臺中高等行政法院裁定
97年度訴字第445號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○
戊 ○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○
Ｋ ○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｖ○○○Ｔ○○Ｕ○○Ｗ○○○Ｘ○○○Ｙ○○ａ○○ｂ○○ｃ○○Ｚ○○共 同訴訟代理人 羅豐胤 律師
林正雄 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 ｄ○○訴訟代理人 林益輝 律師複代理人 王耀賢 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。第一項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」為廢棄物清理法第71條所明定。次按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。
」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」為行政執行法第9條、第27條及第29條所明定。
又按「原告之訴，有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
二、本件原告起訴意旨略以：㈠原告不服原處分，業於民國（下同）97年7月22日提起訴願
，但被告逾3個月仍未作成訴願決定，爰依行政訴訟法第4條第1項規定，提起本件行政訴訟。
㈡原處分內容欠缺明確性：
1.按行政行為之內容應明確，為行政程序法第5條所闡明。該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。次按，行政處分應記載理由及法令依據，同法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。」處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：⑴法令之引述與必要之解釋。⑵對案件事實之認定。⑶案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。⑷法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」被告未就事實認定為證明，更未說明該事實如何涵攝於法令構成要件。
2.按何謂「廢棄物」，廢棄物清理法第2條訂有明文，同法第11條規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」可見若無除外情形，應由執行機關清除之。且本件廢棄物是否「與公共衛生有關」，亦非無疑。則是否適用第11條第1款之規定，均有疑問。
3.依得盈開發有限公司91年11月20日91得里字第0196號函可知，該公司於91年11月間辦理系爭區段徵收業務公共工程，進行街廓整地作業時，發現不明地下掩埋物，被告訂於同年12月2日辦理會勘，當日會勘紀錄未說明系爭掩埋物於89年徵收前已存在，但已先入為主的載明環境保護局代表之意見：「本案應依廢棄物清理法規第11條第1項一般廢棄物，除應依下列規定清除外，土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」可見，被告主觀上已先認定要由原告等所有權人清除。又被告自承89年10月辦理徵收、91年11月進行整地工程時發現，期間兩年多被告卻未發現，則何可證明掩埋物係徵收前即已存在？被告雖辯稱「詢以被告之相關承辦人員，答稱：被告於89年公告徵收系爭各地號土地後，即在系爭各地號土地周邊架設圍籬，以防不明人車擅入等語。」然未舉證以實其說。被告是否應依行政程序法第41條第1項規定選定適當機關為鑑定系爭掩埋物存在之時點，俾釐清責任。另台中縣環境保護局94年6月28日以環廢字第0940050508號函既表示系爭土地「於89年前未有人民陳情及廢棄物稽查紀錄」，更益見89年之前應無傾倒垃圾之情事。
4.本件各原告土地掩埋物之數量、清理費用如何計算？原處分均未詳為說明，僅含糊給予結論，顯欠明確。雖被告依據持分權利計算土地所有權人應負擔之費用，但未詳查各土地之傾倒情形亦應有數量多寡、污染輕重、傾倒物類別之分，僅謂「每立方公尺平均需新台幣（下同）1,286.7449元」，係針對所有土地之平均值，但各土地被傾倒之情形未必相同，何能平均為之，而對實質各地號被傾倒情形，置之不論。
5.「廢棄物清理法所稱之廢棄物，分為一般廢棄物及事業廢棄物二類；建築廢棄物，固屬於事業廢棄物之範圍。然依卷附內政部訂頒之營建剩餘土石方處理方案，營建剩餘土石方之種類包含建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊，惟不包括施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等廢棄物；營建工程產生剩餘之泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，自屬有用之土壤砂石資源。是以營建剩餘之廢棄物如土石、磚瓦等，可作為資源利用者，即不屬於上揭廢棄物之範圍。」（最高法院94年度台上字第559號刑事判決參照）。故非所有廢棄物均為廢棄物清理法之「廢棄物」內涵所得涵攝。被告委請上化環境工程有限公司（下稱上化公司）所清運者，是否全為該法所稱之「廢棄物」？亦未查明。而依被告92年1月13、14、17日之掩埋物現場開挖會勘紀錄可知：
「四、實地會勘情形㈡本案經3天會勘結果，有關地下不明掩埋物確認為營建廢棄物及事業廢棄物。」可見系爭掩埋物已確認為「非一般廢棄物」，被告當不能逕以該法第11條一般廢棄物之規定辦理。
6.又被告94年2月23日府地區徵字第0940047754號函發函時，原告均已非系爭土地之所有權人，蓋從90年7月11日起，系爭土地之所有權人即為台中縣政府，此有台中縣大里地政事務所土地異動索引資料可稽。
㈢被告之行為不符合比例原則，及違反環境基本法規定：
1.基於行政機關於有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，方符比例原則（行政程序法第7條參照）。本件清理費用高達160,337,427元，費用頗鉅，被告將全數轉嫁與原告，其於處分前是否已綜合評估，斟酌所有客觀情事與條件，採取對於原告權益損害最少之方式為之，亦非無疑。
2.按「縣（市）主管機關．．．得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理．．．得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。」廢棄物清理法第71條規定，是處分之相對人有事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人等4類，被告未努力追查更有惡性且獲取暴利之前3者，僅向配合政府政策，且對被傾倒乙事一無所知之被害人即原告求償費用，有違比例原則。
3.類此傾倒案件，台南縣、高雄縣不積極查緝違法，曲解法令將清除責任推卸予土地所有人負擔，業經監察院糾正，該糾正文即以「地方環保機關對於違法傾倒廢棄物行為，竟錯誤引用廢棄物清理法，以地主有『故意或重大過失』為由，要求地主自負清理責任否則重罰，對違法濫倒廢棄物的行為人卻毫不追究，行政院環境保護署宜統一釋明廢棄物清理法第71條所稱有關土地管理人、所有人及使用人『容許或重大過失』之要件或認定標準，俾利地方環保機關遵循及維護人民權益。」
4.按環境基本法第4條與第39條分別規定：「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」、「各級政府應確實執行環境保護相關法規，對於違反者，應依法取締、處罰。」是倘污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責，本件如此大面積之廢棄物傾倒事件，被告竟不知污染者與破壞者為何人？未積極取締、處罰？非無縱容污染者與破壞者之嫌，且便宜行事轉嫁與國民，殊與環境基本法之規範意旨相違背，該等不利益，自應由被告負責。
㈣被告違反裁量行使之正當性：
1.依廢棄物清理法第71條之立法意旨，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非遽指行政機關對於該條項規定之義務人，有恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，行政機關應於義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性。惟行政機關決定行政行為時，雖必須衡量各種因素，以作出最符合社會實質正義之決定，該因素仍須與該事實有正當合理之關連性，否則仍違反裁量正當行使之原則（高雄高等行政法院95年度訴字第119號判決參照）。行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，行政機關於違章裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平。本件被告不自省本身實質管理是否有疏漏，不積極追查傾倒違法者，僅拿老百姓開刀，亦難謂符合裁量行使之正當性。
2.被告於個案行使裁量權時，應顧及目的性之裁量義務，原則應以得為有效危險防禦或損害排除者優先承擔義務，被告未審查目前系爭標的之實際使用狀況，課予對土地無管領能力之原告清除責任，此等裁量權之行使是否合於法定裁量目的，容有疑義。其應依土地實際使用情形，於符合廢棄物清理法立法目的為必要裁量，即應就其查獲違規實際情形為適當合理裁量，並非恣意選擇處罰對象。被告明知有使用管理人及非法掩埋廢棄物之行為人，廢棄物清理法亦將土地使用人、管理人列為應負清除廢棄物責任。縱使被告卸稱無法得知行為人為何人，但其實際之使用管理人為水利局或被告本身，被告應考量其實際管領能力並有具體排除危害可能之人，始得賦予狀態責任。故水利局及被告均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責。
3.系爭土地位於台中縣大里市○○○段，該區係大里溪與頭汴坑溪匯流處，位於河床旁，日據時代為水利用地，無農用價值，汛期即成水鄉澤國。相關機關如水利局、河川局、縣市政府、鄉鎮市公所均有義務管理、巡察；又該區於40多年87水災後即變成河床、河道，難進行農作，原告無從實質利用該土地，此可調取82年前後空照圖比對可證。
況系爭土地之地目為「原」，依臺灣省土地地目明細表所列之說明，乃「荒蕪未經利用及已墾復荒之土地均屬之」，且因重大災害、灌溉系統變更或其他不可抗力原因，致灌溉設施破壞，不能恢復為田使用，其使用現況確係「原」者（臺灣省各縣市辦理編定公布為農業用地之「田」地目土地申請地目變更案件作業要點）。又大里溪與頭汴坑溪匯流處之河道每年均有不同之變更，原所有權人根本無從得知其所屬之地何在，請鈞長勘驗現場，即可明瞭。
4.82年2月15日原告已出具同意書（大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書）將前開土地交付被告，為無償提供臺灣省水利局興建工程使用及維護之用，是實質管理人與使用人乃是被告或臺灣省水利局，原告已無管理使用維護之事實。被告答辯狀僅自承大突寮段10-5、12-2、14-31、29及29-5地號等土地，惟查，實際該片土地係整體不可分，原告皆出具同意書供第三河川局與被告使用，縱事後第三河川局與被告未將系爭土地全部整治，但無礙被告已處於實際使用、管理及維護之狀態。且基於信賴保護原則，原告將土地交付水利局及被告，可合理期待該土地可被有效使用。該地遭掩埋大量廢棄物，衡諸一般經驗法則，顯非一朝一夕而成，身為實質管理人與使用人之被告及水利局既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第14條第2項），承擔適時排除對土地危害之責任。故其長時間對所管領之土地怠於注意或疏於有效監督管理致遭他人大量非法棄置廢棄物，難諉為不知，即難辭過失之責。
5.由79年9月11日林務局農林航空測量所之空照圖，可知本件爭議之「垃圾掩埋區」（「橘色」標示部分）於79年當時乃在河床底下，實質上是河水通行之處。整治河川、規劃河堤之匯流處，其將來河堤建成後（圖繪「紫色」標示部分），系爭土地位置之示意圖。另檢附整治並建築堤防之後，林務局農林航空測量所於88年10月20日之攝影空照圖。綜上，整治前系爭土地乃在「河床中」，整治後則填高在「河床旁」，而整治之過程均係由被告等政府機關管理使用，故若認為有垃圾存在，極可能是整治填高該區域時被告所縱容傾倒，更應認為是被告之責任。
㈤如有地下掩埋物，亦不可歸責於原告，且被告未說明原告有何「容許或因重大過失」致廢棄物遭非法棄置之行為：
1.按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第275號解釋所闡釋。廢棄物清理法第71條法律構成要件乃需「容許或因重大過失」，土地所有人、管理人負有清除處理廢棄物之義務，於其有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地時，始有適用。又顯然欠缺普通人之注意者，為有重大過失。被告未證明原告有何容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置行為。又行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，行政機關為行政行為時，應注意對當事人有利情形，是縱有所謂地下掩埋物，亦非因原告之故意或過失所致。
2.行政院環保署廢字第0940081458號函亦稱：「本案貴局擬要求系爭土地所有人、使用人或管理人負起廢棄物清理責任時，須確認相關責任人有『容許或重大過失』致廢棄物遭非法棄置於其土地之情形，得依廢棄物清理法第71條規定，請其限期清除處理該系爭廢棄物。」被告於作成行政處分前之所有資料、文件、函文，均未曾審究原告是否有「容許或重大過失」之要件，其處分本有瑕疵。
㈥被告稱「原告未對被告94年2月23日府地區徵字第094004775
4號函要求清除廢棄物之基礎處分提起訴願，而係就被告為執行基礎處分內容之程序措施，及代履行求償之執行方法表示不服」云云：
1.被告97年6月23日府地區徵字第00000000002號、第00000000000號、第00000000000號函對特定地號、特定對象即原告命繳納清除費用，係行政機關即被告就其公法上具體事件所為對原告等人民發生法律效果（費用之追償等）之單方行政行為，核屬行政處分當無疑義（行政程序法第92條第1項參照），方符憲法第16條「有權利侵害，即有權利救濟途徑」。對於何謂行政處分，亦迭有司法院釋字第42
3、439號解釋在案。
2.被告94年2月23日府地區徵字第0940047754號函非行政處分，該函有無載明行政程序法第96條第1項所規定之「事實、理由及其法令依據」、「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」？如係行政處分之性質，其亦因「具有重大明顯之瑕疵者」，而為無效之行政處分（行政程序法第111條第7款）。本件裁罰金額高達160,337,427元，原告於接獲行政院環境保護署97年10月3日環訴字第0970074266號函前，被告從未有何書面或行政處分告知，且該函文中不稱「處分」，而稱「通知」，亦自承該函並非行政處分，而應僅係單純之通知行為，不發生法律效果。
3.原告聽聞有關94年2月23日府地區徵字第0940047754號函文所通知之內容（惟內容資料與是否有合法送達，尚請被告提供相關證明資料），曾於94年5月20日間提出陳情書，被告亦於94年5月31日府地區徵字第0940136038號函請「環境保護局惠予查明該地區於89年以前之廢棄物查緝情形及是否有取締紀錄」，即被告根本也不認為該函為行政處分。復按行政程序法第98條第3項規定處分機關未告知救濟期間，如處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為，故縱認該函為行政處分，亦因未告知救濟期間，而原告曾於1年內陳情表示不服，應視為於法定期間內已為訴願，被告應以訴願程序處理，惟迄今仍未見訴願機關為訴願決定。何況，依行政程序法第172條第2項之規定：「陳情之事項，依法得提起訴願．．．者，受理機關應告知陳情人。」原告於94年5月間陳情書表示不服時，均未獲得告知，被告有違反法定告知義務。
4.按代履行費用，乃是第三人履行義務人所產生墊款償還之請求權，其透過「給付決定處分」為之。既屬於「給付決定處分」，則其本質上確實屬於行政處分。復按「代履行之必要程序，為使義務人（即原告）明瞭執行程序與執行情形，能事先有所準備，以確保自己權益，執行機關應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」代履行手段之採取應具備下列條件始得為之：．．．義務人經法定程序（告誡並估計代履行執行所需數額、確定）仍未踐行該義務內容．．．始得為之。再者，行政執行法第29條第2項規定：「前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」就此項規定並配合同法第27條以書面告誡觀之，執行機關估計代履行費用數額，應是在提出處分書或另以書面告誡時，同時為之。然本件被告從未履行前述之告誡並估計代履行執行所需數額等，顯然其所為之代履行乃屬違法。又代履行屬違法時，是否仍得要求義務人償還費用，目前學說持否定之態度，因為行政機關與義務人存在著公法上之法律關係，因此，機關不得在有違反執行之情形，要求義務人償還其所墊付之費用。
5.前大法官廖義男亦主張：「執行措施之法律性質非屬事實行為，而係行政處分。而直接上級機關『對聲明異議所為之決定，有如訴願決定』，性質上屬行政處分，當事人如有不服，依新修正之訴願法及行政訴訟法，應可逕向高等行政法院提起撤銷之訴。」退言之，依行政訴訟法第307條文規定，對於聲明異議不服，亦應可依據前開規定提起債務人異議之訴。本件起訴，其性質上即含有債務人異議之訴在內，蓋於90年7月11日系爭土地之所有權人即為被告，則縱認為94年2月23日府地區徵字第0940047754號函屬於行政處分，原告已非所有權人，其處分即有違誤。
6.最高行政法院庭長法官聯席會議業於97年12月第3次庭長法官聯席會議決議已認為：「行政執行法第9條規定（略）旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。」是以，為保障人民訴訟權，有關人民不服行政執行機關之直接上級機關所為異議決定，可依法向行政法院提起行政訴訟，此亦有最高行政法院98年度裁字第238號裁定、臺北高等行政法院97年度訴字第2238號判決參照。另法務部有關行政執行法修正草案及學者均採相同看法。
㈦被告稱：「97年11月18日始於訴願補充理由㈣書狀，就97年
6月23日府區徵字第00000000004號函表示不服並提起訴願」云云：
1.第00000000000號函之受文者即原告Ｈ○○、Ｅ○○、Ｆ○○、Ｇ○○、Ｉ○○等人與辰○○，於97年7月22日提起訴願狀時已表明：「原處分撤銷」，並於附件(即原告基本資料與受處分之內容彙整乙份，起訴書附件三所示訴願之名冊與求償費用之處分內容)內臚列原告Ｈ○○等人與辰○○並用印，且於事實及理由欄清楚敘明「訴願人等因臺中縣政府『擴大大里（草湖地區）都市區徵收範圍內原有之地下掩埋物清除費用乙事，向訴願人等追繳如『附件』所示之清除費用，訴願人實難甘服。」等語，具體敘明被追償而不服之內容，依訴願法第58條之規定：「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。」故原告Ｈ○○等人與辰○○即已表示不服原處分內容，其於當時業已提起訴願。
2.退步言，「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」（訴願法第62條）原告Ｈ○○等人與辰○○於97年7月22日提出訴願狀後迄今也未見被告要求補正，故仍無礙於渠等已於97年7月22日提起訴願之事實。且上揭第00000000000號函文並未告知救濟期間，縱認渠等原告係於97年11月18日方提出訴願，依據行政程序法第98條第3項仍係在法定期間內提出，其訴願亦無不合，然被告對原告之訴願，也未於3個月內作成訴願決定，故原告以起訴狀或準備書狀㈣為渠等追加起訴之請求。
㈧若認原告「提起訴願」乃係屬於行政執行法第9條之「聲明
異議」，則依司法院釋字第295號解釋：「財政部會計師懲戒覆審委員會對會計師所為懲戒處分之覆審決議，實質上相當於最終之訴願決定，不得再對之提起訴願、再訴願。被懲戒人如因該項決議違法，認為損害其權利者，應許其逕行提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」意旨，行政院環境保護署97年10月3日環署訴字第0970074266號函乃是針對聲明異議所為之決定，因該程序在機能上應視為「相當於最終之訴願決定」，而得讓人民對之提起行政訴訟。是原告於97年10月4日收受前開97年10月3日環署訴字第0970074266號函，於同年11月17日提起行政訴訟，亦屬在法定期間內為之。又縱認上揭環署訴字第0970074266號函尚難認為「相當於最終之訴願決定」，惟本件原告業於97年7月22日起提訴願，但迄今均未作成訴願決定，即屬提起訴願逾3個月不為決定，按行政訴訟法第4條第1項規定亦得提起行政訴訟。
㈨另被告於91年發現系爭廢棄物，距今已超過5年，依民法125
條但書規定，清理費用損害賠償只有2年，其請求權已消滅時效。又行政執行之時效為3年，被告之裁罰如已經罹於消滅時效（行政罰法第27條參照），原告亦主張時效抗辯等情，並聲明求為判決撤銷被告所為97年6月23日府地區徵字第00000000002號、第00000000000號、第00000000000號函所示之處分。
三、經查：㈠被告為開發台中縣擴大大里（草湖地區區徵收區為新社
區並取得大里市立新國小用地，經報奉內政部於89年10月9日以台內中地字第8980636號函核准辦理區段徵收，計徵收坐落台中縣大里市○○○段○○○○○○○○號等403筆土地，面積計26.290681公頃，並經被告以89年10月13日89府地區徵字第284424號公告區段徵收在案，公告期間為89年10月16日至89年11月15日止，於89年11月21、22、23、28、29日發放徵收補償費完竣。嗣於91年11月間進行整地工程時發現有地下掩埋物，旋即於同年12月及92年1月通知原告各原土地所有權人及被告所屬環境保護局、大里市公所等相關單位辦理現場會勘，據被告所屬環保局會勘代表表示，本案應依廢棄物清理法第11條第1項規定由所有人、管理人或使用人清除辦理，並作成紀錄。嗣於92年11月11日邀集相關單位開會研議，並獲致決議略以：「．．．由本府先行辦理委外監造設計及施工清運作業．．．於辦理清理前，應先通知原土地所有權人或使用人負責清理。」被告乃依上開會議決議以94年2月23日府地區徵字第0940047754號函雙掛號通知原告各原土地所有權人負責清理或由被告代為清理，逾期未回復者則由被告代為清理，未能送達者，則辦理公示送達，其中5位所有權人同意由被告代為清理，餘則逾期未回復或不同意自行清理，嗣經被告代為全數清除完竣，總實方體積為124,607立方公尺，總清除費用為160,337,427元整。被告爰依廢棄物清理法第11條、第71條規定，以97年6月23日府地區徵字第00000000002、00000000003、00000000004號函通知原土地所有權人繳納應負擔費用。原告不服，於97年7月22日提起訴願，經行政院環境保護署以97年10月3日環署訴字第0970074266號及97年11月25日環署訴字第0970092254號函（見該署卷第4、5、203頁）移被告機關依行政執行法第9條聲明異議之程序處理。原告不服，以訴願機關未依法於3個月內為訴願決定，而提起本件行政訴訟。
㈡按執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救
濟程序，則就舉凡執行程序中執行命令、方法等有關措施，均應一體適用特別救濟途徑，不得再循行政處分之一般爭訟程序，請求救濟，以免影響執行程序之迅速終結。故行政執行法上之執行措施，無論性質上屬事實行為或行政處分，依行政執行法第9條第1項、第2項及訴願法第1條第1項但書之規定，應一體適用聲明異議之程序救濟。又依行政執行法第1條之規定，該法為行政執行法之特別法，廢棄物清理法第71條第1項雖有關於代履行之相關規定，仍應優先適用行政執行法第29條之規定，其救濟程序應依行政執行法第9條聲明異議之規定辦理。
㈢查本件被告97年6月23日府地區徵字第00000000002號、第00
000000000號、第00000000000號函，係要求各原土地所有權人(或其繼承人)等人繳納代履行之清除費用，性質上屬間接強制執行方法之範疇，依行政執行法第9條第1項規定應向執行機關聲明異議。本件原告係就被告為執行基礎處分（被告機關94年2月23日府地區徵字第0940047754號函）內容之程序措施，即代履行求償之執行方法表示不服，雖誤以訴願之程序提出，依前揭行政執行法規定，實質上應屬行政執行法聲明異議程序處理之範疇。原告於97年7月22日提起訴願，經行政院環境保護署於97年10月3日環署訴字第0970074266號及97年11月25日環署訴字第0970092254號函移被告機關依行政執行法第9條聲明異議之程序處理，並無不合。
㈣最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議（三）決
議：「行政執行法第9條規定：『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。』旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，有行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定可參。準此，行政執行程序中，執行機關所為之執行行為，如符合上開行政處分之定義規定，即為行政處分。系爭本件被告97年6月23日府地區徵字第09701719422號、第00000000000號、第00000000000號函，係被告本於廢棄物清理法第71條所規定之縣（市）主管機關於代為清除處理後，就其代為清理、改善及衍生之必要費用，作成命原告於所定之履行期間內繳納之處分，係被告就公法上具體事件所為之決定，如原告逾期不繳納，經被告移送者，行政執行處將就原告之財產為強制執行，故其顯已對原告直接發生法律效果，顯見系爭該函為行政處分。本件原告不服系爭執行命令，於97年7月22日提起訴願，經行政院環境保護署以97年10月3日環署訴字第0970074266號及97年11月25日環署訴字第0970092254號函移被告機關依行政執行法第9條聲明異議之程序處理（嗣經被告機關以97年11月20日府地區徵字第0970324265號書具聲明異議意見書，送請行政院環境保護署以97年12月26日環署廢字第0970093531號函決定，認對被告97年6月23日府地區徵字第00000000002號及第00000000000號函異議無理由通知兩造在案），原告未待行政院環境保護署異議決定並依法踐行訴願程序，即逕行提起（97年11月17日）本件行政訴訟，揆諸上開法條規定及決議意旨，核屬起訴不備其他要件，其訴為不合法，應予駁回。至原告對被告97年6月23日府地區徵字第00000000004號函聲明異議部分（見原告訴願理由書㈣、㈤），被告漏未就此部分加具意見書送請行政院環境保護署作成異議決定，仍應由被告依行政執行法第9條第2項規定之程序處理；又本件既經以程序駁回，則兩造實體上之主張和舉證，即無審究之必要，均附此敘明。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 98 年 9 月 15 日
書記官 李 孟 純