臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00040號原 告 甲○○訴訟代理人 李麗花（原名李佳蓉）律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國96年12月7日台內訴字第0960162504號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告與訴外人吳家烘、吳政原、吳正欽及丙○○共有之坐落彰化縣○○鄉○○段299-28、299-30及299-37地號為特定農業區農牧用地土地，於民國（下同）91年9月13日經被告查獲訴外人丙○○於現場採取砂石，被告認原告與各共有人違反區域計畫法第15條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以91年10月15日府地用字第09101893370號處分書各處原告與各共有人新台幣（下同）6萬元罰鍰，並限於91年12月30日前恢復原狀。嗣於改善期限屆至前，被告警察局北斗分局復以91年11月4日北警行字第09100034640號函檢送訴外人丙○○91年9月13日及91年10月24日偵訊（調查）筆錄、現場相片、土地所有權狀等資料報請被告查處。被告認原告與共有人吳家烘、吳政源、吳正欽等4人均知情並同意訴外人丙○○於系爭土地採取砂石，已違反區域計畫法第15條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以91年11月26日府地用字第00000000000號處分書各處原告與各共有人30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀。嗣彰化縣溪洲鄉公所復於91年12月17日再次赴上址稽查，發現系爭地號土地仍未恢復原狀，被告認原告與各共有人已違反區域計畫法第15條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以92年3月14日府地用字第0000000000號處分書各處原告與各共有人30萬元罰鍰，並立即恢復原狀。因原告未繳納罰鍰，案經被告移送法務部行政執行署彰化行政執行處執行。原告經由該處向被告遞送96年4月17日行政執行聲明異議狀，指稱其因同一事實經台灣彰化地方法院檢察署為不起訴處分，請求撤銷執行行為，被告以96年5月16日府地用字第0960096574號函復原告：「‧‧‧三、‧‧‧台端於92年9月5日由台灣彰化地方法院檢察署偵查終結，不起訴處分，但該處分不影響行政罰之執行。
四、‧‧‧本府依行政執行法第7條辦理行政執行，並無瑕疵，要求撤銷執行處分顯無理由。」嗣原告於96年7月23日向被告請求將上開有關原告部分之行政處分予以撤銷或變更或確認其無效，經被告以96年8月20日府地用字第0960167414號函復原告：「‧‧‧三、本案依據本縣警察局成功派出所91年10月24日對行為人（丙○○）之偵訊（調查）筆錄所載，現況挖取土石販賣之行為，已徵得台端同意，故台端雖非行為人，卻已有『故意或過失之責任條件』，台端陳述長期旅居國外之事由，與被處罰鍰之行政處分，並無牴觸，所陳無理由。」原告不服，向內政部提起訴願，經遭訴願不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈先位聲明：
⑴確認被告92年3月14日彰化縣政府地用字第092004683
0號暨91年10月15日府地用字第09101893370號及同年11月26日府地用字第00000000000號處分書之對於原告部分之行政處分無效。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應將92年3月14日彰化縣政府府地用字第0920046
830號暨91年10月15日府地用字第09101893370號及同年11月26日府地用字第00000000000號處分書之對於原告部分之行政處分予以撤銷。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈被告91年10月15日、91年11月26日及92年3月14日府地
用字第09101893370號、第00000000000號及0000000000號處分書通知原告等人，命應於91年12月5日及91年12月30日前回復原狀一案，因行為人丙○○未於上開時日前將坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○○○號及第299-30地號及第299-37地號土地回填，致系爭土地共有人遭被告各處罰鍰30萬元，且移送法務部行政執行署彰化行政執行處執行並認各受處分人涉有違反區域計劃法罪嫌移送彰化地方法院檢察署偵辦在案。
⒉惟查，原告雖為上開299-30地號及299-37地號土地共有
人之一，然因原告任職華鼎企業股份有限公司，常年派駐大陸工作，雖仍設籍彰化縣○○鄉○○村○○路○○號，然實際並未居住該處，即使返台休假亦在岳母之家與配偶同住，再加丙○○私心作祟，恐東窗事發，對於彰化地方法院檢察署開庭通知書、彰化縣政府之違反區域計劃法處分書、及通知限期提出陳述意見函、入出境管理局之禁止出國函代為收受後，均未轉交原告，直至92年8月22日原告自大陸返台，再辦出境手續，始知悉遭限制出境，進而返老家查察，始知原委，且原告迅即辦理補救措施，將戶口遷至岳家，土地登記簿住址更正，至被告繳清罰鍰，再將單據陳報法務部行政執行署彰化行政執行處，並承該處立即行文出入境管理局，解除出境限制。又本案涉嫌刑事部分亦經彰化地方法院檢察官明察秋毫為不起訴，而還原告清白。
⒊按行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則
屬例外。主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對土地所有權人處罰，鈞院95年訴124號判決暨高雄高等行政法院93年訴字第830號判決參照。復按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」為最高行政法院75年判字第309號判例意旨所明載。易言之，違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序及司法訴訟適用之共通法則，故行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實，倘行政機關無法證明人民有法定之違章事實，即無逕行處以行政罰之餘地。且對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提（高雄高等行政法院92年訴字第817號判決參照）。
⒋查原告對於行為人丙○○因經濟因素，擅自將共有土地
供他人開挖以圖對價一節，事前並不知情，且事後亦未同意，自無犯意聯絡，行為分擔可言。又本件之未經許可擅自開挖土石，違反區域計劃，確係丙○○所為，其為掩飾犯行，藏匿所有有關原告之文件，致原告未收到各相關公文，而錯過法定救濟期間亦屬實在。
⒌按被告96年8月20日府地用字第0960167414號之行政處
分書駁回原告之請求理由為「‧‧‧二、按區域計畫法第21條及第22條執行對象，雖以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人、或管理人）為處罰為例外，惟對於非行為人之處罰，如其有故意或過失之責任條件，乃為處罰之對象。三、本案依據本縣警察局成功派出所91年10月24日對行為人丙○○之偵訊筆錄所載，現況挖取土石販賣之行為，已徵得台端同意，故台端雖非行為人，卻已有故意或過失之責任條件‧‧‧」云云。然查，本案之相關筆錄（包括彰化縣警察局成功派出所之筆錄）及證物均已移送彰化地方法院檢察署偵辦，經檢察官以嚴謹程序偵查後，於92年9月5日為不起訴處分終結，足證行為人丙○○之成功派出所筆錄顯無證據能力，自不得為本案認定事實之依據，惟被告承辦人員猶執該無證據能力之筆錄直指原告具有故意過失，實有冤屈原告之虞。且區域計畫法之處罰對象既以行為人為原則，處罰非行為人為例外，則基於例外應為嚴格認定理論，原告既常年在外經商謀生，不知系爭土地遭他人開挖，亦屬常情，又本案亦無任何積極證據證明原告有故意過失之責住條件存在，揆諸前開判決意旨，被告自不該將無辜之原告列為科處對象，其理至明。
⒍按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令
所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上之利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上之利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條定有明文。
⒎按被告對違法行政處分於法定救濟期間經過後，得依職
權為全部或一部之撤銷，其上級機關亦得為之。行政程序法第117條定有明文。再按行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者,相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止、或變更之⑴具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。⑵發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。⑶其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請應自法定救濟期間經過後3個月內為之，其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者,不得申請。又確認行政處分無效之訴須已向被告請求確認其無效未被允許或請求後於30日內不為確答者，始得提起之。行政程序法第128條、行政訴訟法第6條亦分別有明文規定。
⒏原告實無違反區域計畫法第15條第1項之故意與過失行
為，被告未查明事實真相，即率然逕將原告列為行政罰科處對象，已侵害原告之名譽，事後原告多方奔波，並多次託人前往被告處說明原委，惟仍無法獲得救濟，又因原告不諳法律且遭弟兄貽誤致罹時效，嗣乃援引行政程序法第128條規定，申請被告撤銷對原告科罰之行政處分及備位請求確認前開被告對原告做成之行政處分無效，惟再遭駁回，原告只得再委請他人代撰課以義務訴願，然又遭內政部以訴願不受理決定在案。惟原告既援引行政程序法第128條規定，請求行政機關撤銷原告受罰之行政處分,而遭駁回，是該駁回處分,即屬另一新之行政處分，換言之，本案即符合人民依法申請之案件，原告自可對該駁回處分，提起訴願，然內政部卻以之為非行政處分，致原告權益無法受救濟，又被告單憑行為人丙○○之簡略又不符常理之成功派出所筆錄即率爾遽為認定原告具有違反區域計畫法第15條第1項之故意與過失行為，顯該當行政程序法第111條第7款之其他具有重大明顯之瑕疵，是以，原告為捍衛自己名譽及財產法益，依法提起本件訴訟。
⒐先位聲明之理由：
⑴按送達於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之
，行政程序法第72條定有明文。復按，最高法院85年台抗151號判例揭示，設其送達之處所，雖原為應受送達人之住居所、事務所或營業所，而實際上已變更者，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所；又行政處分須以相對人知悉其內容為生效之要件，行政程序法第110條第1項有明文規定。再依一定事實，足認以廢止之意思離去其住所者，即為廢止其住所，民法第24條明白規定。查原告於87年即攜眷離開原戶籍地，在外租賃房屋，89年前往大陸地區經商，雖偶有回台，然回台期間均暫居往彰化縣永靖鄉光雲村光雲巷263弄46號（即其岳母家）迄今。是以原告客觀上離去彰化縣○○鄉○○村○○路○○號之戶籍登記地時，其主觀上即已有廢止該地為住所地之意，從而，依上揭判例意旨，原戶籍地已非行政處分書之應送達處所，其理至明。被告未善盡調查職責，查明原告實際住居地，對非應為送達之處所為送達，致未為合法送達，依法該行政處分即對原告不生效力。⑵退而言之，倘鈞院仍認定原戶籍地為原告住所，而被
告製作該行政處分及為送達期間，原告既已在中國大陸，則該行政處分自應為寄存送達，惟被告反以行為人丙○○92年6月16日提出之訴願書為由，抗辯原告業已收受系爭行政處分書云云，顯然有違法律規定及個人責任主義，蓋丙○○之訴願書上並未有原告之署名，如何推論原告業已收受系爭行政處分書或知悉被告科處行政罰之事。且縱該行政罰文書為丙○○收受，然因與行政訴訟法第72條補充送達規定不符，該送達亦不合法。蓋因行為人丙○○雖與原告設定同戶籍地址，惟該二人尚非屬同財共居之同居人、受雇人，亦非屬居住於同一住宅之主人﹔況丙○○之行為除違反區域計畫法外，亦同時構成對原告之所有權侵害，該二人顯屬利害關係相反者，丙○○自無權代收該行政處分書。
⑶另再細觀卷內被告開罰之三份行政處分書中，違規事
實摘要欄均係「未經許可擅自開挖土石」之記載，處分理由為違反區域計畫法第15條第1項之管制使用規定云云，然行為人丙○○既為一犯罪行為，在行政法領域亦屬一違反行政義務，自有一行為不二罰原則適用，惟被告卻對同一違反行政義務行為處以三次行政罰，實亦違反一行為不二罰原則，準此，被告對原告科處之三次行政罰處分，顯具有重大明顯之瑕疵，構成行政程序法第111條行政處分無效事由。
⒑備位聲明之理由：
⑴按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證
據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。徜不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不合法，最高行政法院36年判字第16號暨39年判字第2號判例明白揭示。復按行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，當事人主張有利於己之事實，就其事實固負舉證責住，惟當事人就其主張事實，如已善盡相當之舉證責任，則舉證責任轉換，由他造就反證事實負舉證責任。行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任。
⑵再按行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行
為非出於故意或過失者，不予處罰」，是依上揭判例意旨及法條規定，被告自應就原告之違法事實及違反行政法上義務具有何故意、過失負舉證責任，然被告迄今仍未就法律構成要件負舉證責任。從而被告率爾對原告科處之行政處罰即屬不合法，而具撤銷之原因。復查，被告之上開行政處分書中，土地使用編定別載特定農業區農牧用地，而行為人丙○○於警偵筆錄自白「因為我要養鴨子，所以未回填任何土方」，而養鴨子係屬畜牧業，故而系爭3筆土地使用仍在農牧用地範圍內，基此，本案應無違反區域計畫法之情節可言。復依區域計畫法第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰‧‧‧」，亦以行為人為科處對象，況行政處罰之作用著重對違反義務行為之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提；又行政罰既係以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，是以直轄市、縣（市）主管機關或執行機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得再對土地所有權人處罰，亦為鈞院95年訴124號判決暨高雄高等行政法院93年訴字第830號判決同採。
⑶經查，本案原告為謀生計前往中國大陸地區經商，以
維家計，其事前並不知悉行為人丙○○之違反法令販賣砂石，事後亦未同意，是以原告對於違反區域計畫法案件，主觀上自無任何可非難性及可歸責性。且本案之行為人丙○○亦於訴願書坦承系爭土地實際由其負責管理耕種，違規事實為其一人所為與其餘兄弟無關且願承擔違規處分，則揆諸前開判決意旨，被告對行為人處罰，已足達警惕之行政目的，即不應對其餘土地所有人處罰。
⑷又區域計畫法第21條第2項定以恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。
是以目前系爭遭開挖之3筆土地既未經行政機關以代履行方式回復原狀，則何來費用由原告負擔之理。況查，本案違規土地於原告父親過世後，即由原告母親耕作，嗣後再交由行為人丙○○管理耕作，是以原告對於系爭3筆土地僅為名義上具有持分，並無實質上之管理使用權，從而對該3筆土地亦無實際管領支配能力，則依實務及學說理論言之，原告亦無受科處之理。
⒒97年5月27日證人吳家郎證稱原告結婚後，即未再與其
交往，且原告結婚後即搬出去住，原告結婚亦是聽其母親說起才知道。「（問：甲○○有無授權要你代收其文件？沒有，我如收其文件，都是拿我的印章給郵差。」等語，更足證明行為人與原告早已互不往來，自非屬同財共居之同居人，另原告原戶籍地雖留存房間，然因房間係不動產，實無法搬離，故亦無改原告主觀上已廢止原戶籍地為住所之意，及其客觀上亦搬離原戶籍地，遷往他處之事實，從而，原戶籍地實早已非原告之住所，自非原行政處分書之應送達地，而原行政處分書迄今均未合法送達予原告，則依法原行政處分即對原告不生效力，灼然至明。
⒓原告事前不知悉行為人將土地內之砂土販賣他人，事後
亦未同意，其本身對違反區域計畫法一事實未具任何故意過失可言。且系爭3筆土地雖經土地共有人登記為分別共有，惟並無協議分管，則行為人之持分比例既存在3筆土地之每一點上，縱然行為人將土地內之砂土販賣他人，其買賣契約有效，餘共有人僅可依相關之法律對其訴訟，惟尚不得將行為人之違反行政法上義務之故意或過失，視為餘共有人之故意、過失，否則即有違個人責任主義及行政罰法第7條之規定意旨。況區域計畫法第21條第1項亦以行為人為科處對象，而行政處罰之作用著重對違反義務行為施予制裁，使義務人心生警惕為目的，即對於違反行政法上義務之處罰，以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提；是以直轄市、縣（市）主管機關或執行機關如對行為人處罰，已足達成行政目的，即不得再對土地所有權人處罰，是以被告之違法行政處分已損及原告權益，請求判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⒈原告所有○○○鄉○○段299-28、299-30、299-37地號
（編定為特定農業區農牧用地），未經許可開挖土地採取土石使用，分別於91年9月13日及10月24日為彰化縣溪州鄉公所及警察局北斗分局所查獲，因違反非都市土地使用管制規定，被告依區域計畫法第21條規定，先依溪州鄉公所查報資料，於91年10月15日以府地用字第09101893370號處分書，處原告等7人各6萬元罰鍰，並限於91年12月30日前恢復原狀，後再依彰化縣警察局北斗分局91年11月4日北警行字第09100034640號函檢送原告等5人違反區域計畫法案之偵訊筆錄等資料，復於91年11月26日以府地用字第00000000000號處分書處原告等5人各30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀。後又因現況經溪州鄉公所查報仍未恢複原狀使用，被告於92年6月19日以府地用字第0920110642號函請原告等共有人，限於92年7月2日前提出陳述理由，惟皆未獲原告等人之陳述意見文件，遂再依溪州鄉公所91年12月17日檢送之查報表資料，於92年3月14日以府地用字第0920046830號處分書處原告等5人各30萬元罰鍰，並限立即恢復原狀。
⒉因原告未依規定期限內繳納罰鍰，被告遂依區域計畫法
第21條第3項規定，將之移送法務部行政執行署彰化行政執行處強制執行，經該處依行政執行法第11條規定，通知原告限期繳納罰鍰，惟原告不服，提出異議陳情，稱現況使用情形係另一共有人丙○○所為，聲請撤銷對其之處分，案經查證相關資料（如溪州鄉公所及警察局北斗分局所查獲之資料），認其訴求事項於法無據，於96年8月20日以府地用字第0960167414號函復原告，駁回其請求事項，惟原告不服函復情形，乃提起訴願。案經被告96年10月11日府地用字第0960191304號函檢送有關資料予內政部訴願審議委員會辦理答辯，經該委員會96年12月7日台內訴字第0960162504號函檢送訴願決定書，主文：「訴願不受理」，駁回原告之訴願，惟原告不服，乃提起行政訴訟。
⒊行政處分係行政機關所為在法律上發生權利義務得失變
更效果之法律行為，而行政機關的單純告知，則屬觀念通知，尚非行政處分，被告96年8月20日府地用字第0960167414號函僅單純告知原告訴求事項之原委，非屬行政處分，按訴願法第77條第8款規定，對於非行政處分範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定。本案內政部訴願審議委員會之訴願決定，係以原告不服被告96年8月20日府地用字第0960167414號函復結果所作出之決定，原告不服訴願決定，提出行政訴訟，然被告96年8月20日前開號函係屬告知程序，明顯並無處分之行為，原告聲明撤銷訴願決定，顯於法無據。至於本案土地違規使用之處分行為，被告皆依據政府機關（彰化縣溪州鄉公所及警察局北斗分局）所查獲之事實資料，並依區域計畫法之規定行政，於法並無不妥，原告聲明撤銷原處分，顯無理由，故請求判決駁回原告之訴。
理 由
一、有關確認被告92年3月14日彰化縣政府地用字第0000000000號暨91年10月15日府地用字第09101893370號及同年11月26日府地用字第00000000000號處分書之對於原告部分之行政處分無效部分：
㈠按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確
認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項明文規定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。
然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199號判決要旨參照）。
㈡原告起訴主張：按送達於應受送達人之住居所、事務所或
營業所為之，行政程序法第72條定有明文，原告於87 年即攜眷離開原戶籍地，在外租賃房屋，89年前往大陸地區經商，雖偶有回台，然回台期間均暫居往彰化縣永靖鄉光雲村光雲巷263弄46號（即其岳母家）迄今，原告客觀上離去彰化縣○○鄉○○村○○路○○號之戶籍登記地時，於主觀上即已有廢止該地為住所地之意，原戶籍地已非行政處分書之應送達處所，被告未善盡調查職責，查明原告實際住居地，對非應為送達之處所為送達，致未為合法送達，依法該行政處分即對原告不生效力。倘認定原戶籍地為原告住所，而被告製作該行政處分及為送達期間，原告既已在中國大陸，則該行政處分自應為寄存送達，惟被告反以行為人丙○○92年6月16日提出之訴願書為由，抗辯原告業已收受系爭行政處分書云云，顯然有違法律規定及個人責任主義，蓋丙○○之訴願書上並未有原告之署名，如何推論原告業已收受系爭行政處分書或知悉被告科處行政罰之事，縱該行政罰文書為丙○○收受，然因與行政訴訟法第72條補充送達規定不符，該送達亦不合法，因行為人丙○○雖與原告設定同戶籍地址，惟該二人尚非屬同財共居之同居人、受雇人，亦非屬居住於同一住宅之主人，況丙○○之行為除違反區域計畫法外，亦同時構成對原告之所有權侵害，該二人顯屬利害關係相反者，丙○○自無權代收該行政處分書。再細觀被告開罰之三份行政處分書中，違規事實摘要欄均係「未經許可擅自開挖土石」之記載，處分理由為違反區域計畫法第15條第1項之管制使用規定云云，然行為人丙○○既為一犯罪行為，在行政法領域亦屬一違反行政義務，自有一行為不二罰原則適用，惟被告卻對同一違反行政義務行為處以三次行政罰，實亦違反一行為不二罰原則，被告對原告科處之三次行政罰處分，顯具有重大明顯之瑕疵，構成行政程序法第111條行政處分無效事由云云，然查：
⒈原告於96年7月23日具行政請求狀，先位請求「彰化縣
政府91年10月15日、同年11月26日及92年3月14日府地用字第0910101893370號、第00000000000號及第0000000000號等對於請求人部分之行政處分應予撤銷或變更。
」備位請求「確認彰化縣政府91年10月15日、同年11月26日及92年3月14日府地用字第0910101 893370號、第00000000000號及第0000000000號等對於請求人部分之行政處分為無效。」經被告彰化縣政府以96年8月20日府地用字第0960167414號函復原告以：「主旨：台端因所有○○○鄉○○段299-27、299-28地號（按應為299-30、299-37地號）被違規開挖土石，請求撤銷或變更原處分一案，於法無據，所請礙難辦理，請查照。說明：一、依據台端96年7月23日行政請求狀辦理。二、按區域計畫法第21條及第22條執行對象，雖以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外，惟對於非行為人之處罰，如其有故意或過失之責任條件，乃為受處罰之對象。三、本案依據本縣警察局成功派出所91年10月24日對於行為人（丙○○）之偵訊（調查）筆錄所載，現況挖取土石販賣之行為，已徵得台端同意，故台端雖非行為人，卻已有『故意或過失之責任條件』，台端陳述長期旅居國外之事由，與被處罰鍰之行政處分，並無牴觸，所陳無理由。」（見本院卷第81頁至第85頁原告行政請求狀及被告函），該函雖無就該行政處分為無效或有效以明顯之語詞表示，惟由函復意思已認該行政處分係為有效，認原告請求撤銷或變更原處分，於法無據，而予以否准請求。
⒉又原告以自承「原告雖為上開299-30地號及299-37地號
土地共有人之一，然因原告任職華鼎企業股份有限公司，常年派駐大陸工作，戶籍仍設於彰化縣○○鄉○○村○○路○○號，未實際居住該處，返台休假亦在岳母之家與配偶同住，彰化縣政府之違反區域計劃法處分書、及通知限期提出陳述意見函、入出境管理局之禁止出國函均由丙○○，代為收受，惟未轉交原告，直至92年8月22日原告自大陸返台，再辦出境手續時，方知遭限制出境，返老家查察，始知原委，原告迅即辦理補救措施，將戶籍遷至岳家，土地登記簿住址更正，至被告繳清罰鍰，再將單據陳報法務部行政執行署彰化行政執行處，並承該處立即行文出入境管理局，解除出境限制。」原告既設籍於彰化縣○○鄉○○村○○路○○號，為丙○○之弟，且與丙○○同為土地共有人，而證人丙○○亦證稱：系爭土地於其父親死亡後，由兄弟共同繼承，先由其母親在耕作及種菜，後由其耕作，收成都交給母親，挖土石去賣有和母親講，原告從大陸回來時，亦會打電話向母親請安（見本院卷第129頁至第135頁97年4月8日準備程序筆錄），則原告既設籍於彰化縣○○鄉○○村○○路○○號，亦有跟丙○○同住之母親聯絡，則被告向其戶籍地送達系爭處分書，並由同址之兄丙○○收受，其送達並無違誤，該處分亦已確定，系爭處分書並非無效，因原告未繳交罰鍰，移送法務部行政執行署彰化行政執行處執行，亦經本院調取法務部行政執行署彰化行政執行處95年度區計罰執專字第19837號卷核閱屬實，原告主張系爭處分書，未為合法送達，該行政處分即對原告不生效力及被告對同一違反行政義務行為處以三次行政罰，違反一行為不二罰原則，顯具有重大明顯之瑕疵，為無效云云，並非可採。
㈢從而原告請求確認被告92年3月14日彰化縣政府地用字第0
920046830號暨91年10月15日府地用字第09101893370號及同年11月26日府地用字第00000000000號處分書之對於原告部分之行政處分無效部分，揆諸前揭規定及說明，為無理由，應予駁回。
二、有關訴願決定及原處分均撤銷與被告應將92年3月14日彰化縣政府府地用字第0000000000號暨91年10月15日府地用字第09101893370號及同年11月26日府地用字第00000000000號處分書之對於原告部分之行政處分予以撤銷部分：
㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
又訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。訴願事件，提起訴願逾法定期間或未於訴願法第57條所定期間內補送訴願書者，應為不受理之決定，分別為訴願法第14條第1項及第77條第2款所明定。
㈡原告起訴主張：原告事前不知悉行為人將土地內之砂土販
賣他人，事後亦未同意，其本身對違反區域計畫法一事實未具任何故意過失可言。且系爭3筆土地雖經土地共有人登記為分別共有，惟並無協議分管，則行為人之持分比例既存在3筆土地之每一點上，縱然行為人將土地內之砂土販賣他人，其買賣契約有效，餘共有人僅可依相關之法律對其訴訟，惟尚不得將行為人之違反行政法上義務之故意或過失，視為餘共有人之故意、過失，否則即有違個人責任主義及行政罰法第7條之規定意旨。況區域計畫法第21條第1項亦以行為人為科處對象，而行政處罰之作用著重對違反義務行為施予制裁，使義務人心生警惕為目的，即對於違反行政法上義務之處罰，以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提；是以直轄市、縣（市）主管機關或執行機關如對行為人處罰，已足達成行政目的，即不得再對土地所有權人處罰，是以被告之違法行政處分已損及原告權益，請求判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應將92年3月14日彰化縣政府府地用字第0000000000號暨91年10月15日府地用字第09101893370號及同年11月26日府地用字第00000000000號處分書之對於原告部分之行政處分予以撤銷云云。
㈢本件原告與訴外人吳家烘、吳政原、吳正欽及丙○○共有
之坐落彰化縣○○鄉○○段299-28、299-30及299-37地號為特定農業區農牧用地土地，經被告派員於91年9月13日赴該址稽查，查獲訴外人丙○○於現場採取砂石，被告認原告與各共有人違反區域計畫法第15條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以91年10月15日府地用字第09101893370號處分書各處原告與各共有人新台幣6萬元罰鍰，並限於91年12月30日前恢復原狀。嗣於改善期限屆至前，被告所屬警察局北斗分局復以91年11月4日北警行字第09100034640號函檢送訴外人丙○○91年9月13日及91年10月24日偵訊（調查）筆錄、現場相片、土地所有權狀等資料報請被告查處。被告認原告與共有人吳家烘、吳政源、吳正欽等4人均知情並同意訴外人丙○○於系爭土地採取砂石，已違反區域計畫法第15條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以91年11月26日府地用字第00000000000號處分書各處原告與各共有人新台幣30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀。嗣被彰化縣溪洲鄉公所復於91年12月17日再次赴上址稽查，發現系爭地號土地仍未恢復原狀，被告認原告與各共有人已違反區域計畫法第15條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以92年3月14日府地用字第0000000000號處分書各處原告與各共有人30萬元罰鍰，並立即恢復原狀。因原告未繳納罰鍰，案經被告移送法務部行政執行署彰化行政執行處執行。原告經由該處向被告遞送96年4月17日行政執行聲明異議狀，指稱其因同一事實經台灣彰化地方法院檢察署為不起訴處分，請求撤銷執行行為，被告以96年5月16日府地用字第0960096574號函復原告：「‧‧‧三、‧‧‧台端於92年9月5日由台灣彰化地方法院檢察署偵查終結，不起訴處分，但該處分不影響行政罰之執行。四、‧‧‧本府依行政執行法第7條辦理行政執行，並無瑕疵，要求撤銷執行處分顯無理由。」嗣原告於96年7月23日向被告請求將上開有關原告部分之行政處分予以撤銷或變更或確認其無效，經被告以96年8月20日府地用字第0960167414號函復原告：「‧‧‧三、本案依據本縣警察局成功派出所91年10月24日對行為人（丙○○）之偵訊（調查）筆錄所載，現況挖取土石販賣之行為，已徵得台端同意，故台端雖非行為人，卻已有『故意或過失之責任條件』，台端陳述長期旅居國外之事由，與被處罰鍰之行政處分，並無牴觸，所陳無理由。」㈣查上開被告96年8月20日府地用字第0960167414號函係針
對原告陳情事項說明被告91年10月15日府地用字第09101893370號處分書、91年11月26日府地用字第00000000000號處分書、92年3月14日府地用字第0920 046830號處分書處罰原告之依據，係事實之說明，核非行政處分，訴願決定以上開函非屬行政處分，又對被告91年10月15日府地用字第09101893370號處分書、91年11月26日府地用字第09102221580號處分書、92年3月14日府地用字第0000000000號處分書提起訴願，認已逾訴願提起之法定期間，而為不予受理即無不合，原告提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並將被告92年3月14日彰化縣政府府地用字第0920046830號暨91年10月15日府地用字第09101893370號及同年11月26日府地用字第0910222 1580號處分書之對於原告部分之行政處分予以撤銷，顯非合法，本應以裁定駁回，併以判決駁回之。
三、本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 8 日
書記官 凌 雲 霄