臺中高等行政法院判決
97年度訴字第444號98年2月10日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 桑銘忠 律師被 告 臺中縣潭子鄉公所代 表 人 己○○訴訟代理人 庚○○上列當事人間因自動拆除獎勵金事件，原告不服臺中縣政府中華民國97年9月16日府訴委字第0970259277號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告為辦理「臺中縣○○鄉○○○號道路（第4期）工程用地徵收」，乃依法層報經內政部於民國（下同）96年4月2日以台內地字第0960052588號函核准徵收原告所有之土地，並一併徵收其建築改良物，嗣經臺中縣政府於96年4月9日以府地權字第09600952081號公告徵收在案。被告為建設地方聯外道路之開闢，並配合內政部營建署中區工程處工程施工進度，曾於96年10月2日以潭鄉工字第0960019249號、97年1月4日以潭鄉工字第0970000319號、97年1月25日以潭鄉工字第0970001193號及97年3月10日以潭鄉工字第0970004486號函通知原告，被告將執行建築物之拆除工程作業，原告於97年4月22日以97年晟律中字第970401號函請求核發自動拆除獎勵金，被告於97年5月6日以潭鄉工字第0970007643號函否准原告所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」分別為行政訴訟法第5條第1、2項所明定。是得依該條第1項提起所謂「怠為處分之訴」，須以該管機關於法定期間內應作為而不作為，為其要件；而提起同條第2項所謂「拒絕申請之訴」，則須以該管機關為拒絕原告申請之意思表示為要件，始得提起。原告依法申請之案件主管之機關已作成處分，僅所作成之處分，原告認其違法，且損害其權利或法律上之利益時，原告僅得依同法第4條之規定提起撤銷訴訟以為救濟。
㈡次按地方制度法第2條第2款明定：「自治事項：指地方自治
團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」、同法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第30條第1、2項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」據上，自治條條例係指地方自治團體基於自主立法權所制定之自主法規，即地方自治法規，除具有行政規則之性質外，同時成為具有規定住民的權利義務性質之法規（課予義務、限制權利除外）。經查：臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第1條規定：「臺中縣（以下簡稱本縣）為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物（以下簡稱建築物）之補償標準，特制定本自治條例。」第2條：「公共工程用地內建築物於工程計畫決定後，由需地機關會同有關機關依法辦理調查、拆遷補償及協調事項。」第11條明定：「於限期內自行拆遷者，發給徵收建築改良物之獎勵救濟標準依下列規定辦理。但不包括公營事業機構所有之建築改良物：一、建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，按拆遷合法建築物查估補償標準發給建築改良物補償金額之百分之五十自動拆遷獎勵金。二、在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金。曬穀場、水井、魚池、園景等不予發給；逾期者不予發給，充為需地機關代為執行拆除費用。未依限期自行拆除或搬離者，由需地機關代為執行拆除時留置現場之所有建築材料及室內物品，需地機關不負保管責任，並視同廢棄物處理。」其係規定建築改良物之所有人符合該等要件者，即應發給自動拆遷獎勵金，自動拆遷獎勵金雖非土地徵收補償之法定補償項目，但自治條例已將自動拆遷獎勵金列為應為給付，顯係臺中縣自治法規所明訂之相當補償範圍，為獨立損失補償之給付原因之一，係直接賦予人民公法上之請求權，則人民得依該規定請求發給自動拆遷獎助金。核以臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例之相關規定，係就臺中縣所屬轄區內為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物之各項補償標準及其行政程序予以明定，以確定受拆遷之建築改良物所有人權利義務之縣自治法規，而對其所屬機關及下級自治機關均有法規之拘束力。乃被告函稱：「本所於4次通知建物拆除作業函文中，均未敘明於拆除工程強制進行前自行拆除者及發放自動拆除獎勵金之文字敘述，且自動拆除獎勵金非法定補償費，縱地方自治條例有其有關規定之發放標準，但仍應視地方財源斟酌依其規定辦理」等語，竟認上級自治機關之自治條例規定對下級自治機關無任何拘束力，而訴願機關臺中縣政府竟亦附合謂該自治條例其立法目的係為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物之補償標準，依該自治條例第36條規定，各鄉（鎮、市）辦理公共工程拆遷建築改良物之補償雖得比照辦理，惟本案被告考量並斟酌其財力狀況及實際情形，並基於道路開闢建設地方發展之事實需要，系爭工程用地範圍內之建築物由被告統籌辦理建物拆除作業，是本案自亦無比照前揭自治條例之補償標準予以補償之問題云云，除違反本身所制定之自治法規，亦與依法行政之原則不符。又原告所有建物符合前揭自治條例第11條第1項第1款規定，被告本應公告自行拆除之期限，逾期未拆除者，將定期依法強制執行拆除，惟觀之被告前揭函及準備程序中亦自承沒有函知原告限期拆除及領取自動拆遷獎勵金，且不爭執原告等之建物已自行拆遷完畢，故原告自得依該自治條例請求發給自動拆遷獎勵金。○○○鄉○○○號道路工程用地徵收案，前3期均有發放自動拆遷獎勵金，故被告否准原告之申請，顯有違平等原則。
㈢再按地方政府就某一事項定有自治法規，其僅在牴觸憲法、
法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例時始無效，故如中央機關就同一事項另訂職權命令，基於尊重地方自治，自仍應優先適用自治法規。復按國家因公益之需要而徵收私人所有土地，應依法律規定之程序為之。徵收應予補償，乃當然之理。補償之方式如何，為立法形成之自由，人民於法律所定之補償以外，並無請求加給補償之權利。惟行政機關為順利執行徵收而取得用地，以自治法規之規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、補助、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如無違反法律規定或基於法律授權之行政命令或上級自治機關之自治條例之情形，尚非不許。按查內政部77年2月11日台(77)內字第572840號函示略以：「至有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」即此之意。是自治法規規定給予非法律所定補償費者，人民亦有請求給付之權利。又查被告為配合內政部辦理95年度「生活圈道路系統4年建設計畫」之台中縣○○鄉○○○號道路（第4期）工程用地徵收作業，依法報經內政部核准徵收原告之私有土地，並一併徵收其建築改良物，嗣經臺中縣政府公告徵收在案，原告等向被告申請發給自動拆遷獎勵金，被告遽以非法律所定補償費為由駁回，訴願機關亦駁回訴願，如臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例有核發建築改良物自動拆遷獎勵金之規定，原告等得據以請求，參考前述說明，並無疑義。此觀該自治條例第1條訂定目的在於劃一辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物之補償標準自明。
㈣再者，行政機關訂定給付行政性質之自治法規，規定於法律
所定之補償以外加給救濟金等給與者，限於所轄之機關或所屬下級自治機關，始有拘束力。本件被告為需地機關，與臺中縣政府為有隸屬關係之上下級地方自治團體，縱本件應否發給原告等人法律所定補償以外之給與，係被告之事務，而非臺中縣政府給付行政範圍，但臺中縣政府訂定之臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例查估標準，規定加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人救濟金等法律所定補償以外之給與，被告仍受拘束，原告自得據以請求被告為自動拆遷獎勵金之核發等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠依土地徵收條例第11條「需用土地人申請徵收土地或土地改
良物前．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」被告於96年1月5日依規辦理用地取得協議價購協調會，同時依行政程序法第105條規定，土地所有權人對於徵收案有意見時，於期限內以書面提出事實及法律之意見陳述；原告甲○○、丁○○於96年1月19日提出陳述意見書，希發放建物自動拆除獎勵金補償費之意見，被告於97年1月26日潭鄉工字第0960002072號函說明三依內政部77年2月11日台(77)內地字第572840號函函釋「有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非屬法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」惟因中央政府對於自動拆除獎勵金及救濟金未予補助，且在被告財源短絀無力負擔之情下，故用地取得範圍內之建築改良物由被告統籌辦理拆除作業，未違反法定補償項目之規定，合先敘明。
㈡為配合內政部營建署中區工程處工程施工進度，被告於96年
12月4日公開招標辦理地上建物拆除工程作業發包，96年12月19日決標由富頂營造有限公司以最低標得標，被告於徵收之程序完備後，對於工程用地範圍內之建物住戶，被告函知4次將執行建物拆除作業，通知被徵收土地改良物所有權人限期遷移，其執行拆除工程作業之程序合於徵收條例規定，遂以97年5月6日潭鄉工字第0970007643號函否准原告自動拆除獎勵金之請，於法並無不合。
㈢原告主張系爭工程用地範圍內之建物拆除，應予核發自動拆
除獎勵金乙節，依內政部上開函釋規定，並依內政部營建署中區工程處96年6月11日營署中道字第0963204399號函明確表示「行政院94年11月28日院臺交字第0940048792號函核定之95－00年生活圈道路建設系統4年建設計畫，相關土地及地上物救濟金及獎勵金之發放，因非屬法定補償項目，應由地方政府視財力狀況及實際需要，依行政裁量權責，自行審慎妥處，不宜再由原奉核定之土地取得費用中支應。」查土地徵收核發之獎勵金、補助金及救濟金依內政部77年2月11日台(77)內地字第572840號及88年12月22日台(88)內地字第8886565號函釋在案，有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，既非屬法定補償之範圍，應係政策性之給付，屬需地機關之行政裁量權，是以應由各需地機關視各別財力狀況為之，且鑒於國家資源有限，有關政策性之給付，仍需考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，就資源為妥善之分配。對於中央政府核定非法定補償費不予補助需地機關之情形下，因自動拆除獎勵金經費龐大，被告在詳縝考量並衡酌財力短絀之情況下，基於道路開闢建設地方發展之事實需要，系爭工程用地範圍內之建築物由被告統籌辦理建物拆除作業，否准發放自動拆除獎勵金，原告自無請求給付之權。
㈣且查臺中縣政府所訂之「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆
遷補償自治條例」內所訂定之自動拆除獎勵金乙節，係地方政府為降低民眾抗爭，基於自治權限所訂定之補償項目，提供該府及所屬各需地機關參考，獎勵權利人配合施工，藉以降低行政成本等公益目的，其係屬政策性之給付，並非屬於法律規定徵收補償之相當補償範圍，與土地法或土地徵收條例規定之補償發放規定無涉，與自治條例之規定亦無牴觸。綜上，被告對否准核發自動拆除獎勵金之行政處分，並無違誤與不當之處等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否有請求被告核發自動拆遷獎勵金之請求權。經查：
㈠按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依
本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」、「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：‧‧‧六、關於營建、交通及觀光事項如下：㈠鄉○鎮○市○道路之建設及管理。㈡鄉（鎮、市）公園綠地之設立及管理。㈢鄉（鎮、市）交通之規劃、營運及管理。㈣鄉（鎮、市）觀光事業。‧‧‧九、其他依法律賦予之事項。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」為地方制度法第14條、第20條及第25條所明定。次按「臺中縣（以下簡稱本縣）為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物（以下簡稱建築物）之補償標準，特制定本自治條例。」、「於限期內自行拆遷者，發給徵收建築改良物之獎勵救濟標準依下列規定辦理。但不包括公營事業機構所有之建築改良物：一、建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，按拆遷合法建築物查估補償標準發給建築改良物補償金額之百分之五十自動拆遷獎勵金。二、在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金。曬穀場、水井、魚池、園景等不予發給；逾期者不予發給，充為需地機關代為執行拆除費用。未依限期自行拆除或搬離者，由需地機關代為執行拆除時留置現場之所有建築材料及室內物品，需地機關不負保管責任，並視同廢棄物處理。」、「鄉（鎮、市）辦理公共工程拆遷建築改良物之補償得比照本自治條例辦理。」為臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第1條、第11條及第36條所明定。核該臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例，係就臺中縣所屬轄區內為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物之各項補償標準及其行政程序予以明定，以確定受拆遷之建築改良物所有人權利義務之縣自治法規。而鄉（鎮、市）同為地方自治團體，有關鄉（鎮○市○道路之建設與管理亦為其自治事項，就辦理公共工程建築改良物拆遷補償事宜，本得依其權責訂定自治法規以資規範，倘未明文規定，亦「得」比照前開臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例辦理；該自治條例第36條既規定「得比照辦理」，自賦予鄉（鎮、市）於辦理土地徵收執行建築物之拆除工程時，予以斟酌裁量之權甚明。又「查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權，故上開2項補償，貴府應督導所屬縣市政府切實依法辦理；關於被徵收土地減免土地增值稅乙節，平均地權條例第42條已有減免標準之規定；至有關加發獎勵金，轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」、「一、查臺灣省政府前以85年3月7日85府地二字第148408號函頒『臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』，以統一該省土地徵收核發各項獎勵金、補助金及救濟金標準。上開要點之適用對象為該府及其所屬各機關；至各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所如有需要，亦得比照辦理。然上開規定業經臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函規定溯自88年7月1日起停止適用，是本部爰就前開要點究有無訂定之必要，於本（88）年10月6日邀集有關機關會商，經獲致結論略以：『．．．是以，上開要點停止適用後，應由各需地機關斟酌處理。至究有無由核准徵收機關統一訂定之必要，由內政部洽法規會研究後再行處理。』上開會議紀錄，業於88年11月17日台(88)內地字第8894052號函送在案，合先敘明。二、經再洽商研究結果，按『查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權．．
．至有關加發獎勵金、轉業輔導金，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。』前經本部77年2月11日台內地字第572840號函釋在案，是有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬需地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。且查臺灣省政府所訂之『臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』係該府為提供該府及所屬各需地機關參考，基於需地機關之行政裁量權所訂定。然本部係代表國家行使核准徵收權之機關，有關獎勵金、補助金及救濟金之發放，既非屬現行法定補償範圍，故其核發標準自不宜由本部統一訂定，是以本案仍應由各需地機關依上開77年部函規定，本於權責自行斟酌處理。」分別為內政部77年2月11日台(77)內地字第572840號函及88年12月22日台(88)內地字第8886565號函釋在案。準此可知，自動拆除獎勵金之發放，係地方政府基於自治權限所訂定之補償項目，獎勵權利人配合施工，藉以降低行政成本等公益目的，其係屬政策性之給付，並非屬於法律規定徵收補償之範圍，與土地法或土地徵收條例規定之補償發放規定無涉。且得請領自動拆除獎勵金，以由權利人自動拆除地上建築物為前提。
㈡本件被告為辦理「臺中縣○○鄉○○○號道路（第4期）工
程用地徵收」，乃依法報經內政部於96年4月2日以台內地字第0960052588號函核准徵收原告所有之土地，並一併徵收其建築改良物，嗣經被告於96年4月9日以府地權字第09600952081號公告徵收在案。被告為建設地方聯外道路之開闢，並配合內政部營建署中區工程處工程施工進度，曾於96年10月2日以潭鄉工字第09600192249號、97年1月4日以潭鄉工字第0970000319號、97年1月25日以潭鄉工字第0970001193號及97年3月10日以潭鄉工字第0970004486號函通知原告，被告將執行建築物之拆除工程作業，原告於97年4月22日以97年晟律中字第970401號函請求核發自動拆除獎勵金，因自動拆除獎勵金非法定補償費，且本案建築物拆除工程係由被告編列經費發包統籌拆除，被告遂於97年5月6日以潭鄉工字第0970007643號函否准原告所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並為如事實欄所示主張。
㈢經查，本件被告為辦理「臺中縣○○鄉○○○號道路（第4
期）工程用地徵收」，乃依法報經內政部於96年4月2日以台內地字第0960052588號函核准徵收原告所有之土地，並一併徵收其建築改良物，有內政部函及臺中縣○○鄉○○○號道路（第4期）徵收土地改良物清冊在卷可稽（見訴願卷第40、41、42頁）。而被告衡酌徵收建物所有人自動拆除獎勵金經費龐大，及考量其財力短絀之情況下，並未比照臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例之規定，發放自動拆除獎勵金予限期內自動拆遷之建築改良物所有權人，逕將系爭工程用地範圍內之建築物由被告統籌辦理建物拆除作業，發包予富頂營造有限公司執行拆除，並以96年10月2日潭鄉工字第0960019249號、97年1月4日潭鄉工字第0970000319號、97年1月25日潭鄉工字第0970001193號及97年3月10日潭鄉工字第0970004486號函通知原告，被告將執行建築物之拆除工程作業，請原告遷移他處並將徵收用地範圍內之貴重物品搬離等情，亦有被告開標決標紀錄、估驗竣工報告及上開函附卷可佐（見本院卷第59、90頁，訴願卷第15至18頁），復為原告所不爭，揆諸上開說明，於法並無不合。是被告既未通知原告於限期內自動拆除被徵收之建築改良物將發給自動拆除獎勵金，只函知原告遷移他處並將徵收用地範圍內之貴重物品搬離，尚難認為原告已限期自動拆除，而得請求自動拆除獎勵金。至於被告與土地所有權人於96年1月5日所召開○○○鄉○○○號道路用地取得協議價購協調會，被告雖曾說明工程用地內建築改良物之拆遷標準依據臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例規定辦理（本院卷第22、23頁），然本件用地取得雙方並未達成協議價購，係以徵收方式為之，自不受先前協議價購內容之拘束。另平等原則，乃指相同之事情應為相同之處理，不同之事情，應為不同之處理。建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理。苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。被告辦理「臺中縣○○鄉○○○號道路工程用地徵收」，前3期雖有發放自動拆除獎勵金，惟至第4期時因財政困難，無法發放自動拆除獎勵金，且被告亦未限期自動拆除地上建築物將發給自動拆除獎勵金通知，而由被告統籌辦理建築物拆除，其情形與前3期之情形並不相同，則被告未發放自動拆除獎勵金，即非被告之恣意行為，原告主張被告不予發放自動拆除獎勵金，有違平等原則，尚非可採。
㈣綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告否准核發
自動拆除獎勵金之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。至兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 2 月 24 日
書記官 蔡 宗 融