臺中高等行政法院判決
97年度訴字第409號原 告 甲○○即被選定人 2號
身分乙○○共同輔佐人 丁○○被 告 臺中縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因市地重劃事件，原告不服內政部中華民國97年9月2日台內訴字第0970078994號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原起訴原告為甲○○、乙○○、陳林阿嬌，經選定訴訟當事人為甲○○、乙○○，其效力仍及於陳林阿嬌，合先敘明。
二、事實概要：被告依據變更豐原都市計畫第一期公共設施保留地專案通盤檢討案及擬定豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫案規定，為執行辦理該細部計畫地區整體市地重劃作業需要及因應重劃區內土地所有權人所提調整細部計畫內容之合理建議，以化解重劃阻力，經被告於94年2月17日以府地劃字第0940040408號函核定，該市地重劃工程為配合臺中縣興建之重大建設計畫，有迅行變更都市計畫之必要，乃函請都市計畫擬定機關臺中縣豐原市公所，准依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理「變更豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案」事宜。案經被告於94年8月19日辦理公告公開展覽計畫書圖，復於95年11月10日起重新公開展覽計畫書圖30日，徵取任何公民或團體陳情意見及召開說明會，於前開公開展覽期間內，含原告乙○○等在內之315人於95年12月7日提出2點陳情意見，由被告將渠等連署陳情建議書列入重新公開展覽期間人民團體陳情意見綜理表，於94年10月17日、95年9月20日及96年2月12日，分別提請臺中縣及豐原市都市計畫委員會聯席會議審議，經該委員會聯席審議修正通過上開變更都市計畫案，被告乃據以96年4月11日府建城字第09600871422號公告發布實施「變更豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案」。原告乙○○不服被告96年4月11日府建城字第09600871422號公告處分，提起行政爭訟，業經本院以97年度訴字第112號判決駁回在案。被告續依市地重劃實施辦法第9條規定辦理重劃作業，於徵得區內私有土地所有權人及其土地面積過半之同意，擬具重劃計畫書、圖草案，經內政部以97年1月29日內授中辦地字第0970041182號函予以核定，被告遂以97年3月5日府地劃字第09700605011號公告重劃計畫書、圖，公告期間自97年3月7日起至97年4月7日止計30日，並以97年3月5日府地劃字第09700605013號函通知土地所有權人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：市地重劃案中政府對土地所有權人（含原告）之私有土地建物財產權（含所有權及自由使用、收益、處分權）之剝奪侵害既然極為重大，是以其實施過程應力求符合程序正義，盡可能保障人民權益，減輕對人民權益之侵害，方符憲法第15條保障人民財產權之最高指導原則。本件為市地重劃事件，而規範市地重劃之特別法即平均地權條例第60條第1項已明定得列為市地重劃共同負擔之十項公共設施用地，其公園限定為「鄰里公園」，依中央法規標準法第16條規定，在市地重劃案中自應優先適用此一規定，而非適用都市計畫法第42條第1項第1款之普通規定。平均地權條例第60條第1項之「鄰里公園」即是都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項之「閭鄰公園」，該條項既將「閭鄰公園」及「社區公園」分別列示，足見其為兩種不同種類之公園，則「鄰里公園」及「社區公園」亦為兩種不同種類之公園。本件市地重劃案之「公園兼兒童遊樂場」如認為其實應為社區公園，則本案違反平均地權條例第60條第1項有關限定鄰里公園方得列入重劃共同負擔之規定；如認為其實應為閭鄰公園，則本案違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項有關閭鄰公園最小面積須為0.5公頃之但書規定，且均損害原告及重劃區內土地所有權人之合法權益。次查平均地權條例第60條第1項並未授權被告得將分別列舉之十項公共設施用地合併其中數項從而創設出新的公共設施用地（例如「公園兼兒童遊樂場」），並得將其列為市地重劃共同負擔，正如該法條並未授權被告得創設出「公園兼道路」。平均地權條例第56條第2項已明文規定「．．．重劃計畫書．．．核定公告滿
30 日後實施之」，則法律所明白賦予重劃區內土地所有權人（含原告）等特定人「滿30日」取得研究分析「核定版」重劃計畫書之期間利益須先滿足後，該重劃計畫書依法方得實施，法律規定至為明確。本件市地重劃案被告97年3月5日府地劃字第09700605013號函之主旨僅係重劃土地所有權人座談會通知函，而非重劃計畫書公告通知函。被告之行政作為實已損害本重劃區各私有土地所有權人「滿30日」取得研究分析「核定版」重劃計畫書並考量是否提出反對之法定期間利益。另被告自始至終所公告者乃為重劃計畫書「草案」，而非法律規定之「核定版」重劃計畫書，是該公告自始無效。遲至97年3月21日始以府地劃字第0970078313號函依行政程序法第101條規定所為之行政處分之更正，並不能排除或取代規範本案之特別法即平均地權條例第56條第2項「．
．．重劃計畫書．．．核定公告滿30日後實施之」之明文規定。最高行政法院95年度判字第454號判決之見解僅偏執於平均地權條例第56條第2項規定，卻忽略了該項規定與同條第3項及第4項規定之關聯性，忽略市地重劃計畫書經公告期滿仍有可能因重劃地區私有土地所有權人反對而修訂之事實，其引申出之結論「不以通知土地所有權人為生效要件」云云，完全抹煞平均地權條例第56條第3項及第4項規定對重劃區土地所有權人之私有土地建物財產權之保障，已違反平均地權條例第56條整體之立法意旨及立法精神，對重劃區私有土地所有權人之維護私有土地建物財產權、反對重劃之法定權益造成重大剝奪傷害，顯然與憲法第15條保障人民財產權之規定及司法院釋字第469號解釋解釋文之精神背道而馳。
被告違法之事實至為明確等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：本區經被告以96年4月11日府建城字第09600871422號公告發布實施「變更豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案」，完成細部計畫程序後，再按細部計畫內容據以重劃方式辦理開發，以符合市地重劃實施辦法第9條規定，核該細部計畫內附表五變更豐原都市○○○○路兩側（原綠十九用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案事業及財務計畫表，載明各項公共設施土地取得方式，且於表末註明開發「排水集水用地」不納共同負擔字樣，反之其餘之公共設施依平均地權條例第60條規定納入共同負擔項目，又依行政程序法第110條規定該發布細部計畫未經撤銷或廢止前，其效力繼續存在，被告依該實施內容據以辦理重劃開發，洵屬合法。次依平均地權條例第60條第1項規定及本院97年度訴字第112號判決，足見都市計畫之細部計畫中之公園包括閭鄰公園及社區公園在內，亦即於辦理都市計畫之細部計畫，其以市地重劃之方式辦理時，鄰里公園乃包括閭鄰公園及社區公園在內，均應列入參加重劃土地所有權人應共同負擔之公共設施用地之範圍。又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第25條規定，公共設施用地經通盤檢討應增加而確無適當土地可供劃設者，應考量在該地區其他公共設施用地多目標規劃設置。且不論是公園或兒童遊樂場用地均為平均地權條例第60條所規定之共同負擔項目，故原告指摘本區公園屬社區公園或公園兼兒童遊樂場項目列入重劃共同負擔之違法云云，應屬誤會。被告97年3月5日府地劃字第09700605011號公告本件重劃計畫書圖，其重劃計畫書封面誤繕「草案」二字，業經被告依行政程序法第101條規定以97年3月21日府地劃字第0970078313號函更正，並通知權利關係人。該函僅就重劃計畫書封面所載計畫書名稱予以更正，並未涉及公告重劃計畫書實質內容之變更，對於土地所有權人權益顯無影響，且原告等亦於公告期間內收執被告前開更正函，本件公告瑕疵既經補正，自屬適法。另參照最高行政法院95年度判字第454號判決理由，重劃計畫書公告之目的在於廣徵土地所有權人有無異議，以作為重劃計畫書圖修正與否之依據，縱未通知亦不影響其效力。況本件重劃計畫書圖公告及相關更正函均依規定已送達原告等住所，且原告等均準時出席被告於97年3月14日召開之土地所有權人座談會，且於公告期間內向被告提出異議，已達到公告之目的，渠等以應享30日公開閱覽之期間利益等云云，應不可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點在於被告97年3月5日府地劃字第09700605011號公告本件重劃計畫書圖，其公告期間合法與否？本件市地重劃案之「公園兼兒童遊樂場」能否公園與兒童遊樂場合併設置？其計畫面積有無違背閭鄰公園最小面積須為0.5公頃之規定，應否列入共同負擔？經查：
㈠本件原告主張依中央法規標準法第16條規定，本件應優先適
用平均地權條例第60條第1項有關市地重劃案之公園限定為「鄰里公園」之特別規定，至為明確。平均地權條例第60條第1項之「鄰里公園」即是都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項之「閭鄰公園」，本案違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項有關閭鄰公園最小面積須為0.5公頃之但書規定，損害原告及重劃區內土地所有權人之合法權益云云。惟查本件「公園兼兒童遊樂場」面積為0.2154公頃（見本院卷第59頁），固未達都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項關於閭鄰公園最小面積須為0.5公頃之規定，惟依原告所引平均地權條例第60條第1項已明定「鄰里公園」得列為市地重劃共同負擔之十項公共設施用地之一，原告等俱屬本件重劃之土地所有權人，則該「鄰里公園」即計畫之「公園兼兒童遊樂場」面積愈大，原告等人應負擔之公設用地亦愈多，愈對其不利甚明，原告或稱對其享受綠地係愈有利，但其僅為反射利益，而非直接之利益，因此原告就此對其不利之主張為訴求，顯違訴訟係為其有利請求之原則，已屬欠缺權利之保護要件，已難准許。
㈡都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項關於閭鄰公園
雖規定最小面積須為0.5公頃，惟其母法（該辦法第1條規定，該辦法係依都市計畫法第26條第2項規定訂定）都市計畫法第45條規定「公園、體育場所、廣場及兒童遊樂場，應依計畫人口密度及自然環境，作有系統之布置，除具有特殊情形外，其占用土地總面積不得少於全部計畫面積百分之十。」準此多於該標準固為法之所許，但如占用土地總面積不少於全部計畫面積百分之十，即難指不合法。其據以制定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法（屬法規命令）第16條第2項關於閭鄰公園雖規定最小面積，不考慮全部計畫面積之大小，一律規定須為0.5公頃以上，其牴觸上開法律部分（總面積之百分之十未達0.5公頃），命令牴觸法律，自屬無效。
本件「公園兼兒童遊樂場」面積為0.2154公頃，綠地為
0.1169 公頃（見本院卷第59頁），合計為0.3323公頃，固不合都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項關於閭鄰公園雖最小面積須為0.5公頃之規定，但占全部計畫總面積
2.3650公頃（見同上揭）已達百分之十四，已逾全部計畫面積百分之十，而合於都市計畫法第45條之規定，自難指為不合法。
㈢原告雖主張：平均地權條例第60條第1項並未授權被告得將
分別列舉之十項公共設施用地合併其中數項從而創設出新的公共設施用地（例如「公園兼兒童遊樂場」），並得將其列為市地重劃共同負擔，正如該法條並未授權被告得創設出「公園兼道路」或「公園兼溝渠」用地並得將其列為市地重劃共同負擔一般。被告並無法律之授權，卻以違法創設之「公園兼兒童遊樂場」公共設施用地列為市地重劃共同負擔從而剝奪損害重劃區內之土地所有權人（包括原告）之合法權益，實已違反行政程序法第150條第2項、第158條第1項第2款（法規命令無法律授權而剝奪限制人民自由、權利者無效）及憲法第15條保障人民財產權之立法意旨云云。按平均地權條例第60條第1項固僅規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，…」並未明文規定得各項合併編列，但亦未禁止其性質相近者合併編列。被告依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第25條規定，公共設施用地經通盤檢討應增加而確無適當土地可供劃設者，應考量在該地區其他公共設施用地多目標規劃設置。將同為遊憩設施（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條將公園與兒童遊樂場同列遊憩設施用地）之公園與兒童遊樂場合併為「公園兼兒童遊樂場」（平均地權條例施行細則第84條之一第1項第4款規定：即將兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場、體育場等設施，其性質均相同或相近者，規定在同一款中，可資參照），且不論公園或兒童遊樂場用地均為平均地權條例第60條所規定之共同負擔項目，並無增加原告負擔之問題。如今較新近之都市計畫中，「公園兼兒童遊樂場」並不罕見，原告雖舉「公園兼道路」或「公園兼溝渠」認不合理，按其性質若屬不相同或相近，自非妥適，但例如設計「園道」，即綠地與道路結合，亦屬常見，故應就其性質是否相同或相近，且是否同為共同負擔之用地而定，而非可一概而論。本件將同為遊憩設施之公園與兒童遊樂場合併為「公園兼兒童遊樂場」，自無不合。按本件市地重劃案係依都市計畫法第26條第1項規定，通盤檢討，將原留作公共設施用地之綠地變更為住宅區，原告等人之土地變為更為價值，依本件計畫書參「辦理重劃原因及預期效益」欄載「一、辦理市地重劃之原因：…㈡……因各宗土地形勢不整，巷道狹窄，建物老舊密集，居民出入不便，整體開發可配合興建公園、道路等公共設施，使重劃後每一筆土地都成為形狀方整，可即建築使用，提高土地利用價值，促進土地有效利用，…」（見本院卷第14頁），又依計畫書第參點二預期效益欄㈠促進都市健全發展，㈣提高土地價值，㈤減免稅捐之利益，㈥改善生活品質空間等（見本院卷第14、15頁）。足見乃為提高區域內土地之利用價值，雖應負擔公共設施，但亦為區域內所利用，實難指為有違憲法第15條財產權之保障。
㈣按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計
畫之機關每3年或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」為都市計畫法第26條第1項所明定。
本件市地重劃計畫書第參點：「一、辦理市地重劃之原因：㈠基於地方發展之政策性與區域性功能之考量：本重劃區面積2.3650公頃，原為豐原市主要計畫列為綠19用地，於80年間主要計畫第一期公共設施保留地專案通盤檢討，變更為住宅區，附帶條件應以市地重劃方式辦理整體開發，取得公共設施用地，促進地區發展。」第貳點：「法律依據：一、平均地權條例第56條。二、都市計畫發布日期及文號：臺中縣政府96年4月11日府建城字第0000000000-0號公告發布實施『變更豐原都市○○○○路兩側（原綠十九用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）』案。」（見本院卷第14頁），足見本件市地重劃案係依都市計畫法第26條第1項規定，通盤檢討，將原留作公共設施用地之綠地變更為住宅區（原告等人之土地變為更有價值），附帶條件應以市地重劃方式辦理整體開發，取得公共設施用地，促進地區發展。故其市地重劃自應適用都市計畫法及其相關規定如本件之細部計畫，就有關重劃部分再適用平均地權條例有關重劃之規定，亦即在都市計畫之細部計畫下行市地重劃。都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條雖將公園分為閭鄰公園及社區公園，但依都市計畫法第15條第1項第8款規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：…八、學校用地、『大型』公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。…」，同法第22條第1項第6款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…六、『地區性』之公共設施用地。…」故依都市計畫法，應僅有主要計畫下之大型公園及細部計畫下地區性之公園（公共設施包括公園），而無閭鄰公園及社區公園之分。平均地權條例第60條雖規定有鄰里公園，但無立法定義，社區一詞，於平均地權條例第56條第1項第3款中有提到，該款規定為：「各級主管機關得就左列地區報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：…三、都市土地開發新社區者。…」其所謂新社區，應指都市中本少住宅，而開發為新社區者。但何謂社區公園亦無規定。依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定：「遊憩設施用地檢討標準如下：一、兒童遊樂場：以每千人0．08公頃為準，每處最小面積0．1公頃。二、公園：包括閭鄰公園及社區公園。閭鄰公園按閭鄰單位設置，社區公園每一計畫處所最少設置一處。其面積依下列計畫人口規模檢討之。但閭鄰公園每一計畫處所最小面積不得小於0．5公頃；社區公園在十萬人口以上之計畫處所最小面積不得小於4公頃，人口在1萬人以下，且其外圍為空曠之山林或農地得免設置：㈠5萬人口以下者，以每千人0．15公頃為準。㈡5萬至10萬人口者，超過5萬人口部分，以每千人0．175公頃為準。㈢10萬至20萬人口者，超過
10萬人口部分，以每千人0．2公頃為準。㈣20萬至50萬人口者，超過20萬人口部分，以每千人0．22公頃為準。㈤50
萬人口以上者，超過50萬人口部分以每千人0．25公頃為準。…」（見本院卷第103頁），但對於何謂社區公園與閭鄰公園？亦無何規定。而該檢討標準，其實同一，僅於最小面積有不同規定，故顯無社區公園面積一定大於閭鄰公園之面積。蓋依該規定反而社區公園有小於閭鄰公園（最小0．5公頃）者，但其最大面積則二者皆同。參以本件市地重畫計畫書第壹拾壹點載「重劃區內原有合法建物或『既成社區』負擔減輕之原則」（見本院卷第60頁，已見本計畫主管機關已認係社區），而本重劃區僅涉一里（詳如後述，反之是否該里僅此重劃區則不詳）足見一般用語，社區之範圍，亦常小於里，與閭鄰尚屬相當。又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定：「社區公園在十萬人口以上之計畫處所…，人口在1萬人以下，且其外圍為空曠之山林或農地得免設置」，閭鄰公園則否，亦見社區公園顯較閭鄰公園為地處偏僻。查該二種公園，最小面積或為0．5公頃或小於該面積，故顯均非依都市計畫法第15第1項第8款規定所擬定主要計畫之「大型公園」，而均為同法第22條第1項第6款所規定之「地區性」之公園（公共設施）。故社區公園與閭鄰公園最主要之差別，應在於是否按閭鄰單位設置（社區公園可視為依社區而設置者）。其均為都市計畫法第22條第1項第6款細部計畫規定「地區性」之公共設施用地，則屬相同。故該重劃區內之土地所有權人，既均同享重劃之利益，均宜按其受益比例負擔該公共設施（大型公園則不必負擔），始為法理之平，此本院97年度訴字第11 2號判決，之所以指出社區公園與閭鄰公園同為平均地權條例第60條所稱鄰里公園之原因。又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定無論社區公園與閭鄰公園，其檢討標準均屬同一，僅閭鄰公園不得小於
0．5公頃，已如前述，而閭鄰公園不得小於0．5公頃之規定，違背母法之規定，亦如前述，因此如去除其違法之規定，則閭鄰公園在0．5公頃以下部分，亦應同社區公園之標準，此亦本院97年度訴字第112號判決，之所以指出該公園名為閭鄰公園，實為社區公園之原意之所在，亦即其真意乃指其檢討標準實與社區公園相同之謂。因原告對此有所意見，故併予說明。惟不論該判決上開論述，本件重劃之公園兼兒童樂園，被告確稱之為都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條所規定之閭鄰公園，且依「臺中縣豐原市○○路兩側市地重劃區所有權人座談會簽到簿」出席單位或人員欄僅載「㈠上級長官：㈡土地所有權人：（另詳土地所有權人簽到簿）㈢豐原市長：㈣西勢里里長：㈤市民代表大會：㈥其他人員：」（見本院卷第83頁簽到簿），顯見本件重劃僅涉豐原市西勢里一里（本件重劃區總面積僅2．3650公頃，面積甚小），被告97年3月5日府地劃字第09700605011號函公告事項之閱覽地點亦僅列豐原市西勢里里辦公處（見本院卷第62頁），而未及他里，益見其為按閭鄰單位設置之閭鄰里公園，應屬無疑。被告稱係屬平均地權條例第60條第1項所稱之鄰里公園，應屬可採，應納入區內土地所有權人按受益比例負擔（亦即共同負擔），亦無不合。
㈤按「依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃
計畫書，送經上級機關核定公告滿30日後實施之」為平均地權條例第56條第2項所明定（都市計畫法第58條第2項類似規定），本件被告業將市地重劃計畫書圖報經內政部核定後公告，嗣被告發現原公告所陳列及網站上計畫書圖之封面誤繕贅加「草案」2字，及依行政程序法第101條規定更正並通知各相關機關及土地所有權人，分別有內政部97年1月29日內授中辦地字第0970041182號函、被告97年3月5日府地劃字第09700605011號函、97年3月21日府地劃字第0970078313號函附卷可稽（見本院卷第61、62、65頁），堪信為真實。又被告97年3月5日府地劃字第09700605013號函告知土地所有權人座談會期日、重劃計畫書圖公告期間及異議方式。嗣被告發現上開通知書未載明閱覽處所，旋即以97年3月13日府地劃第00000000000號函另行通知土地所有權人相關圖冊公告處所，亦有各該函附卷可證（見本院卷第63、64頁）其補行通知之方式核尚符行政程序法第101條規定。且平均地權條例第56條第2項所規定之「重劃計畫書經公告期滿，或修訂重劃計畫書經公告後即得實施，不以通知土地所有權人為生效要件。市地重劃實施辦法第16條第1項規定重劃計畫書經核定後應通知土地所有權人，在於便利土地所有權人提出反對，縱未通知，亦不影響其公告效力。」（最高行政法院95年度判字第454號判決參照）。原告爭執該公告不生效力云云，自非可取。
㈥綜上所述，本件原處分即被告97年3月5日府地劃字第097006
05011號公告處分核無違誤，訴願決定亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
書記官 陳 滿 麗