臺中高等行政法院判決
97年度訴字第340號原 告 瑞華國際人力仲介有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 龔君彥 律師複 代理 人 張孟茹 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 楊玉珍 律師複代理人 黃文崇 律師輔 佐 人 丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年7月7日勞訴字第0970009650號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為雇主鄭建築及印尼籍外國人ASIH君（以下簡稱Ａ君，護照號碼：M0000000）辦理就業服務業務，於95年11月17日至96年1月31日收受Ａ君規定標準以外之費用新臺幣（下同）25,900元、96年5月1日至96年8月又收受A君規定標準以外之費用42,000元，共超收Ａ君67,900元，違反就業服務法第40條第5款之規定，被告乃依就業服務法第66條第1項規定，以97年2月18日府勞安字第000000 0000B號裁處書處原告罰鍰679,000元整。原告不服提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠查Ａ君所簽立之「外國人入國工作費用及工資切結書」（
下簡稱入國切結書）第四點固載有「來華工作有關之借款：本人除同意以下借款於來華後代為收取外，並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用。」云云，惟查，該入國切結書除第四點復載有銀行貸款、貸款利率及規費、銀行貸款費用（償還方式：分15期，每期4,703元償還）外，同入國切結書第五點㈠、㈢分別載有：服務費、健保費每月216元，居留證費每年1,000元、所得稅前6月每月3,168元，每7個月起每月950元，入境體檢及半年體檢8,000元、回程機票8,000元、居留證費用3,000元，合計19,000元。上述費用亦詳載於「看護所得薪資及應付其他費用計算表」，且係外國人進入中華民國後所發生之費用，是該入國切結書第四點後段所載之「並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用。」與事實不符，而此預為排除法律責任之法律行為顯然有背公共秩序，按民法第72條規定，上開法律行為自屬無效。又按我國實務上之「解釋函令」，其法律性質即屬行政程序法規定之「解釋性行政規則」，解釋性行政規則係上級機關對下級機關、長官對屬官所下達之內部規範，僅拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力（行政程序法第159條第2項第2款、第160條、第161條規定意旨參照）。行政機關除基於職權對法規為必要釋示，以供機關在個案中認事用法之依據外，亦經常會應人民所請進行法規解釋，此等解釋無拘束人民之效力，並非行政處分。再者，無論對下級機關或對人民所為之解釋函令，皆不拘束法院，不具法源地位，法官審判時得就具體案件依其獨立確信之判斷，依法律表示其合法適當之見解（司法院釋字第137號、第216號、第407號意旨參照）。從而本件原處分及訴願決定引據行政院勞工委員會基於上開切結書所為91年10月7日勞職外字第0910205963號函示，顯有不當 。
㈡按行政行為之內容應明確。行政機關就該管行政程序，應
於當事人有利及不利之情形，一律注意。行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。行政程序法第5條、第9條、第36條、第10條分別定有明文。再按行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。最高行政法院75年判字第309號判例意旨參照，是違反事實應依證據認定之，無證據不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序與司法訴訟通用之共通法則，行政機關本應依職權調查證據，又所憑之證據，亦須在客觀上明確足以證明行為人違法事實之存在，並符合法律規定，始能據以對人民作成罰鍰處分。如外勞來華工作時，所切結之「外國人來華（入國）工作費用及工資切結書」，其上載明並無外國借款，工作後再以其所領取薪資一部份交由人力仲介公司人員，委其轉交本國貸款人償還借款，或外勞家人供生活上所需，縱有違反勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋意旨，此與人力仲介公司向外勞收取規定標準以外之費用或其他不正利益之情形有別，自不得認該公司違反就業服務法第40條第5款規定，而依同法第66條第1項規定論處。台中高等行政法院95年度訴字第423號判決意旨足資參照。
㈢查Ａ君入境我國前於其本國（即印尼）所簽署並經印尼政
府驗證通過之「外國人入國工作費用及工資切結書」第二項附表載有：招募及作業費、體檢費、膳宿和訓練費、勞工檢定考試及出國前講習、簽証費、勞工保險費、政府稅收、機票費、機場費及規費、國內車資及仲介費等，係由印尼人力仲介公司先行代墊之款項。同切結書第三項亦切結：前項費用本人於來華前在勞工輸出國已繳付0元，不足部分逕向HUA NAN COMMERCIAL BANK借貸含利息共70,545元，並於同切結書第4項同意於來華後代為收取，分15期每期4,703元償還等語，足見上開款項係發生在國外，且經向國外金融機構辦理貸款，並經Ａ君切結同意於來華後代為收取分期繳付。惟被告竟向國內華南銀行查證，而認Ａ君無貸款之事實，卻未善盡調查之責任，調查Ａ君有無債務不履行之事實，逕為不利原告之認定，顯有違「明確性原則」及有利不利之事項應一律注意原則甚明；本件外勞Ａ君確有積欠國外仲介公司費用之情形，上開切結書第二項及第三項亦載明就規費及其他費用外勞Ａ君係繳付0元，此筆積欠依法依理均應償付，該等費用經查係外勞Ａ君欲以向華南銀行之貸款償付後再償還銀行貸款，然華南銀行既已函覆稱未撥款，可見本件外勞Ａ君積欠國外仲介公司之款項仍未償付，至於華南銀行為何收取如此高之利率及費用，而有不合比例之情形，則為該銀行之政策問題，非原告所能置喙。原告係經外勞Ａ君授權將其積欠國外仲介公司之款項匯至其指定之帳戶，原告當時雖不知Ａ君與其所指定帳戶受款人之關係，然既經Ａ君委託，原告僅經手代轉，並未收取超額費用，於匯款時為節省匯費乃一次匯出，且係帶同Ａ君本人前往，縱使委託書上無官方認證，然Ａ君於接受詢問時亦稱雇主曾幫他匯款至印尼，雇主幫忙經手匯款，應不需官方認證。上開Ａ君於來華後代為收取分15期每期4,706元等償還，經Ａ君以書面委託代為收取繳付，而與原告成立民法上之委託，代理（授權）之法律關係，縱有爭議則屬民事上之問題，依法應由法院審理，惟被告竟以公權力不當介入私權關係，本有不妥，復以之為裁處之標的，原處分仍具違背公共秩序而無效之事由。原處分認事用法均有不當，應不予維持，訴願決定未予糾正，亦有未合等情。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：㈠原告係私立就業服務機構，自95年11月17日至96年1月31
日期間承接服務雇主鄭建築所聘僱之印尼籍看護工Ａ君，該期間皆以提款卡自Ａ君華南銀行彰化分行存款簿提領5,740元1次、12,300元2次，計30,340元，扣除服務費840元1次、1,800元2次，計4,440元，收受規定標準以外之費用為25,900元；另又於96年5月1日再次承接至96年8月底，原告又提領12,300元4次計49,200元，扣除服務費1,800元4次計7,200元，收受規定標準以外之費用計為42,000元，綜上原告收受規定標準以外之費用前後二筆合計為67,900元。且查Ａ君之入國切結書固然有向華南銀行貸款70,545元之記載，然經被告向華南銀行確認該款項並未核撥，此有該行97年1月8日長放字第097000006號函及Ａ君工資切結書附卷可稽，前開款項67,900元與本案Ａ君之國外借款並無關連，足證該款項為原告收受規定標準以外之費用。是原告違反就業服務法第40條第5款規定洵屬明確，被告乃依同法第66條第1項規定，處10倍罰鍰計679,000元整，於法並無不合。
㈡查就業服務法第35條第2項已明定私立就業服務機構經營
就業服務業務收取費用之項目及金額，由中央主管機關定之。行政院勞工委員會並於93年1月13日公告私立就業服務機構收費項目及金額標準，是如營利就業服務機構於接受外國人委任辦理從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，須依上開標準向外國人收取服務費之金額，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用，否則即違反就業服務法第40條第5款規定。次查，本件稽之Ａ君之入國切結書所載，其中「來華工作有關之借款」欄載有「銀行貸款」70,545元；償還方式為分15期，每期4,703元，貸款銀行為華南商業銀行，惟據華南商業銀行97年1月8日長放字第097000006號函說明以該銀行並無核貸予Ａ君，是Ａ君並不需負擔該入國切結書所載之銀行貸款。復稽之Ａ君96年10月23日談話紀錄陳稱略以：
「（問：你從國外來臺工作，有關受訓期間吃、住及受訓等費用是由誰支付？受訓期間多久？共需支付多少費用？）我沒有支付印尼仲介公司費用，只支付介紹人500萬印尼幣，受訓時間共5個月，受訓期間之費用共要多少我不清楚。」「（問：你每月支付給仲介公司之費用為多少？如何支付？你是否知道明細？）我不知道每月要給多少，但仲介每月會從我存摺裡領走NT12,306元，明細我不清楚。」「（問：你是否有授權瑞華國際人力有限公司保管提款卡並可隨時提領？）我一入境仲介公司拿一堆文件叫我簽名，但沒給我時間看，所以我不清楚是否授權。」「（問：為何你每月需匯款金額NT10,500元至SALJ戶頭？NT10,500元是何費用？瑞華國際人力有限公司何人告訴你需支付多久？）我不清楚我每月須支付NT10,500元至SALJ戶頭，只知道臺灣仲介公司每月須從我戶頭提領NT12,306元，我以為這些錢是支付所得稅、保險費及儲蓄金等費用，所以我未曾問過仲介公司此問題。」「（問：SALJ為何人？你與此人之關係為何？）是印尼仲介公司老闆，我跟他沒有關係，但我知道持志集團老闆與SALJ是夫妻。」「（問：你每月給瑞華國際人力有限公司之費用與你入境簽訂之外國人入國工作費用及工資切結書費用也就是薪資表之費用不同，你是否有向公司反應？公司如何回應？）我不清楚有來華工資切結書此文件，所以仲介向我收取之費用，我並不清楚，我只知道仲介向我收取之費用與同是來臺工作之印尼看護工不同，我領到的錢比別人少，我有向仲介公司反應，但仲介公司向我回應是因其他人是向中國信託貸款扣得比較少，而我是向其他銀行貸款扣的比較多，我覺得很奇怪向老闆說，老闆就幫我向勞工局申訴。」等語，雇主鄭建築君96年10月23日談話記錄陳稱略以：「（問：ASIH每月支付給仲介公司之費用為多少？如何支付？你是否知道明細？）每月仲介公司從提款卡提領12,306元，我不清楚是什麼錢，以為是仲介幫他存錢。」「（問：瑞華國際人力有限公司向ASIH收取之費用是否皆有開立收據？）都沒有給我任何收據。」等語，互核原告副理陳惠那君96年11月5日談話紀錄陳稱略以：「（問：Ａ君指定之帳戶收款人為何人？與外勞Ａ君是何關係？與貴公司負責人是何關係？國外匯款是何費用？國內匯款人為何人？）如附件8外勞自行填寫之戶名，本公司不清楚他們之間的關係及與負責人之關係，本公司不清楚是何費用，是外勞委託本公司幫其匯款，我無法了解由何人去匯款。」「（問：貴公司既然不清楚國外收款人為何人及與貴公司之關係，為何本府所查由貴公司所引進之外勞，國外收款人皆為SALJ，你作何解釋？）因外勞入境前已委託國外仲介公司處理相關出境事宜，而其入境臺灣委託本公司代為匯款，本公司只是依其委託受理。」等語，此均有被告談話紀錄可佐及Ａ君華南商業銀行存款存摺（帳號000-00-000000-0）提款記錄影本可證。是Ａ君於筆錄所陳顯與原告主張不合，實難認原告所言為真。退萬步言，縱原告所出具Ａ君之授權委託文件為真實無瑕疵，惟有關外國人在國外發生之費用（含借款）應由「外國人入國工作費用及工資切結書」認定，蓋該切結書係經由勞工輸出國驗證手續，足以防止仲介公司假藉任何名義超收費用之情形，而前揭授權書既未經驗證程序，且未載明授權金額，自不得作為扣款代收之依據，原告為私立就業服務機構，對於相關規定應為其所知悉。據此，本件既有Ａ君於筆錄指證歷歷，並有該員之華南商業銀行存款存摺影本、外國人入國工作費用及工資切結書相佐，且經兩造分別陳明在卷，堪信為真實，又原告代匯並無法律上之依據，依高雄高等行政法院95年6月8日訴字第237號判決意旨，該溢收款項既未載明於「外國人來華工作費用及工資切結書」中，即屬收受規定標準以外之金額，原告即不得向外國人A君收取是項金額，違章事實洵堪認定，被告據以處罰，洵非無據。
㈢原告主張解釋性行政規則係上級機關對下級機關、長官對
屬官所下達之內部規範，僅拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力，此等解釋無拘束人民之效力，原處分及訴願決定顯有不當，具違背公共秩序而無效之事由云云。然查，行政規則包括機關內部組織處務規定、解釋法令規定及裁量基準等，行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。而勞委會93年1月13日勞職外字第0930200171號令公告、勞委會91年1 0月7日勞職外字第0910205963號函釋即屬解釋性行政規則，則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理（最高行政法院89年判字第2224號判決要旨參照）。就業服務法有關外國人入境我國工作之仲介收取費用規定，目的乃在於保護在我國工作之外勞，其社會及經濟地位較本國人處於弱勢，避免遭受人力仲介公司剝削之眾多爭議。是勞委會於90年11月採行調降外籍勞工仲介費措施，並協調各勞工輸出國，確實查驗外籍勞工於辦理入國簽證時所簽具之「外國人入國工作費用及工資切結書」不定期抽訪雇主及外籍勞工，主動查察仲介公司收費情形，如有國內仲介公司超收費用則依法處罰。並為避免仲介公司業務疏失致違法，勞委會自91年10月7日以勞職外字第0910205963號函促請各人力仲介公司勿再為外勞扣繳或收取上開規定標準以外之費用，原告於辦理就業服務業務時，自應遵守上開禁止規範之不作為義務。被告依Ａ君之入國切結書中所載，其來華前在勞工輸出國所發生之費用，不足部分經向華南銀行（HUA NAN COMMERCIALBANK
）貸款，借貸含利息共70,545元，分15期償還，每期4,703元償還，合計70,545元，注意事項為來華工作有關之借款凡銀行借款等款項，並經勞工同意在華代收之相關費用，未列於此切結書之其他款項，任何人不得代扣或代收，是Ａ君來華工作後之償還國外借款，係向由華南銀行貸款，並每月償還利息及規費，有系爭切結書可稽。原告為仲介公司，欲為Ａ君代扣或代收國外借款，自應於該切結書註明該事項，並於每期將代扣之A君還款匯往國外債權人，惟其中銀行貸款為4,438元，另含管理費265元，合計亦為4,703元，並未約定由仲介公司代扣或代收。又Ａ君及其雇主鄭建築於被告勞工局之談話記錄中，對於原告向雇主每月所收取之10,500元費用，並未包含代收或代扣Ａ君應償還國外借款。再者，原告自95年7月起至96年9月止，自Ａ君之薪資中收取費用平均每次12,306元（其中96年3月15日提領雙倍額度），合計172,284元，有Ａ君存摺可證；但原告並未每期提款同時將代扣之Ａ君還款匯往國外債權人。另原告每期收取之10,500元，扣除第1年應收取之服務費1,800元或第2年之1,700元後，餘額為8,700元或8,600元，亦與Ａ君每期應償還之國外貸款金額4,703元，顯不相符，且超出甚多。乃原告俟Ａ君96年9月29日向被告勞工局申訴後，方於96年11月2日，以Ａ君名義自彰化銀行匯款146,880元至印尼予收款人SALI，有外匯收支或交易申報書為證。綜上以觀，均難認原告所收取之上開費用，有包含代收或代扣A君應償還國外借款之情形。原告「代匯」並無法律上之依據，該溢收款項既未載明於系爭切結書中，即屬收受規定標準以外之金額，原告即不得向外國人Ａ君收取是項金額，違章事實相當明確，被告據以處罰，並非無據。
㈣原告又訴稱被告未盡調查責任云云，然查，按「當事人主
張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段參照。又「現行行政訴訟法對證據之調查並非如上訴人所稱絕對採職權調查主義。換言之，行政法院依職權調查事實，雖不受當事人之拘束；惟當事人對其主張之客觀事實，為證明其真正，當事人對之仍有舉證之義務，必於當事人舉證能力已窮，行政法院輔以職權調查證據，以達到發現真實之目的。」最高行政法院94年判字第979號判決要旨著有明文（併參同院92年裁字第1561號、94年判字第1796號判決要旨）。被告已就本案事實善盡調查之責，以所呈各項證據而得「Ａ君並未向華南銀行辦理貸款」之確信，進而認定系爭切結書第三項「本人來華前在勞工輸出國已繳付0元，不足部分逕向HUA NAN COMMERCIAL BANK借貸新台幣70,545元」出於虛構。從而，原告所列「70,545元」款項之收取，顯可見係就業服務法第40條第5款所列「規定標準以外之費用」，而依同法第66條第1項為原處分，當為合法妥適。至於原告爭執國外之「HUA NAN COMMERCIAL BANK」與國內之「華南（商業）銀行」非同一部分：按華南商業銀行之公開資料，其英文名即「HUA NAN COMMERCIALBANK」，其在國內外設有多家分公司，在國外者尤以「HUANAN
COMMERCIAL BANK」為公司名稱，此乃眾所周知之事實，無庸被告畫蛇添足再為證明；且系爭切結書之「看護工所得薪資及應付其他費用計算表」亦有「HUA NAN BANK 華南銀行貸款」之記載，原告對此更有爭執者，當應自負舉證責任。另原告又空言主張其與A君之間為民事問題云云，與本案顯無直接關係，對於被告為原處分時詳為查證原告確有向A君「收取規定標準以外之費用」之情事，顯無影響。
㈤末查，就業服務法第40條第5款之立法目的，乃在防止國
內仲介巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。基此立法目的，國內仲介業者，非但對於國內仲介費用收取不得違反私立就業服務機構就業服務收費標準表之規定，基於對國外勞工尚按月收取服務費，對於雇主或國外仲介對國外勞工於國內薪資之扣領，亦應負有審查及看管之義務，否則將使就業服務法第40條第5款之規定，因屬於國外勞工於國外訂定之契約而失其意義，此參勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋有關人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及製給收據第3項第4款規定可稽。況且勞委會業於91年12月26日以勞職外字第0910208011號函修正公告原有之私立就業服務機構就業服務收費標準表，明白規範有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於「外國人來華工作費用及工資切結書」，並經由勞工輸出國驗證，仲介公司代為轉交外勞「借款」，其金額應與「外國人來華工作費用及工資切結書」相符，法令一經公布施行，人民即有遵守之義務，原告既屬就業服務法第40條第5款規範之主體，自有遵守該禁止規範之義務，不得執其與A君約定或授權，而排除我國法令之適用，原告所訴顯係誤解法令，委無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為：原告為Ａ君辦理就業服務業務有無收受規定標準以外之費用？
五、按就業服務法第35條第2項規定：「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」中央主管機關行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）依據上開授權，訂定私立就業服務機構收費項目及金額標準，其第6條第1項第1款規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：90年11月9日後取得入國簽證者：第1年每月不得超過新臺幣1,800元，第2年每月不得超過新臺幣1,700元，第3年每月不得超過新臺幣1,500元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500元。
」同條第2項規定：「前項費用得預先收取，最長以3個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」另就業服務法第40條第5款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：
要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。‧‧‧。」同法第66條第1項規定：「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」是依上開規定，私立就業服務機構經營就業服務業務，其收費項目及金額，應按中央主管機關勞委會訂定之標準收費，如有違反應依就業服務法第66條第1項規定，即應按其收受超過規定標準之費用之金額處10倍至20倍罰鍰。查就業服務法第40條第5款之立法目的，乃在防止國內仲介巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。基此立法目的，國內仲介業者，非但對於國內仲介費用收取不得違反私立就業服務機構就業服務收費標準表之規定，且基於其對國外勞工按月收取服務費，亦應就雇主或國外仲介對國外勞工於國內薪資之扣領，負有審查及看管之義務，否則將使就業服務法第40條第5款之規定，因屬於國外勞工於國外訂定之契約而失其意義。
六、本件依據原告提出之印尼籍看護工Ａ君所簽之「外國人入國工作費用及工資切結書」所載，其中「來華工作有關之借款」欄記載「銀行貸款」70,545元，惟依據該切結書所載，Ａ君在其本國應付之費用僅49,787元，而原告與之約定之貸款利率及規費竟達8,000元，另貸款費用更高達12,758元，與貸款金額顯不相當，且本件依據卷附「外國人入國工作費用及工資切結書」所載，原告與Ａ君之約定，係由原告為Ａ君向彰化商業銀行貸款償還其來台工作所生之費用，惟經被告向該銀行查證結果，據華南商業銀行97年1月8日長放字第09
70 00006號函復被告稱該銀行並無核貸予Ａ君（本院卷第56頁）。且原告自被告調查至本院審理中，從未提出Ａ君曾在印尼向銀行貸款償還印尼仲介公司代墊費用之證明，而原告自95年11月17日至96年1月31日及自96年5月1日至96年8月承接為Ａ君之仲介服務之5個月期間，共計自Ａ君帳戶領取67,
90 0元，惟至96年9月29日Ａ君向被告申訴原告超收費用止，原告從未匯款至印尼為Ａ君償還債務，迨被告接獲檢舉通知原告說明後，原告始於96年11月2日匯款147,200（包括原告與其關係企業慧華國際有限公司、喜國際有限公司等領取之款項）。復稽之Ａ君96年10月23日談話紀錄陳稱略以：「（問：你從國外來臺工作，有關受訓期間吃、住及受訓等費用是由誰支付？受訓期間多久？共需支付多少費用？）我沒有支付印尼仲介公司費用，只支付介紹人500萬印尼幣，受訓時間共5個月，受訓期間之費用共要多少我不清楚。」「（問：你每月支付給仲介公司之費用為多少？如何支付？你是否知道明細？）我不知道每月要給多少，但仲介每月會從我存摺裡領走NT12,306元，明細我不清楚。」「（問：你是否有授權瑞華國際人力有限公司保管提款卡並可隨時提領？）我一入境仲介公司拿一堆文件叫我簽名，但沒給我時間看，所以我不清楚是否授權。」「（問：為何你每月需匯款金額NT10,500元至SALJ戶頭？NT10,500元是何費用？瑞華國際人力有限公司何人告訴你需支付多久？）我不清楚我每月須支付NT10,500元至SALJ戶頭，只知道臺灣仲介公司每月須從我戶頭提領NT12,306元，我以為這些錢是支付所得稅、保險費及儲蓄金等費用，所以我未曾問過仲介公司此問題。」「（問：SALJ為何人？你與此人之關係為何？）是印尼仲介公司老闆，我跟他沒有關係，但我知道持志集團老闆與SALJ是夫妻。」「（問：你每月給瑞華國際人力有限公司之費用與你入境簽訂之外國人入國工作費用及工資切結書費用也就是薪資表之費用不同，你是否有向公司反應？公司如何回應？）我不清楚有來華工資切結書此文件，所以仲介向我收取之費用，我並不清楚，我只知道仲介向我收取之費用與同是來臺工作之印尼看護工不同，我領到的錢比別人少，我有向仲介公司反應，但仲介公司向我回應是因其他人是向中國信託貸款扣得比較少，而我是向其他銀行貸款扣的比較多，我覺得很奇怪向老闆說，老闆就幫我向勞工局申訴。」等語，而原告副理陳惠那96年11月5日談話紀錄陳稱略以：「（問：A君指定之帳戶收款人為何人？與外勞A君是何關係？與貴公司負責人是何關係？國外匯款是何費用？國內匯款人為何人？）如附件8外勞自行填寫之戶名，本公司不清楚他們之間的關係及與負責人之關係，本公司不清楚是何費用，是外勞委託本公司幫其匯款，我無法了解由何人去匯款。」「（問：貴公司既然不清楚國外收款人為何人及與貴公司之關係，為何本府所查由貴公司所引進之外勞，國外收款人皆為SALI，你作何解釋？）因外勞入境前已委託國外仲介公司處理相關出境事宜，而其入境臺灣委託本公司代為匯款，本公司只是依其委託受理。」云云，此均有彰化縣政府勞工局談話紀錄可佐及Ａ君華南商業銀行存款存摺（帳號000-00-000000-0）提款記錄影本可證，並為原告所是認。是Ａ君於筆錄所陳顯與原告所稱「係受Ａ君委託，而代其匯款至國外，並有相關授權委託書及服務契約書可資證明」有所齟齬，實難認所言為真。從而，本件縱如原告所言，Ａ君有在印尼積欠債務，亦不足證明原告扣取之款項係為Ａ君償還債務。至於原告主張Ａ君入國切結書第五點㈠、㈢分別載有：服務費、健保費每月216元，居留證費每年1,000元、所得稅前6月每月3,168元，每7個月起每月950元，入境體檢及半年體檢8,000元、回程機票8,000元、居留證費用3,000元，合計19,000元。上述費用詳載於「看護所得薪資及應付其他費用計算表」，且係外國人進入中華民國後所發生之費用，是該入國切結書第四點後段所載之「並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用。」與事實不符，而此預為排除法律責任之法律行為顯然有背公共秩序，按民法第72條規定，上開法律行為自屬無效。又按我國實務上之「解釋函令」，其法律性質即屬行政程序法規定之「解釋性行政規則」，解釋性行政規則係上級機關對下級機關、長官對屬官所下達之內部規範，僅拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力（行政程序法第159條第2項第2款、第160條、第161條規定意旨參照）。行政機關除基於職權對法規為必要釋示，以供機關在個案中認識用法之依據外，亦經常會應人民所請進行法規解釋，此等解釋無拘束人民之效力，並非行政處分。再者，無論對下級機關或對人民所為之解釋函令，皆不拘束法院，不具法源地位，法官審判時得就具體案件依其獨立確信之判斷，依法律表示其合法適當之見解（司法院釋字第137號、第216號、第407號意旨參照）。從而本件原處分及訴願決定引據行政院勞工委員會基於上開切結書所為91年10月7日勞職外字第0910205963號函示，顯有不當云云乙節。經查Ａ君入國後所應付之服務費、健保費每月216元，居留證費每年1,000元、所得稅前6月每月3,168元，每7個月起每月950元，入境體檢及半年體檢8,000元、回程機票8,000元、居留證費用3,000元，合計19,000元，除其中之仲介服務費外，均係由Ａ君在國內所領工資支付，並非由原告扣取款項中繳納，此就原告扣取系爭款項後，並未為Ａ君繳納上開費用即明，而原告應得之仲介服務費，被告為本件處分時，已將原告依法得收取之服務費扣除，勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋，並無違法情事。本件既有Ａ君於筆錄指證歷歷，並有其華南商業銀行存款存摺影本、外國人入國工作費用及工資切結書可證。足徵原告自95年11月17日至96年1月31日期間承接服務雇主鄭建築所聘僱之印尼籍看護工Ａ君，該期間皆以提款卡自Ａ君華南銀行彰化分行存款簿提領5,740元1次、12,300元2次，計30,340元，扣除服務費840元1次、1,800元2次，計4,440元，收受規定標準以外之費用為25,900元；另又於96年5月1日再次承接至96年8月底，原告又提領12,300元4次計49,200元，扣除服務費1,800元4次計7,200元，收受規定標準以外之費用計為42, 000元，綜上原告收受規定標準以外之費用前後二筆合計為67,900元，原告違反就業服務法第40條第5款規定洵屬明確，被告依同法第66條第1項規定，處10倍罰鍰計679,000元，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末查原告雖於97年7月15日向經濟部中部辦公室辦理解散登記，惟經本院書記官以電話向原告公司所在地之管轄法院即台灣彰化地方法院查詢，據復原告並未向該院申請清算等語，此有本院公務電話紀錄在卷可按，足徵原告之法人人格並未消滅，依法即有當事人能力，併予敍明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 8 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 8 日
書記官 丁 俊 賢