臺中高等行政法院判決
97年度訴字第411號原 告 甲○○○輔 佐 人 丙○○訴訟代理人 吳炳輝 律師被 告 南投縣信義鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 許儱淳 律師
陳葳菕 律師上列當事人間因造林獎勵金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之配偶田如財於民國（下同）85年度起，因辦理地上權之國有土地即南投縣○○鄉○○段第32、36地號及雙龍段第1106地號（此地號後整編為雙龍段第983地號）等3筆土地造植楓香、橄欖等樹種，向被告申請辦理原住民保留地森林保育計畫撫育管理補助費，經被告以「獎勵造林實施要點」辦理檢測後造冊移送南投縣政府核發造林獎勵金，田如財於91年死亡，原告以繼承人身分持續造林工作。嗣原告於96年9月底發現被告自86年度起漏發造林獎勵金達1,274,500元（86年度394,500元、87年度330,000元、91年110,000元、92年110,000元、93年110,000元，94年200,000元、95年200,000元），遂於97年1月18日與被告召開協調會議，會議紀錄列明被告將再案調查。原告不服被告未為處分，於97年提起課予義務訴訟，經本院97年度訴字246號裁定以原告未經訴願程序，起訴不合法為由，裁定駁回原告之訴。
嗣原告以97年1月18日與被告協議之「信義鄉造林個別戶造林獎勵金疑似漏核發情形表」為行政契約，被告遲未核發，原告遂依行政訴訟法第8條規定，提起本件一般給付之訴。
二、本件原告主張：㈠本件南投縣信義鄉造林個別戶造林獎勵金，係由南投縣政
府產業課提供造林獎勵金之核發方式為依據。原告持有土地標示為南投縣○○鄉○○段○○○號土地，土地面積持分112,910平方公尺，被告核發造林獎勵金均按年度核發匯入原告配偶田如財於南投縣信義鄉農會活期存款帳號000-000-0000000-0號帳戶內。自原告配偶田如財於91年間死亡後，該獎勵金則改匯入原告於南投縣信義鄉農會活期存款帳號000-000-00000000號帳戶內。原告於96年9月底始發現被告漏發短報造林獎勵金，被告自86年間起，對於南投縣信義鄉造林個別戶造林獎勵金漏發情形，均拒絕核發，其中86年度漏未核發394,500元、87年度330,000元、91年110, 000元、92年110,000元、93年110,000元，94年應核發200, 000元、95年應核發200,000元，合計1,274,500元，有原告與被告於97年1月18日協商紀錄，由丁○○所提出之「信義鄉造林個別戶造林獎勵金疑似漏核發情形表」可稽。依歷年檢測及獎勵金之核發，均由被告承辦人戊○○查明，並以廣播方式具領，故原告於被告通知施檢或具領均有到場。
㈡本案土地應以14公頃為計算之基準，被告突縮減為10公頃
，實為被告濫行更改所致。97年1月18日之協商，均有被告承辦人及南投縣政府派員到場達成行政契約，被告遲未核發，原告依行政訴訟法第8條規定，請求被告履約，自屬有據等情。並聲明求為判決被告應核發原告1,274,500元（嗣於言詞辯論時減縮為1,254,500元）作為造林獎勵金。
三、被告則以：㈠原告之起訴不合法，應予駁回：按行政訴訟法第8條一般
給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質。，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸由行政機關裁量，作成行政處分，而得直接行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。次按行政訴訟法第8條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。經查，依獎勵造林實施要點第9點之規定「經依第5點檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊4份，送各該林業管理經營機關審核。各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清冊後，應逐筆詳為審核。無誤後，由各林業管理經營機關逕行將獎勵金發給造林人。」等以觀，造林獎勵金之金額既須由行政機關經由一定程序而為審核，則有關造林獎勵金，自應待被告確認該造林獎勵金金額後，再依上開規定發給，亦即尚待行政機關以行政處分為之。是原告請求被告給付造林獎勵金，乃人民對於行政機關依法申請之案件，為行政訴訟法第5條所定之課予義務訴訟，依該法之規定，應經合法之訴願程序，始得提起行政訴訟。次查，原告就本事件前曾提起訴訟，經鈞院以97年度訴字第246號明股裁定駁回在卷可稽，是以依行政訴訟法第107條第9款規定，原告本件起訴不合法。故原告指訴及主張之事證與事實不符，原告所為訴之聲明要無正當請求權基礎，原告就造林獎勵金事件未依法循序提出申請、亦未待行政機關拒絕申請時提起課予義務訴願及課予義務訴訟，即逕為提起本件給付訴訟，顯屬起訴不合程式且不備其他要件之不合法。
㈡按「獎勵造林實施要點」係於85年12月9日由行政院核定
實施，故自86年度起之造林獎勵金，均係依「獎勵造林實施要點」規定發給。次按「獎勵造林實施要點」係屬行政規則，造林獎勵金性質則屬給付行政之授益處分，為符合法律授權明確性，行政院農業委員會與原住民族委員會乃依據森林法第48條之授權規定，於97年9月5日發布並於同日施行「獎勵輔導造林辦法」，該辦法第16條明訂：造林獎勵金之發放自97年度起即應依該辦法規定辦理。再按「獎勵造林實施要點」第6點規定，造林人必得所植樹種與株數符合規定標準、平均分布、正常生長、且維持造林成活率達70％以上，方得申請後受核發獎勵金，其法律性質應屬附條件及期限之授益性行政處分，且此種行政法律係發生於申請獎勵造林人與林業管理經營機關間，亦即造林人負有自造林起20年內接受定期檢測造林成活率成果之義務，方能經林業管理經營機關核准、憑以繼續分年領取造林獎勵金，達成國土保安長遠利益之目的。換言之，並非一旦申請造林獎勵、即能於20年間無條件坐享獎勵金給付之利益。
㈢次按森林法第2條、第47條、「獎勵造林實施要點」第2點
及第9點、「獎勵輔導造林辦法」第3條及第12條規定可知，造林獎勵金之審核權限為林業管理經營機關，於縣市則該林業管理經營機關為縣市政府，鄉鎮公所僅屬受理機關，亦即鄉鎮公所並無「核定獎勵金應否發放」之權限。經查，訴外人田如財（即原告甲○○○之配偶）曾於85年度以經辦理地上權之國有土地即南投縣○○鄉○○段第32地號、同段第36地號、及雙龍段第1106地號（此地號後整編為雙龍段第983地號）等3筆土地造植楓香、橄欖等樹種，申請辦理原住民保留地森林保育計畫撫育管理補助費，其中地利段第32地號與第36地號面積合計為13.15公頃、雙龍段地號面積為1.63公頃，並由被告即南投縣信義鄉公所受理，準此，堪認田如財前揭土地自86年度起之造林獎勵金之請領核發事項，即需適用前揭「獎勵造林實施要點」之相關規定，且本件造林獎勵申請事件之林業管理經營機關應為南投縣政府，被告僅屬受理機關，即鄉鎮公所並無「核定獎勵金應否發放」之權限。關於造林獎勵金之爭訟事件，另有訴外人以花蓮縣萬榮鄉公所為被告、提起行政訴訟，該案經台北高等行政法院以「‧‧‧是以，有關造林獎勵金之核發，各鄉（鎮、市、區）公所並無核定准否之權能，其職掌範圍僅限於繕造具領清冊及發放獎勵金，故本件被告並無核定造林獎勵金之權限‧‧‧」、「‧‧‧本件既因不合法應予駁回，原告其餘實體主張是否有理，即毋庸予以審究‧‧‧」，逕以裁定駁回，此有台北高等行政法院95年度訴字第776號裁定書可稽。
㈣訴外人田如財及原告歷年檢測及撫育費發放情形：
⒈田如財86年經檢測合格之造林面積為14.78公頃，屬於
造林之第2年至第6年期間准予核發每公頃新植撫育費造林獎勵金3萬元，故當年度核發44萬3,400元，此有原告提出訴外人田如財於信義鄉農會000-000-00000000號帳戶之86年6月30日匯款資料、被告承辦86年度造林獎勵金事件之內部簽呈、具領清冊、支出傳票、轉帳清冊可稽。
⒉訴外人田如財87年經檢測合格之造林面積為14公頃，屬
於造林之第2年至第6年期間准予核發每公頃新植撫育費造林獎勵金3萬元，故當年度核發42萬元，此有原告提出訴外人田如財於信義鄉農會000-000-00000000號帳戶之87年6月29日匯款資料、被告承辦87年度造林獎勵金事件之內部簽呈、具領清冊、支出傳票、轉帳清冊可稽。
⒊訴外人田如財88年經檢測合格之造林面積為11公頃，屬
於造林之第2年至第6年期間准予核發每公頃新植撫育費造林獎勵金3萬元，故當年度核發33萬元，此有原告提出訴外人田如財於信義鄉農會000-000-00000000號帳戶之88年8月24日匯款資料可稽。
⒋訴外人田如財89年經檢測合格之造林面積為11公頃，屬
於造林之第2年至第6年期間准予核發每公頃新植撫育費造林獎勵金3萬元，故當年度核發33萬元，此有原告提出訴外人田如財於信義鄉農會000-000-00000000號帳戶之89年5月5日匯款資料可稽。
⒌訴外人田如財90年經檢測合格之造林面積為11公頃，屬
於造林之第2年至第6年期間准予核發每公頃新植撫育費造林獎勵金3萬元，故當年度核發33萬元，此有原告提出訴外人田如財於信義鄉農會000-000-00000000號帳戶之91年1月15日匯款資料可稽。
⒍被告承辦91年度造林獎勵金造林檢測時，曾排定91年8
月26日前往訴外人田如財造林之南投縣○○鄉○○段32、36地號施行檢測，此有內部簽呈函稿、造林檢測行程表可稽；惟訴外人田如財並未出席陪同檢測，原告甲○○○未出席檢測、亦未陳報何以渠配偶田如財未參與檢測之原因。職是之故，被告依法不得逕自將訴外人田如財列入檢測合格名冊，準此，本件林業管理經營機關之南投縣政府審核後依法未准予核發獎勵金，乃屬依法行政，並無違誤。
⒎被告承辦92年度造林獎勵金造林檢測時，共計排定3次造林檢測日程表，此有內部簽呈函稿可稽。
⒏被告承辦93年度造林獎勵金造林檢測時，共計排定3次造林檢測日程表，此有內部簽呈函稿可稽。
⒐被告承辦94年度造林獎勵金造林檢測時，排定於94年9
月12日前往訴外人田如財造林之地利段36地號土地檢測，此有內部簽呈函稿、造林檢測行程表可稽。其次，前揭造林土地迄至94年間尚未辦理任何繼承移轉登記，是以，被告承辦留存之造林人資料仍係登載為「田如財」、而非原告名義。惟原告亦未於當年出席造林成果檢測程序，經被告當年度承辦人員戊○○先生檢測鄰近土地造林成果時，由溪底向上觀測認為該地利段36地號僅約有1公頃面積符合檢測合格條件，然因該地號為國有土地之地上權土地，是以第7年至第20年止、每年每公頃造林管理費造林獎勵金2萬元應減半發給，經被告造冊呈送由南投縣政府審核後准予核發造林第7年至第20年止、每年每公頃造林管理費造林獎勵金1萬元，此有原告提出渠於信義鄉農會000- 000-00000000號帳戶之95年5月29日匯款註記94年全民造林之資料可稽。⒑被告承辦95年度造林獎勵金造林檢測時，排定於95年9
月19日前往田如財造林之地利段36地號土地檢測，此有內部簽呈函稿、造林檢測行程表可稽。惟查，原告於當日並未領同承辦人員前往施行檢測；被告承辦人員檢測鄰近土地造林成果時，仍是由溪底向上觀測認為該地利段36地號僅約有1公頃面積符合檢測合格條件，然因該地號為國有土地之地上權土地，是以第7年至第20年止、每年每公頃造林管理費造林獎勵金2萬元應減半發給，經被告造冊呈送由南投縣政府審核後准予核發造林第7年至第20年止、每年每公頃造林管理費造林獎勵金1萬元，計發與1萬元，匯入原告於信義鄉農會000-000-00000000號帳戶。
⒒被告承辦96年度造林獎勵金造林檢測時，排定於96年5
月29日前往田如財造林之地利段36地號土地檢測；惟查，原告於當日仍未領同承辦人員前往施行檢測，係由被告承辦人員即證人丁○○檢測鄰近土地造林成果時，於鄰地觀測認為該地利段36地號約有10公頃面積符合檢測合格條件，然因該地號為國有土地之地上權土地，是以第7年至第20年止、每年每公頃造林管理費造林獎勵金2萬元應減半發給，經被告造冊呈送由南投縣政府審核後准予核發造林第7年至第20年止、每年每公頃造林管理費造林獎勵金1萬元，共計發與10萬元，匯入原告於信義鄉農會000-000-00000000號帳戶。
⒓被告承辦97年度造林獎勵金造林檢測時，因天候不佳，
造成檢測時程全部推遲延後，遂於98年度合併檢測，原告所稱造林之系爭林地則排定於98年3月9日至11日期間日施行檢測，此有內部簽呈函稿、造林檢測期程表可稽；惟查，原告於上開日期並未到場陪同檢測。
㈤綜上所述，被告係依據地方制度法之相關規定、辦理上級
機關委辦造林獎勵金之繕造具領清冊、造林檢測、與發放等相關事宜，依法從無核定造林獎勵金之權限。原告指訴及主張之事證均與事實不符，原告所為訴之聲明要無正當請求權基礎，原告就造林獎勵金事件未依法循序提出申請、亦未待行政機關拒絕申請時提起課予義務訴願及課予義務訴訟，即逕為提起本件給付訴訟，且被告亦非造林獎勵金之審核機關、並無准駁獎勵金之權限，原告率列被告請求准予核發給付造林獎勵金，揆諸各相關法條意旨，顯屬起訴不合程式且不備其他要件之不合法，應予駁回、而無庸審理原告其餘實體主張。聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠本件是否有行政訴訟法第107條第1項第9款情事，違反一事不再理原則？㈡本件被告是否適格？㈢原告提起本訴，是否合法？經查：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上
之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。又「經依第5點檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊4份，送各該林業管理經營機關審核。各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清冊後，應逐筆詳為審核。無誤後，由各林業管理經營機關逕行將獎勵金發給造林人。」為獎勵造林實施要點第9點所規定。次按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。而此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許人民逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分，而不得直接提起給付訴訟（最高行政法院97年度裁字第4102號裁定要旨參照）。再行政訴訟法第8條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。經查，依獎勵造林實施要點第9點之規定「經依第5點檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊4份，送各該林業管理經營機關審核。各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清冊後，應逐筆詳為審核。無誤後，由各林業管理經營機關逕行將獎勵金發給造林人。」等以觀，造林獎勵金之金額既須由行政機關經由一定程序而為審核，則有關造林獎勵金，自應待被告確認該造林獎勵金金額後，再依上開規定發給，亦即尚待行政機關以行政處分為之。是原告請求被告給付造林獎勵金，乃人民對於行政機關依法申請之案件，為行政訴訟法第5條所定之課予義務訴訟，依該法之規定，應經合法之訴願程序，始得提起行政訴訟。原告就本事件前曾提起訴訟，經本院以97年度訴字第246號以未經訴願程序以裁定駁回在卷，是本件原告以被告南投縣信義鄉公所為被告提起本件一般給付之訴，雖無當事人不適格之問題。又原告97年7年1日所提起課予義務訴訟，雖經本院97年度訴字第246號裁定起訴不合法而駁回，惟本案原告係提起一般給付之訴，訴訟類型不一致，且該案未經實體審查，故本件無行政訴訴法第107條第1項第9款之適用。
㈡又「獎勵造林實施要點」係於85年12月9日由行政院核定
實施，故自86年度起之造林獎勵金，均係依「獎勵造林實施要點」規定發給。「獎勵造林實施要點」係屬行政規則，造林獎勵金性質則屬給付行政之授益處分，為符合法律授權明確性，行政院農業委員會與原住民族委員會乃依據森林法第48條之授權規定，於97年9月5日發布並於同日施行「獎勵輔導造林辦法」，該辦法第16條明訂：造林獎勵金之發放自97年度起即應依該辦法規定辦理。再按「獎勵造林實施要點」第6點規定，造林人必得所植樹種與株數符合規定標準、平均分布、正常生長、且維持造林成活率達70％以上，方得申請後受核發獎勵金，其法律性質應屬附條件及期限之授益性行政處分，且此種行政法律係發生於申請獎勵造林人與林業管理經營機關間，亦即造林人負有自造林起20年內接受定期檢測造林成活率成果之義務，方能經林業管理經營機關核准、憑以繼續分年領取造林獎勵金，達成國土保安長遠利益之目的。即並非一旦申請造林獎勵、即能於20年間無條件坐享獎勵金給付之利益。另依森林法第2條、第47條、「獎勵造林實施要點」第2點及第9點、「獎勵輔導造林辦法」第3條及第12條規定可知，造林獎勵金之審核權限為林業管理經營機關，於縣市則該林業管理經營機關為縣（市）政府，鄉鎮公所僅屬受理機關，亦即鄉鎮公所並無「核定獎勵金應否發放」之權限。而訴外人田如財即原告甲○○○之配偶曾於85年度以經辦理地上權之國有土地即南投縣○○鄉○○段第32地號、同段第36地號、及雙龍段第1106地號（此地號後整編為雙龍段第983地號）等3筆土地造植楓香、橄欖等樹種，申請辦理原住民保留地森林保育計畫撫育管理補助費，其中地利段第32地號與第36地號面積合計為13.15公頃、雙龍段地號面積為1.63公頃，並由被告即南投縣信義鄉公所受理，已據被告陳述甚詳，且為原告所不爭執，足認田如財前揭土地自86年度起之造林獎勵金之請領核發事項，即需適用前揭「獎勵造林實施要點」之相關規定，本件造林獎勵申請事件之林業管理經營機關應為南投縣政府，被告僅屬受理機關，即鄉鎮公所並無「核定獎勵金應否發放」之權限。關於造林獎勵金之爭訟，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分，而不得直接提起給付訴訟。
㈢本件原告以97年1月18日與被告協議之「信義鄉造林個別
戶造林獎勵金疑似漏核發情形表」為行政契約，依行政訴訟法第8條提起本件給付之訴。本件爭點在於上述「信義鄉造林個別戶造林獎勵金疑似漏核發情形表」是否為行政契約？經查，97年1月18日原告與被告、南投縣政府召開之協調會議內容為：「一、86年度入帳739,000元及443,400元，初審定為84年止度新植獎勵金（造林6年期計畫，新植給付1甲5萬元正）如附件。二、86年度本所核定之撫育獎勵金計394,5 00元，未登記於田谷秋鈴女士帳目，本所再予以調查。三、87年度本所合格在案，但並未有核撥帳目，再調查。四、91、92、93、94、95年本所未核撥之獎勵金及86、87年度疑未核撥獎勵金，本所於調查後造冊送原民局補申辦以前年度造林獎勵金。五、91至95 年度獎勵金面積核定1甲為1萬元正（依再案面積核定）。六、以上詳情依會議紀錄詳實說明再案發予當事者。」，核其內容僅為事實說明，及將原告之爭議列明將再案調查，並非行政程序法第139條之行政契約，亦無直接行使給付請求權，從而原告以97年1月18日與被告協議之「信義鄉造林個別戶造林獎勵金疑似漏核發情形表」為行政契約，依行政訴訟法第8條提起本件給付之訴，為無理由，應予駁回。
㈣本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，不一一論列，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 莊 金 昌
法 官 許 武 峰法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
書記官 林 昱 妏