臺中高等行政法院判決
97年度訴字第397號原 告 甲○○被 告 交通部臺中港務局代 表 人 乙○○訴訟代理人 羅豐胤 律師
洪明儒 律師上列當事人間因有關宿舍事務事件，原告不服交通部中華民國97年8月19日交訴字第0000000000訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之父李如忠於民國（下同）93年2月5日死亡，生前獲准配住由被告管理位於臺中縣○○鎮○○路築港巷61號之公有宿舍（坐落於台中縣○○鎮○○段502、503號土地，房屋建號梧棲段140號，下稱系爭宿舍），嗣被告依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點規定，以93年3月18日中港秘字第0930002576號函請原告之母顏仙女於95年12月31日前騰空返還系爭宿舍並領取補償費新臺幣（下同）203,000元，惟顏仙女未配合辦理，即於95年6月24日死亡，被告乃訴請原告返還系爭宿舍，經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）以97年5月21日97年度簡上字第64號民事判決駁回原告上訴確定，被告遂以97年6月9日中港秘字第0970201908號函通知原告依前揭確定判決騰空返還系爭宿舍等，否則當依法聲請強制執行。原告不服，向交通部提起訴願，經訴願決定不受理，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告父親於64年9月獲配住系爭宿舍作為服務台中港工程
籌備處宿舍使用。嗣後被告於89年取得系爭宿舍管理權，於95年8月4日函知原告「非法佔用」眷舍限於文到一個月內騰空歸還，原告在95年8月31日申請續住或給予搬遷費，被告卻於95年9月13日回覆原告非原配住人，本案係原配住人身分上專屬權利，原告不符所請，否准原告請求。並於提起民事訴訟主張原告無權佔有系爭宿舍，經台中地院97年度沙簡上字64號民事判決確定。惟原告自始即表明「願意搬出系爭房地」，只請求被告依行政院92年12月10日訂定院授人住字第09210310544號令「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」及交通部93年8月18日交總字第0930008521號「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點」規定支給原配住人眷舍搬遷費與使用土地補償金計1,353,087元。被告於95年8月4日函知原告要遷讓系爭宿舍以前即知有規定應依法給付配住戶房舍搬遷費，行政院於民國92年頒定「中央房舍處理要點」，原配住人（原告父親李如忠）於93年2月死亡，交通部於93年8月訂定「交通部房舍處理要點」時，原配住人遺眷顏仙女健在且住於系爭房舍，明顯有權領取上述房舍處理要點有關眷舍搬遷處理程序之搬遷費用，然被告自始即隱瞞而且應行為而不行為。按前開行政命令制頒時，原告先父李如忠及先母顏仙女，兩人在世時都符合上開規定要點的法定有效時程內，於法有請求的權利與應有的福利，然被告程序不公正，未保障人民權益，逾越法定裁量範圍，也未符合行政院與交通部頒定上述「房地處理要點」法規授權之目的。因被告違法，不當延宕，怠於行政職責使權利人遭受爭訟之害，原告與被告之間本無「所有權或使用權之爭」，亦無占有的違法要件，繼承人代位求償原配住人生前應有的權利，原告為原配住人子女，有權替父母討公道，原告代位請求被告應依法行政不得剋扣或隱瞞應負行政責任，給付系爭宿舍搬遷費及使用補償金，於法有據，法律行為當然有理由，並無不當，被告請求返還系爭宿舍，即須負責給付搬遷費，此為法律規定須負之給付責任。
㈡據台中地院97年度簡上字第64號判決理由第五點㈢⑵所示
：被告行政疏失之行政責任，屬行政權之範疇，非地方法院得介入干預。至於被告怠於執行職務，應行為而不行為違法行政，致人民權利遭受損害，衍生國家賠償責任，屬關係人是否行訴求法律救濟問題等語，據此判決意旨，原告舉證請求被告給付原告搬遷補償金1,353,087元，誠有理由且合法。該判決並明示本案得另行提起行政訴訟，原告謹依行政訴訟法第8條第1項及同法第201條、第203條規定提起本訴。被告引用最高行政法院53年判字第234號判例及57年判字第472判例，顯不妥適。本件並非租用國有土地，興建鐵塔之租用合約之爭執，而是公務員因服務於公務機關受配住之公有非公用宿舍的搬遷房屋費用。並無任何租約或產權糾紛，亦非承租土地的民事關係，而是行政法所指行政行為關係。按行政機關應依法行政，國家政策或政令頒布之規定即應依據該命令或規定辦理，不得違反行政程序法規定，行政行為應以誠信實用之方法為之，本案被告自始即怠於執行職務，應行為而不行為，被告猶辯稱「具備因公法上原因發生之給付請求權為其要件，且在具體訴訟事件中，依法應具有權利主體之地位，始屬適格之當事人」云云，妄顧因公法上原因發生時之行政責任以及怠於職務執行，致使原告父親生前未能領取眷舍搬遷費，亦未依法於原告母親生前給付搬遷費用或輔導申請搬遷手續，應行為而不行為，至95年8月4日始函知原告遷讓系爭宿舍，且無明示搬遷手續或任何費用可領，顯然違法。依按行政程序法第2條明文，行政程序係指行政機關作成行政處分，訂定法規命令與行政規則，確定行政計畫，實施行政指導及處理陳情等行為。被告乃從事公共事務，具有單獨法定地位之組織，為法律明定之行政機關，猶以本件係私法關係，非行政處分，答辯推諉，顯然不適法。㈢另依臺灣高等法院暨所屬法院73年度法律座談會民事類第
10號法律問題審查意見：「因任職關係獲准配住宿舍，係屬使用借貸性質，借用人如已離職，依借貸之目的，應視為已使用完畢，按諸民法第470條之規定，貸與人得據以請求，交還宿舍，如借用人死亡者，使用借貸關係並不當然消滅，貸與人僅得依民法第472條第4款規定，向借用人之全體繼承人終止使用借貸契約，在未合法終止契約前，難謂此項使用借貸關係業已消滅，貸與人不得本於所有權，以借用人之繼承人為無權占有，請求返還宿舍。」被告據上開民事判決認原告「無權占有」，並命限期搬遷系爭宿舍，顯不合法。原告基於公法上請求權，依前述行政院「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」，及交通部「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點」，以繼承人之關係代位求償原告父母生前應有的權利，於法應屬合理等情。並聲明求為判決：⒈撤銷原處分及訴願決定。⒉被告應發給房屋遷讓搬遷費及土地使用補償費，合計新臺幣1,353,087元給原告，原告領到搬遷費後於三個月內搬出系爭宿舍。
三、被告則以：㈠原告之父李如忠原任職於被告，於64年間獲配住系爭宿舍
。嗣李如忠於72年12月16日退休，被告與李如忠間就系爭宿舍之使用借貸關係因使用目的終了而當然消滅。李如忠於93年2月5日死亡，其妻顏仙女亦於95年6月24日死亡。
原告為李如忠之女，係00年0月00日生，於顏仙女死亡時業已成年，不符繼續居住條件。被告乃依「交通部所屬各事業機構國有眷舍房地處理要點」等規定，先以95年8月4日中港秘字第0950007513號函通知原告騰空歸還系爭房屋。原告則以未獲補助為由拒絕遷讓房屋，被告另以95年9月13日中港秘字第0950008934號函，說明原告已成年，不符繼續居住之條件；本案係原配（借）住人身分上專屬權利，不屬繼承標的，原告請求繼續居住或給予補償金及搬遷費一事，無法同意等語。但原告仍然置之不理，被告屢催無效，乃本於國有財產管理機關地位，依法對原告提起民事訴訟，請求原告應遷讓交還系爭房屋。案經台中地院97年度簡上字第64號判決原告應遷讓交還系爭房屋確定。
被告乃於97年6月9日中港秘字第0970201908號函、97年7月23日中港秘字第0000000000函通知原告應依確定判決意旨辦理，依法並無不合。
㈡上開被告95年8月4日中港秘字第0950007513號函、95年9
月13日中港秘字第0950008934號函、97年6月9日中港秘字第0970201908號函、97年7月23日中港秘字第0000000000函均非行政處分，原告訴請撤銷顯無理由：
⒈按「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公
務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。
而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」、「人民不服行政官署之處分，固得循訴願程序以求救濟。但行政官署就其與人民間私法關係所為之意思表示，則屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係之處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政爭訟方法提起訴願。本件原告與被告官署所訂之鐵塔租用合約，係屬私法上之契約，被告官署在租期未屆滿前通知原告終止租約及限期拆除鐵塔上裝設，不問其是否正當，要係就私法關係所為之意思表示，與依公法關係所為之行政處分有別。原告如有爭執，自應向該管民事法院提起民事訴訟以求解決，不容以行政救濟程序，提起訴願。」改制前最高行政法院53年判字第234號判例及57年判字第472判例可資參照。
⒉被告前揭函文內容，無非基於國有財產管理機關之地位
，就所經管國有財產，於提起民事訴訟以前請求無權占用之原告應將系爭宿舍返還予被告；或係於原、被告間就系爭房屋之民事判決確定以後，請求原告應自動履行，否則將依確定判決進行強制執行。依照前開判例解釋，前揭函文並非被告之行政處分甚明。訴願機關所為原告訴願不受理之決定，應無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及前揭函文，核無理由。
㈢原告請求被告發給房屋遷讓搬遷費及土地使用費，亦無理由：
⒈按行政訴訟法第8條第1項之規定，人民與中央或地方機
關，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。是則提起一般給付訴訟，以具備因公法上原因發生之給付請求權，為其要件，且在具體訴訟事件中，依法應具有權利義務主體之地位，始屬適格之當事人。
⒉經查，交通部所訂頒「交通部所屬事業機關國有眷舍房
地處理要點」第11點固規定眷舍房地未依第6點、第9點及前點規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，其合法現住人為退休人員或遺眷者，於95年12月31日以前，自願遷讓所配住眷舍，得由各事業機構按眷舍坐落地點、大小等級，在新台幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費。惟原告為李如忠成年子女，其本身並非前揭處理要點第4點第2項、第1項第2款規定之「合法現住人」，並非適格請求權人；且無論原告之父母李如忠、顏仙女在世以前或過世後，李如忠、顏仙女及原告均未曾主動表示自願搬遷之意願，從而被告無從依前揭處理要點第11點規定辦理，原告之父母李如忠、顏仙女及原告均無從依該處理要點第11點規定，由被告核給搬遷補償費，乃事所當然。
⒊又李如忠、顏仙女因並未表示自願搬遷之意願，故其二
人無從依照前揭處理要點第11點規定核給搬遷補助費；且該等搬遷補助費並非可以繼承之遺產，原告亦無從依照繼承之法律關係取得。
⒋退而言之，前揭處理要點第11點規定「得由各事業機關
按眷舍坐落地點、大小等級，在新台幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費」，亦即縱然原告符合核給資格（按：被告仍否認之），其核給金額仍待被告核定。
參酌鈞院91年度訴字第493號判決略以：「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。
」之意旨，原告逕行提起訴訟請求給予搬遷補助費，仍非於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為：被告97年6月9日中港秘字第0970201908號函通知原告，請依台灣台中地方法院97年5月21日97年度簡上字第64號確定判決履行騰空返還系爭宿舍等，否則當依法聲請強制執行，是否為行政處分？及原告請求被告應發給房屋遷讓搬遷費及土地使用補償費，合計1,353,087元，有無理由？
五、關於請求發給發給房屋遷讓搬遷費及土地使用補償費部分：查交通部所訂頒「交通部所屬事業機關國有眷舍房地處理要點」第11點固規定眷舍房地未依第6點、第9點及前點規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，其「合法現住人」為退休人員或遺眷者，「於95年12月31日以前，自願遷讓所配住眷舍」，得由各事業機構按眷舍坐落地點、大小等級，在新台幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費。本件原使用借貸之借用人李如忠於72年12月16日退休，並於93年2月5日死亡，其妻顏仙女亦於95年6月24日死亡，生前均未承諾於95年12月31日以前，自願遷讓所配住之系爭眷舍，原告係其成年子女，並非前揭處理要點第4點第2項、第1項第2款規定之「合法現住人」，自非適格請求權人，無權依前揭處理要點第11點規定請求被告發給搬遷費。況行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起之一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權者為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先請求作成該核定之行政處分。本件依交通部所訂頒「交通部所屬事業機關國有眷舍房地處理要點」第11點規定「得由各事業機關按眷舍坐落地點、大小等級，在新台幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費」，則原告縱欲依該點規定，請求發給搬遷費，其金額仍待被告核定，本件原告逕行提起給付訴訟，請求被告給予搬遷補助費，亦屬於法無據。原告此部分之請求為無理由，應以判決駁回之。
六、次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之『違法行政處分』，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是依上開規定，提起行政訴訟之訴訟標的以違法之「行政處分」為限。本件原告提起訴願及行政訴訟，請求撤銷之被告97年6月9日中港秘字第0970201908號函，係通知原告依台灣台中地方法院97年5月21日97年度簡上字第64號確定判決履行騰空返還系爭宿舍等，否則當依法聲請強制執行，乃係以使用借貸之貸與人地位，向借用人請求返還使用借貸物，係行使其民法上之請求權，並非居於高權地位而為之行政處分，原告提起訴願請求撤銷該函，訴願決定以其非屬行政處分，而為不受理之決定，於法並無不合，原告訴請判決撤銷該函及訴願決定，顯非合法，本應以裁定駁回，惟原告提起給付訴訟部分，其訴為無理由，本院係以判決駁回，已見前述，則就此部分亦併以判決駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 15 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 15 日
書記官 丁 俊 賢