否則未經主管機關予以審核准許，該主管機關既為不知情，何能予以管理。從而上開管理辦法第3條予以規定：實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限，自無違反法律保留原則（最高行政法院96年度判字第1142號判決參照）。本件原告未經許可，擅自於系爭土地採取土石，經長約29公尺、寬約21公尺、深因原告已回填營建廢棄物無法丈量，業據證人即挖土車司機戊○○、原告之子黃文桂在苗栗縣警察局通宵分局（以下簡稱通宵分局）供證綦詳，並為原告所是認，有該分局97年2月25日宵警偵字第0970002596號函檢送被告之警訊筆錄影本及現場照片6禎，由被告提出附卷可證（本院卷第37頁至第46頁、67頁至第70頁），並經被告提出其會同通宵分局人員勘驗現場，製有會勘紀錄及現場照片12禎附本院卷可稽（本院卷第53頁、54頁及67頁至第79頁）。另據被告陳稱，原告曾於96年11月26日向被告申請整地，經被告所屬農業局以96年12月10日府農農字第0960183787號函復原告，略稱：「．．．依『苗栗縣申請農地改良作業要點』規定，本府農業局受理簡易農地改良（挖填1,500立方公尺以內）案件，以挖填平衡、土石方不得外運為原則，台端旨揭農地申請農地改良如符合上開規定，請依所附申請書及範例查填，再送本府農業局核辦，如涉及1,500立方公尺以上或土石外運行為，則請另洽本府建設局申辦。」結果原告沒有再向農業局或建設局申請。．．．。等語（本院97年10月1日準備程序筆錄，本院卷第122頁），並提出上開書函為證（本院卷第124頁），足徵原告係明知整地挖填在1,500立方公尺以下者，應向苗栗縣政府農業局提出申請，挖填1,500立方公尺以上者，應向該府縣政府建設局提出申請，並已由被告所屬農業局檢送申請表格及申請範例供原告參考，惟原告仍未提出申請，即擅自開挖農地，依上說明，顯已違反土石採取法第3條第1項之規定，被告依同法第36條之規定裁罰，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無不當，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 許 武 峰法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 2 月 26 日
書記官 丁 俊 賢