臺中高等行政法院判決
97年度訴字第437號原 告 甲○○訴訟代理人 莊淑君 律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因撫卹事件，原告不服教育部中華民國97年10月13日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為台中市立西苑高中（以下簡稱西苑高中）教師郭千慧之配偶，郭千慧於民國（下同）97年1月9日利用中午外出，不幸於返校途中車禍死亡。原告申請郭千慧因公死亡撫卹金，嗣經西苑高中函詢被告該校郭千慧老師依法可否申請因公死亡撫卹。經被告函復西苑高中略以，依學校教職員撫卹條例施行細則規定，所稱執行職務發生危險以致死亡者，係指於執行職務時因遭受暴力或意外危險以致死亡者，或於辦公往返途中遇意外危險以致死亡者；另教育部85年6月8日台（85）人㈢字第85043668號函釋，學校教職員辦公往返途中遇意外危險以致死亡，得依法准予因公死亡撫卹；故郭千慧老師於97年1月9日中午早退，如事先經長官核准或許可自得准予辦理因公撫卹，否則自不得辦理因公撫卹，並請西苑高中儘速依規定辦理。案經西苑高中函請原告儘速至該校辦理郭千慧撫卹事宜，並告知郭千慧97年1月9日中午早退，事先並未經長官核准或許可，自無法辦理因公撫卹。被告復於97年5月29日以府人給字第0970127112號函核定郭千慧為意外死亡撫卹在案。原告不服該處分函，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分及訴願決定以郭千慧係屬「意外死亡」辦理撫卹而
非依「因公死亡」給卹云云，顯有違反學校教職員撫卹條例第5條第1項2款等規定及行政程序法第4條依法行政原則而屬違法：本件郭千慧於97年1月9日中午返家用餐拿取教具，並赴校欲上下午之課程，卻於前往學校途中發生車禍致死之事實，顯與教育部85年12月31日台（85）人字第85116084號及83年5月23日台（83）人字第026296號函釋內容一致，符合學校教職員撫卹條例第5條1項第2款及施行細則第6條第2項規定之要件，應依因公死亡給卹，惟被告不查竟依意外死亡給卹，原處分又為訴願決定所維持，原處分及訴願決定之認事用法顯然違反前揭學校教職員撫卹條例第5條1項第2款等規定，亦有悖於行政程序法第4項規定之依法行政原則，依法應予撤銷。又依郭千慧之課程表，其於當日下午第一堂即有排課，亦無請假之情形，此向西苑高中查詢即明，而依郭千慧車禍發生之地點，係在郭千慧住處往西苑高中之直接路途上，發生車禍之時間係快接近下午第一堂課上課之午休時間，郭千慧確係在赴校上下午第一堂課之路途上發生車禍而死亡，依學校教職員撫卹條例第5條第1項第2款等規定及相關行政函釋，確已符合因執行職務而發生危險以致死亡之要件，原處分及訴願決定仍一再稱郭千慧於午餐時間外出未經長官核准或許可，其發生車禍死亡不符因公死亡要件云云，其認事用法除有違反前揭學校教職員撫卹條例第5條1項第2款等規定外，亦顯然未就有利於當事人之情形及證據予以斟酌，而違反行政程序法第9條及第36條規定。
㈡原處分及訴願決定依教師法第17條第1項第7款及台中市立
中小學辦理學校午餐管理要點第2點第6款規定，認郭千慧為西苑高中導師，中午應予留校，郭千慧當日外出未經長官核准或許可，其發生車禍死亡不符因公死亡要件云云，顯然違反教師法第17條第2項規定，亦有違反法律保留原則及明確性原則之違法：基於教師法第17條第2項之授權，西苑高中已訂有「台中市立西苑高級中學導師責任制實施計畫」及「台中市立西苑高中導師制實施要點」，惟遍觀前揭計畫及要點規定，導師之工作並未包括供餐日中午與學生一同用餐等語，則原處分及訴願決定依台中市立中小學辦理學校午餐管理要點第2點第6款規定，認定導師於午餐時間應予留校以確保學生安全，並加強生活指導教育云云，顯然係在教師法第17條第2項規定授權由各校校務會議訂定之導師辦法外，另額外增加導師之工作，顯然牴觸教師法第17條第2項規定，亦違反法律保留原則，而應屬無效。又教師法第17條第1項第7款雖訂有教師依有關法令參與學校學術、行政工作及社會教育活動之規定，惟依同條第2項規定，仍應由各校校務會議訂定辦法予以具體明確規範，查「台中市立西苑高級中學導師責任制實施計畫」第5項業已列舉導師應執行之工作，其中關於學生早讀、朝會、自習課、週會等例行性事務，均已有明確規定導師應在場並維持秩序，倘西苑高中校務會議認為於供餐日之午餐時間與學生一同午餐此一例行性事務亦屬導師應執行之工作，自應於前揭實施計畫中具體明確規範，惟前揭實施計畫均無相關規定，更足徵說明與學生一同午餐並非導師工作內容，原處分及訴願決定依教師法第17條第1項第7款及台中市立中小學辦理學校午餐管理要點第2點第6款規定，認定郭千慧中午應予留校，郭千慧當日外出未經長官核准或許可云云，亦有違反行政程序法第5條規定具體明確性原則之違法，應予撤銷。更何況「台中市立中小學辦理學校午餐管理要點」乃係被告自行訂定之行政規則，並無直接對外發生法規範之效力，此觀諸行政程序法第159條規定即明，則系爭要點第2點第6款規定無直接拘束導師之效力，應屬明確。且法規之制定本應合於其目的，該午餐管理要點應僅針對辦理學校午餐有關事項予以規定，相較於教育部所頒布之「直轄市縣（市）政府及所屬中小學辦理學校午餐應行注意事項」內容，均係規範學校辦理午餐之組織、採購、費用、廚工等事項，而反觀該午餐管理要點竟在規範學校辦理午餐之事項外，另在第2點第6款規範導師之作為義務，顯然超出其制定法規之目的及範圍，該午餐管理要點第2點第6款規定之適法性亦有疑義。
㈢原處分及訴願決定以郭千慧午餐時間外出未經長官核准或
許可為由，核定本件不符因公死亡要件云云，亦有違反不當聯結禁止原則之違法：依前揭說明，郭千慧於中午時間原本即可外出或返家用餐，並無核准或許可之問題。退萬步言之，縱認本件郭千慧中午返家用餐拿取教具需辦理請假手續，而本件未辦理請假手續，依教師請假規則第15條規定，其法律效果亦屬扣除曠職日數薪給之問題，至於本件是否符合學校教職員撫卹條例第5條第1項因公死亡之要件，仍應依具體事實認定之，郭千慧確係在下午一時許之午休時間，赴校上下午第一堂課之路途上發生車禍而死亡，已如前所述，前揭事實業已符合學校教職員撫卹條例第5條1項第2款規定因公死亡之要件，原處分及訴願決定一再以郭千慧午餐時間未經核准或許可外出為由，核定本件不符「因公死亡」要件云云，顯係以至多為扣除曠職日數薪給之情形，作為認定是否符合學校教職員撫卹條例第5條1項第2款規定因公死亡之基礎，反而忽略郭千慧係在午休時間往學校上班途中發生車禍死亡之事實，原處分及訴願決定前揭認定亦有違反不當聯結原則，而屬違法。
㈣綜上所述，原處分及訴願決定認事用法確有違誤等情。並
聲明求為判決⒈被告97年5月29日府人給字第0970127112號函及教育部97年10月13日台訴字第0000000000A號訴願決定均撤銷。⒉原告申請之郭千慧老師撫卹案，被告應依學校教職員撫卹條例第5條第1項第2款「因公死亡」規定作成撫卹處分。
三、被告則以：㈠查教育部於93年4月9日訂頒之直轄市縣（市）政府及所屬
中小學校辦理午餐應行注意事項第2條規定，地方政府輔導學校及學校辦理學校午餐，除其他法令另有規定外，依本注意事項規定辦理。被告於93年12月2日已訂定「台中市市立中小學辦理學校午餐管理要點」。依該要點第2點第6項規定，供應午餐日之午餐時間，導師及參與午餐工作人員應留校，以確保學生安全，並加強生活指導教育。另依台中市立西苑高級中學導師責任制實施計畫第5條第16款規定略以，導師應執行其他有關全校性措施及交辦事項之工作。
㈡惟依原告所陳，郭千慧於9日中午外出前，已請託高中部1
年5班導師胡若曦老師代為照護班上學生，對於學生於午餐時間之安全維護及生活教育指導並無懈怠，合於前揭管理要點之目的，案經被告於97年6月30日電洽西苑高中進行了解，經該校於97年7月1日逕送教師胡若曦書面說明略以，該文件僅係補充說明同事平日之間互相照應之彼此默契，當學生來辦公室找導師，而導師剛好不在時，鄰座同仁會代為處理之相互照應習慣，為恐有扭曲原意，特聲明該份文件為無效之文件。
㈢本案郭千慧係台中市西苑高中聘為高中部1年4班導師，任
期為96年8月1日至97年7月31日止，應依教師法第17條第1項第7款規定，依有關法令參與學校行政工作；並依台中市市立中小學辦理學校午餐管理要點第2點第6項規定，供應午餐日之午餐時間，導師應留校，以確保學生安全；及台中市立西苑高級中學導師責任制實施計畫第5條第16款規定，導師應執行其他全校性措施。惟郭千慧於97年1月9日除未留校參與午餐，以確保學生安全外，且事先未經長官核准或許可外出，與學校教職員撫卹條例第5條第1項第2款，因執行職務發生危險以致死亡之規定未符，爰核予意外死亡撫卹，依法有據。
㈣聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告之配偶郭千慧是否因公死亡，而得依學校教職員撫卹條例第5條第1項第2款撫卹？經查：
㈠按「教師除應遵守法令履行聘約外，並負有下列義務，‧
‧‧七、依有關法令參與學校學術、行政工作及社會教育活動。」、「教職員有左列情形之一者，給與遺族撫卹金：一、病故或意外死亡者。二、因公死亡者。」、「因公死亡人員，指左列情事之一者：一、因冒險犯難或戰地殉職。二、因執行職務發生危險以致死亡。三、因公差遇險或罹病以致死亡。四、在辦公場所發生意外以致死亡。」、「本條例第5條第1項第2款所稱執行職務發生危險以致死亡者，係指於執行職務時因遭受暴力或意外危險以致死亡者。或於辦公往返途中遇意外危險以致死亡者」分別為教師法第17條第1項、條例第3條、第5條第1項所明定及學校教職員撫卹條例施行細則第6條第2項所明定。又「供應午餐日之午餐時間，導師及參與午餐工作人員應留校，以確保學生安全，並加強生活指導教育」亦為台中市市立中小學辦理學校午餐管理要點第2點第6款所規定。
㈡本件原告為台中市立西苑高中教師郭千慧之配偶，郭千慧
於97年1月9日利用中午外出，於返校途中車禍死亡，原告申請郭千慧因公死亡撫卹金，嗣經西苑高中函詢被告該校老師郭千慧依法可否申請因公死亡撫卹，經被告97年5月13日府人給字第0970113147號函復西苑高中略以：「查學校教職員撫卹條例第5條第1項規定：因公死亡人員，指下列情事之一者：㈠因冒險犯難或戰地殉職。㈡因執行職務發生危險以致死亡。㈢因公差遇險或罹病以致死亡。㈣在辦公場所發生意外以致死亡。次查學校教職員撫卹條例施行細則第6條第2項規定略以：學校教職員撫卹條例第5條第1項第2款所稱執行職務發生危險以致死亡者，係指於執行職務時因遭受暴力或意外危險以致死亡者。或於辦公往返途中遇意外危險以致死亡者。復依同施行細則第14條規定辦理撫卹程序為：遺族申請撫卹，應填具撫卹事實表二份，連同死亡證明書、全部任職證件、全戶戶籍謄本，由該教職員死亡時之服務學校彙轉主管教育機關審定。另查教育部85年6月8日台（85）人㈢字第85043668號函釋（見本院卷第121頁），學校教職員因早退於返家途中發生車禍亡故，其早退如經長官核准或許可，且係於返家必經途中，其亡故與因公之間並有因果關係，自得依法准予因公死亡撫卹。貴校故教師郭千慧本（97）年1月9日中午早退，如事先經長官核准或許可自得准予辦理因公撫卹，否則自不得辦理因公撫卹。本案請貴校儘速依規定辦理。」經西苑高中於97年5月15日中人字第0970002443號函請原告儘速至該校辦理郭千慧撫卹事宜，並告知郭千慧97年1月9日中午早退，事先並未經長官核准或許可，自無法辦理因公撫卹，被告於97年5月29日以府人給字第0970127112號函核定郭千慧為意外死亡撫卹等情，為兩造所不爭執，並有申請書、台中市立西苑高級中學97年5月9日中人字第097000 2353號函、被告97年5月13日府人給字第0970113147號函、台中市立西苑高級中學97年5月15日中人字第097000244 3號函及被告97年5月29日以府人給字第0970127112號函附卷可稽，揆諸前揭規定，原處分並無違誤。
㈢查教育部於93年4月9日訂頒之直轄市縣(市)政府及所屬中
小學校辦理午餐應行注意事項第2條規定，地方政府輔導學校及學校辦理學校午餐，除其他法令另有規定外，依本注意事項規定辦理（見本院卷第122頁）。被告即於93 年12月2日依上開注意事項規定訂有「臺中市市立中小學辦理學校午餐管理要點」（見本院卷第123頁）。依該要點第2點第6項規定，供應午餐日之午餐時間，導師及參與午餐工作人員應留校，以確保學生安全，並加強生活指導教育。另台中市立西苑高級中學導師責任制實施計畫第5條第16款亦定有，導師應執行其他有關全校性措施及交辦事項之工作（見本院卷第124頁）。是原告之配偶郭千慧係經西苑高中聘為高中部1年4班導師，任期為96年8月1日至
97 年7月31日止，依教師法第17條第1項第7款規定，應依有關法令參與學校行政工作，而依台中市市立中小學辦理學校午餐管理要點第2點第6款規定，供應午餐日之午餐時間，導師應留校，以確保學生安全，並依台中市立西苑高級中學導師責任制實施計畫第5條第16款規定應執行其他有關全校性措施及交辦事項之工作，於供應午餐日之午餐時間，導師應留校，原告主張與學生一同午餐並非導師工作內容，被告認定郭千慧中午應予留校，郭千慧當日外出未經長官核准或許可，有違反行政程序法第5條規定具體明確性原則。台中市立中小學辦理學校午餐管理要點係被告自行訂定之行政規則，並無直接對外發生法規範之效力系爭要點第2點第6款規定無直接拘束導師之效力，及該午餐管理要點竟在規範學校辦理午餐之事項外，另在第2點第6款規範導師之作為義務，顯然超出其制定法規之目的及範圍云云，並非可採。
㈣原告另主張郭千慧當日中午外出，係返家拿教學用品，應
依法准予因公死亡撫卹，並檢附西苑高中高一基礎化學期末複習講義共2張，以證其說，於車禍現場並未發現上開西苑高中高一基礎化學之物品，且原告亦未提出其他具體事證足資證明上開高一基礎化學之物品為郭千慧不假返家之目的，尚難證明郭千慧確係因執行職務發生危險以致死亡。原告又主張郭千慧於是97年1月9日中午外出前，已請託高中部一年五班導師胡若曦老師代為照護班上學生對於學生於午餐時間之安全維護及生活教育指導並無懈怠，合於前揭管理要點之目的部分，經被告於97年6月30日電洽西苑高中進行了解，經該校於97年7月1日逕送教師胡若曦書面說明略以，該文件僅係補充說明同事平日之間互相照應之彼此默契，當學生來辦公室找導師，而導師剛好不在時，鄰座同仁會代為處理之相互照應習慣，唯恐有扭曲原意，特聲明該份文件為無效之文件（見本院卷第125頁及第126頁），足證郭千慧並未經長官核准或許可外出，原告此部分主張及所稱被告忽略郭千慧係在午休時間往學校上班途中發生車禍死亡之事實，有違反不當聯結原則之主張亦無可採，本件核與學校教職員撫卹條例第5條第1項第2款因執行職務發生危險以致死亡之因公死亡撫卹規定未符。
五、綜上所述，原告主張均無可採，本件被告核定郭千慧係因意外死亡而予以撫卹，經核原處分並無違法。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷並請求被告應依學校教職員撫卹條例第5條第1項第2款「因公死亡」規定作成撫卹處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
書記官 林 昱 妏