臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00009號原 告 甲○○被 告 臺中縣大里市公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺中縣政府中華民國96年11月22日府訴委字第0960327466號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告耕地三七五租約變更登記之申請，應依本判決之法律見解對於原告另為處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告以繼承取得坐落臺中縣大里市○○○段171-1及171-2地號土地租賃權為由，於民國（下同）96年6月14日向被告申請耕地三七五租約變更登記，被告依臺灣省耕地租約登記辦法第2條第2項、第3項規定認原告係單方申請，經通知出租人表示意見，而出租人於期限內提出異議後，被告於96年7月30日以里市民字第0960021915號函請原告與出租人協商解決，如仍有爭議，再依耕地三七五減租條例第26條規定之租佃爭議調解等程序處理，並檢還原告申請書及相關文件。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告申請作成准許為繼承登記之行政處分。㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈台灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管
鄉鎮市公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分。然而，被告訴願答辯書竟謂：三七五租約係屬私權範疇，除法令另有規定外，凡涉及訂立、變更、終止或換訂等重要登記事項，非單方能完成法定效力云云，係認本件非行政處分之性質，顯然，被告對於臺灣省耕地租約登記辦法的認知與執行，有違司法院釋字第128號解釋意旨。
⒉原告因出租人不會同為租約變更登記之申請，而依臺灣
省耕地租約登記辦法第2條、第5條之規定，提出現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人同意書、承租人死亡時之戶籍登記簿謄本及繼承人戶籍登記簿謄本等文件，向被告申請租約變更登記，則依臺灣省耕地租約登記辦法及最高行政法院89年度判字第2754號判決意旨，被告應予以審核。
⒊綜上所述，原告並無繼承權適格問題，亦無文件缺漏問
題，原告依法向被告申辦坐落臺中縣大里市○○○段171-1及171-2地號土地之耕地三七五租約繼承變更登記，被告退還原告上開申請書及文件，依法無據，處分不當。
㈡被告答辯：
⒈本件繼承變更登記申請案，被告自始至終並未進入審查
程序（即未有准駁之核定），焉得以行政處分視之。蓋行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，也就是導致權利或義務發生變更、消滅或確認之行為。被告在最終行政決定作成之前之準備性行為，亦即是通知其尚須踐行一定法定程序前之函覆，非對其申請案件有所准駁，是以仍未生具體法律效果，所為並無不法。原告謂本件係屬行政處分，顯然對行政處分之定義認識不清。又本案為繼承變更登記事件，而原告卻引司法院釋字第128號解釋有關就「耕地三七五減租條例」第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處為證，顯屬對該法條認識不明，張冠李戴。
⒉原告本身並不適格。提起訴訟尚須主張其權利或利益，
因作成違法或不當行政處分，或因不作成所申請行政處分而受損害，亦必具有「訴訟權能」之法定要件，始足當之。被告對其申請案僅有觀念通知，尚未有任何行政處分之形式，故其權利亦未受損，且待其自身問題解決後，依舊得重新提出申請變更登記。惟租佃雙方各持己見，不願進行溝通或提出調解，因三七五租約為私權範疇，故被告恪守私法自治原則，只能期盼該雙方積極握手言和，無權代為處理，所為並無不當。
⒊原告單方申請耕地三七五租約變更登記，被告依「臺灣
省耕地租約登記辦法」第2條第2項及第3項規定辦理，非拒不受理。出租人提出異議，被告僅能轉送異議書並籲請協商解決或提出調解乙途，而雙方均不願主動提出調解申請，被告豈有代為調解之理。（參照最高行政法院89年度判字第2754號判決書理由末第7行後段，如原告認合法繼承人之繼承內容有瑕疵而有爭議時，．．．
，歸仁鄉公所即無從就此部分為調解。）後租佃雙方無意提出申請調解，被告僅能暫還所送文件，非駁回其申請，拒不受理。
⒋本件如當時暫不退還所送附件，則另有課予義務訴願之
虞。設附件仍留置被告處，而其仍無意於協商解決或提出租佃爭議調解程序，俟逾訴願法第2條之法定期限（二個月），復逕提怠為處分訴願，此將陷行政機關於進退維谷。是以暫還原件，嗣其踐行一定程序後，再行辦理登記審查作業。
㈢參加人答辯：
⒈系爭耕地三七五租約是被告依據耕地三七五租約條例逕
為訂定，有公權力介入，不是單純私權契約範圍。⒉租賃契約除了出租人、承租人以外，有關租賃面積、範
圍都是契約之重要內容。參加人於94年間取得系爭縣大里市○○○段171-1、171-2地號土地之所有權，原告承租上開土地，並同意台中農田水利會於上開土地上施作水利溝渠（分別有120、82平方公尺）。本件被告應依臺灣省耕地租約登記辦法第4條之規定，依據租賃雙方當事人之申請書件，逕行一併辦理出租人、承租人及租賃面積變更登記事宜。
⒊根據臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定，租約變更登
記應由出租人會同承租人到公所辦理登記，原告未告知參加人就單獨申請變更登記，且無視耕地一部已變更為非耕地使用之事實，執意以原登記面積單獨申請承租人名義變更登記，被告予以駁回，於法並無不合，原告循序提起行政訴訟為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」又「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。
三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」、「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：一、．．．三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。．．．十二、其他租約內容變更之情形。」耕地三七五減租條例第6條、臺灣省耕地租約登記辦法第2條及第4條第3款、第12款分別定有明文。
二、本件原告之被繼承人林發自47年間起向廖述欽承租坐落臺中縣大里市○○○段171-1、171-2地號田地，訂有耕地三七五租約，並向被告機關登記在案。廖述欽93年間將上開土地贈與參加人丙○○，並於94年3月30日完成所有權移轉登記等情，有臺灣省臺中縣私有耕地租約書、系爭耕地租約異動登記節本、土地登記第二類謄本附原處分卷可稽，均堪憑信。原告於96年6月14日檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人同意書、除戶戶籍謄本及繼承人戶籍謄本等，向被告申請耕地三七五租約變更登記。被告依臺灣省耕地租約登記辦法第2條第2項、第3項規定，以96年6月22日里市民字第0960017387號函，通知出租人即參加人丙○○於20日內表示意見。參加人於96年6月25日提出「申請書」，表示「對於佃農單獨辦理登記，本人有異議．．．因租約內容面積有所變更．．．需辦理登記同時辦理變更租約內容，以符實際承租面積。」並檢附「耕地三七五租約變更登記申請書」等請求變更租賃面積及承租人各情，亦有原告及參加人之申請書及其附件在原處分卷可考。被告於96年6月27日函請原告與出租人協商解決，如仍有爭議，再循租佃爭議調解處理，嗣後被告認為出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議，遂以96年7月30日里市民字第0960021915號函復原告略謂：「台端單獨申請租約變更登記經出租人提出異議，請儘速與出租人協商，若仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第26條規定，提出租佃爭議調解。」並退還原告之變更登記申請書及其附件。原告不服循序提起本件訴訟，主張略以：㈠被告拒絕原告之申請，其性質為行政處分，原告認非行政處分，違反司法院釋字第128號解釋意旨。㈡本件耕地三七五租約繼承變更登記申請，並無繼承權適格問題，亦無文件缺漏問題，被告依臺灣省耕地租約登記辦法及最高行政法院89年度判字第2754號判決意旨，應予以審核。
三、依訴願法第3條第1項規定，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。判斷行政機關所發之函文是否為行政處分，不應拘泥於公文書所使用之文字，應探求其真意，並應本客觀主義之精神予以分辨，不受行政機關主觀意思之拘束。有關承租人死亡由現耕繼承人繼承承租權之耕地租約變更登記，依首揭耕地三七五減租條例第6條、臺灣省耕地租約登記辦法第2條及第4條第3款規定，由該管鄉鎮市公所審查辦理登記，該管行政機關所為之准駁決定，係就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依上開說明自屬行政處分。本件原告申請租約變更登記，遭被告以96年7月30日里市民字第0960021915號函否准，乃循序提起本件課予義務訴訟，被告雖主張上開函係最終決定前之準備性行為，非對原告之申請有所准駁，並非行政處分云云。經查，本件被告96年7月30日里市民字第0960021915號函雖未明示拒絕原告之申請，惟依前述該函文義，既通知原告另循協商及租佃爭議調解程序解決，並已退還原告之變更登記申請書及其附件；而本件準備程序中，並據被告表明：本件申請案原告與地主一直不主動提出調解之申請，被告乃先退還申請文件，以便結案歸檔，原告嗣後得另行提出申請，不影響其權益等語（見本院卷第47頁本院97年3月6日準備程序筆錄）。職是，本件原告申請案既經被告結案歸檔，足見被告上開函文之真意即在拒絕原告登記之申請，且經送達原告，業已對外發生駁回原告申請之法律效果，依據上開說明，自屬行政處分。被告認該函僅係作成行政處分前之準備行為，不足採取。又依行政訴訟法第5條第2項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為特定內容之行政處分之訴訟。本件原告受被告駁回其申請，主張其權利受損，循序提起本件訴訟，於法並無不合，被告謂原告欠缺訴訟權能且不適格云云均屬誤解法律，非可採取。
四、次查，本件原告以參加人不會同為申請，乃單獨申請承租人變更登記，出租人即參加人丙○○固表示異議，惟其異議事由並非爭執原告繼承系爭三七五租約之權利，乃係以系爭租約租賃面積業已變更為由，主張原告之申請案須同時辦理租約內容變更登記等情。惟按參加人上開主張，應另案依首揭耕地三七五減租條例第6條、臺灣省耕地租約登記辦法第2條及第4條第12款之規定提出申請，並由被告另案依法處理。
蓋因參加人申請變更登記之事由，與本件原告因繼承而申請承租人變更登記係屬二事，其變更登記事由與構成要件互不相干，並無併案處理之必要。是故參加人主張應一併辦理出租人及租賃面積變更登記，應視為另案變更登記之申請，並非對原告申請之異議，亦非原告之申請有租佃爭議之事由。又參加人雖於言詞辯論期日表示，原告未告知參加人，即單獨申請變更登記，違反臺灣省耕地租約登記辦法第2條之規定云云，查上開條文固規定有關耕地租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方單獨申請登記，然本件出租人即參加人其後既已表示不同意原告變更登記之申請，已如前述，應認上開要件業已補正，並無欠缺。
五、本件原告於96年6月14日檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人同意書、除戶戶籍謄本及繼承人戶籍謄本等，向被告申請耕地三七五租約變更登記，又參加人對於原告繼承系爭承租權亦無爭執，均如前述，是關於原告變更承租人登記之事由，租佃雙方並無爭執，被告以本件原告之申請涉及租佃爭議，應由原告與出租人協商，若協商不成，再依耕地三七五減租條例第26條規定，申請調解，並據以駁回原告之變更登記申請，核與首揭臺灣省耕地租約登記辦法第2條之規定不符，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略，均應由本院予以撤銷。又本件原告之訴雖有理由，然其申請被告為特定內容之行政處分，因事證尚未臻明確，應由被告就原告所為之申請，依耕地三七五減租條例第6條、臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第4條及第5條等之規定，審查是否符合要件，爰依行政訴訟法第200條第4款之規定，判命被告依本判決之法律見解對於原告另為處分，以符法制。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 15 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 許 金 釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 18 日
書記官 許 騰 云