臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00097號原 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 甲○○訴訟代理人 羅淑菁 律師
戊○○被 告 乙○○
丙○○丁○○共 同訴訟代理人 蔡嘉容 律師複 代理人 呂秀梅 律師上列當事人間因請求返還不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告丁○○應給付原告新台幣捌拾陸萬零伍佰伍拾玖元，及自民國97年3月22日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告丁○○負擔四分之三，其餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告依據行政院農業委員會所訂定獎勵造林實施要點推動全民造林業務，造林人得檢附相關土地證明文件送交原告審核，據以配撥種苗，種植在所申請之土地上。被告丁○○（即被告丙○○之胞弟）於民國（下同）91年9月25日以其所有坐落南投縣○里鎮○○○段第191之1285地號土地（下稱小埔社段191之1285地號土地）向原告申請牛樟苗木1,000株造林，經原告同意配撥；復於91年11月間及92年2月16日以上揭土地及坐落南投縣○里鎮○○○段第191之79地號土地（下稱小埔社段191之79地號土地）上造林為由，分次向原告各申請牛樟樹苗300株、紅豆杉苗300株及牛樟樹苗500株、紅豆杉苗500株，經原告同意各配撥牛樟樹苗300株、紅豆杉苗300株及牛樟樹苗500株。3次計領得牛樟樹苗1,800株及紅豆杉苗300株，惟上揭樹苗均未種植於所申請之土地上，係由被告乙○○、丙○○委託訴外人柯清田雇用不知情之訴外人黃翌欽、吳美姿代為種植在被告丙○○所有坐落南投縣○○鄉○○段○○○○號（下稱福龜段936地號）土地上。嗣被告等3人委託訴外人柯清田將種植在福龜段936地號土地上之牛樟樹苗以每株新台幣（下同）800元之代價，出售其中之750株予亞洲大學前身臺中健康暨管理學院，收取價金600,000元。被告乙○○、丙○○2人經臺灣南投地方法院檢察署（下稱南投地檢署）以詐欺罪嫌偵結起訴，並由臺灣南投地方法院（下稱南投地方法院）判決有罪確定。原告乃以被告3人共同詐欺為由，撤銷所為配撥苗木之行政處分，並依公法上不當得利法律關係，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。本件之法律關係乃原告向被告請求返還公法上之不當得利，爰依法提起本件給付訴訟。又各林業管理機關依據行政院農業委員會所制訂「獎勵造林實施要點」推動全民造林業務，造林人應檢附相關土地證明文件送交該管機關審核，並據以配撥種苗，造林人申請並獲同意配撥苗木後，即應將所配撥苗木種植在所申請之土地上，並善加管理撫育，不可轉賣牟利。本件被告丁○○長年於中國大陸經商，自始即無自行造林之意，被告乙○○、丙○○假藉其名義，如事實欄所述，向原告申請配撥苗木，致原告承辦人員戊○○不知有詐而陷於錯誤，簽辦同意配撥前後3次計牛樟樹苗1,800株及紅豆杉苗300株，被告領得配撥之苗木後，未依規定將樹苗種植在所申請之土地上，而係種在被告丙○○所有福龜段936地號土地上。
㈡按「種苗受配人有下列情事之一者，得由林業管理經營機關
，依照育苗成本或市價追回種苗代金：㈠已接受其他機關之無償配撥種苗，而無充分理由再受配者。㈡將受配種苗轉售圖利，或受配種苗而不造林者。」獎勵造林實施要點第4點定有明文。復按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第119條、第127條分別定有明文。本件被告3人以詐欺方法，使原告作成准予配撥苗木行政處分，其信賴不值得保護。因被告丁○○為名義上申請人，而被告乙○○與丙○○為實際不當得利之受領人，原告爰依獎勵造林實施要點及不當得利法律關係請求被告返還種苗育苗成本費用。因被告3人係共同受領苗木，不論何被告返還原告請求金額及利息，則其餘被告免除給付義務。
㈢本件被告3人將受配種苗轉售圖利，或受配種苗而未種植在
所申請之土地上，原告爰依獎勵造林實施要點及公法上不當得利法律關係請求被告返還種苗育苗成本費用。檢呈被告3次苗木申請相關資料及提出八仙山苗圃86年度至91年度苗木育苗工作承包契約書、育苗工作驗收表、承包育苗工作請（付）款明細表、牛樟及台灣紅豆杉不織布袋苗成本說明表供參。被告請領牛樟樹苗1,800株及紅豆杉苗300株，每株育苗成本費用約409.79元，合計860,559元。本案苗木配撥單均記載八仙山苗圃，上揭育苗工作承包合約書及付款等資料，即為系爭配撥苗木之成本資料。從該合約書可知本案配撥苗木高度約50多公分，八仙山苗圃於84年間開闢且均未移植，苗木從扦插枝條10萬株開始，僅育成41,680株，並移植至塑膠袋，89年1月間再從39,015株挑選較健康4,000株移植至6吋不織布袋，其餘仍繼續以塑膠袋培育。原告配撥苗木3次，共2,100株，均從前揭4,000株苗木內桃選，該部分有單獨培育合約。原告僅有八仙山苗圃及烏石坑苗圃採枝條扦插方式，至於出雲山苗圃是採種子播種方式，但移植培育均採用6吋不織布袋。因種子發芽會長出真的根苗及葉子，但枝條扦插係無性繁殖，植物為求存活從裁剪傷口長出假的根鬚，死亡率較高。播種存活率為80%，而扦插存活率約僅為30%，原告採取扦插方式乃為種源保育，而野外臺灣紅豆杉及牛樟木種子多被鳥類啄食，取得機會小，坊間亦採取扦插方式培育。因一般苗木培育會逐漸變少，若數量變多，可能有其他批苗木加入培育，苗木須經多階段培育，機關受限會計年度，故有多份育苗工作契約書；另育苗成本除第一次扦插外，其餘培育均以實際給付廠商之費用為準。育苗從播種或扦插、移植及培育等過程，株數會不斷減少，廠商係以實際育成株數來請求培育費用，故契約約定容許範圍，超過最高標準則予以增購獎勵，若未達最低標準則予以處罰。本案配撥臺灣紅豆杉及牛樟木均屬較難培育之樹種，一般得標廠商都以達到最低標準為育苗目標，從本案歷次育苗工作承包合約書及付款等相關資料，並無增購之情形。
㈣原告前曾多次發函催促被告乙○○、丙○○主動返還不當得
利60萬元，即其出售苗木予亞洲大學前身臺中健康暨管理學院之金額，該2人亦回函同意返還，但要求扣除整地、栽植等費用，顯見渠等2人亦自承確有不當得利情事。再者被告向原告領取系爭苗木種植於被告丙○○所有土地後，再依獎勵造林實施要點第7點規定，以被告丙○○自備苗木造林為由，向南投縣政府領取獎勵金，被告以詐欺方式使公務人員陷於錯誤，而為不適法行政處分，至為明確。原告於96年3月13日以勢作字第0963160645號函向被告乙○○、丙○○為撤銷行政處分之意思表示，乙○○、丙○○收受原告所寄發之函文後，曾於同年4月12日回函表示並無不當得利等情，但未提起訴願，惟因該函以平信郵寄，無法提出送達證書或其他證明資料。原告復於97年1月17日以勢作字第0973230084號函向被告丁○○為撤銷配撥苗木之意思表示，由丁○○父親謝炳文代為收受，有雙掛號回執可證，丁○○並未提起訴願。又南投地檢署於95年3月21日起訴乙○○、丙○○（95年度偵字第256、494號），南投地方法院於95年4月24日判決。綜上，原告撤銷配撥苗木之行政處分，並未逾越行政程序法第121條第1項規定之除斥期間。另被告所提行政院農業委員會94年9月8日林造字第0941619352號函係指造林人自備苗木申請造林獎勵金而非無償配撥苗木，故被告丙○○繳回造林獎勵金，與原告請求返還無償配撥苗木之不當得利，係屬二事，獎勵造林實施要點第3點已區分種苗取得方式。㈤查行政處分之撤銷，指行政機關將已生效之違法行政處分予
以撤銷，使其失去效力之謂。此所謂「違法」之行政處分，係指於做成行政處分之時，即構成違法者，至於行政處分作成後，因法規之變更而構成違法者，乃屬行政處分「廢止」之問題。按「台中縣政府撤銷系爭使用執照之函文主旨中已記載：為貴公司領有本府工務局核發84工建使字第4209號使用執照，業經本府地政單位查報，該執照上建築地點之所有土地，分區使用類別為原為『山坡地保育區、農牧用地』，誤登為『山坡地保育區，丙種建築用地』，全部更正回原編定。因此該執照已違反申請執照之要件，本府依法即日起撤銷貴公司所領得之使用執照，請查照。可見台中縣政府所以撤銷系爭使用執照，全因被上訴人先前之錯誤登記行為，以及其後之更正原編定所致，台中縣政府僅係本於依法行政之作用，撤銷已不合要件之使用執照發給而已。」有臺灣高等法院臺中分院90年度重上國字第3號判決參照。本件被告乙○○、丙○○自始即有意利用被告丙○○所有土地種植牛樟樹苗，嗣出售牟利，才假藉自始無意造林之被告丁○○所有土地造林之名義，先後3次向原告申請苗木，其係以詐欺方法，使行政機關作成行政處分者，自應予以撤銷。
㈥依「按『書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關人起
；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。』『行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。』為行政程序法第110條第1項、第3項所明定。是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分確定為前提。一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力。而其存續力可分為形式之存續力及實質之存續力，前者係指人民不能再以通常之救濟方法（訴願及行政訴訟）予以變更或撤銷者，即不可爭性或不可撤銷性，其產生之原因，不外為人民未於法律救濟期間內提起救濟，或因放棄行政救濟，或因行政爭訟程序終結而告確定；後者係指行政處分之內容，對於處分相對人、利害關係人及原處分機關所產生之實質拘束力，通常於行政處分對外宣示時即發生。」、「行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。」有臺北高等行政法院90年度訴字第3416號判決及高雄高等行政法院94年度訴字第253號判決參照。
本件原告分別以96年3月13日勢作字0000000000號函及97年1月17日勢作字第0973230084號函向被告3人撤銷配撥苗木之行政處分，並經被告收受無訛，則撤銷之行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。即該行政處分於生效後，即生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分確定為前提。綜上，原告先前配撥苗木之行政處分，既經原告另以行政處分撤銷之，已失其效力，被告已無受領苗木之法律上依據，原告得對被告請求返還不當得利。
㈦被告丁○○雖辯稱其本來要自行造林，嗣因經商忙碌，無暇
從事造林，才將苗木轉贈被告乙○○、丙○○。惟查：95年度訴字第236號刑事判決已認定被告乙○○、丙○○自始即有意利用被告丙○○所有福龜段936地號土地種植牛樟樹苗，嗣出售牟利，才假藉被告丁○○所有土地造林之名義向原告申請苗木，該判決並未採信被告丁○○前揭說詞，其抗辯未與被告乙○○、丙○○共同詐騙原告，實難採信。而被告丙○○94年5月25日於另案南投地方法院檢察署94年度他字第237號偵查時陳稱：「丁○○大約在10年前就在大陸從事貿易工作。他大部分的時間都在大陸工作，他一年回來的次數約有5、6次，回來約待1、2星期。」等語，足見丁○○並無從事林業工作經驗且長年待在大陸，早知悉根本無暇在台灣從事造林工作；且丁○○第一次申請配撥時間為91年9月25日，原告在同年10月4日即發函通知丁○○同意如數配撥，在短短10日內，其竟從欲自行造林轉變為因經商忙碌無暇造林，並將申請之苗木全數送給乙○○、丙○○，其所述實與常情不符。故被告丁○○與被告乙○○、丙○○自為共同行為人，即應負共同返還前開款項義務等情，並聲明求為判決被告乙○○、丙○○及丁○○各應給付原告860,559元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。如其中一被告為全部或一部之給付時，其餘被告於該給付之範圍內同免給付之義務。
三、被告則以：㈠按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得
由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123條、第124條定有明文。復按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。本件被告丁○○以所有土地向原告申請配撥苗木，係屬授益之行政處分，而同意配撥與否，為原告單方之行政行為，被告並未與原告簽訂任何私法契約，故原告同意配撥苗木之行為係屬公法行政行為，非私法行為。復按「行政處分之撤銷，指行政處分將己生效之違法行政處分予以撤銷，使其失去效力之謂，此所謂『違法』之行政處分，係指於做成行政處分之時，即構成違法者，至於行政處分作成後，因法規之變更而構成違法者，乃屬行政處分『廢止』之問題。」臺灣高等法院臺中分院90年度重上國字第3號判決參照，原告主張被告丁○○向其申請核撥苗木，而原告核撥苗木係屬違法行政處分，然查被告丁○○於申請苗木核撥時，均具備申請要件，並無要件不符情形，原告認為被告丁○○之申請行為要件具備後，予以核撥苗木，其核撥之行為為合法行政處分，原告指其行政處分違法，不知其作成行政處分時，是何要件違法，原告並未舉證證明。反之，從被告丁○○於91年9月25日以其所有小埔社段第191之285地號土地造林之名義，向原告申請牛樟苗木1,000株，嗣於91年11月及92年2月16日再以前開土地及同地段191之79地號土地申請牛樟苗木300株，台灣紅豆杉樹苗300株，及牛樟樹苗500株，共計核撥牛樟樹苗1,800株，及台灣紅豆杉樹苗300株，該申請程序及文件均合法，而原告亦係根據獎勵造林實施要點核撥樹苗，並無不法。
㈡被告丁○○在原告核撥苗木後，因無意將樹苗栽種在其所有
土地上，被告丙○○乃將該批樹苗種植於福龜段936地號上，足見該核撥苗木之授益行政處分係使申請人丁○○附有將苗木栽種於其土地上，而丁○○未將該苗木種植於該土地而另由丙○○種植於其所有土地上，應屬行政程序法第123條第2款之「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者：．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」，被告係對於合法授益之行政處分未依附負擔之行政處分履行該負擔，原告雖可廢止，惟其廢止之期間為自廢止原因發生後2年內為之，然原告係於96年3月13日以勢作字第0963160645號函通知丙○○及乙○○，惟申請配撥苗木之人係丁○○，並非丙○○、乙○○，該公文之對象不適格，而不生效力。其後於97年1月17日以勢作字第0973230084號函通知丁○○表示撤銷苗木核撥之行政處分，實則其真意乃係廢止之意思，惟業已逾除斥期間2年。又原告核撥苗木之行為係依據獎勵造林實施要點之規定，並無違法之行政處分，原告即不可依行政程序法第117條前段規定撤銷其行政處分，被告等人即無不當得利可言。另原告核撥苗木之時間分別為91年10月4日、11月20日、92年3月16日，足見原告前揭二撤銷函已逾行政程序法第121條第1項規定「第117條之撤銷應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」之除斥期間。退步言，依行政程序法第131條第1、2項規定公法上之請求權，因5年間不行使而消滅，原告於97年1月17日撤銷對丁○○之行政處分，並請求返還不當得利，與其於91年10月4日、11月20日核撥配苗木之行政處分，業已逾5年時效而消滅，故其僅得請求92年3月16日核撥之牛樟苗木500株。雖原告主張其於刑事案件起訴後（即95年3月21日）才知悉，惟本件配撥苗木承辦人員戊○○於94年4月18日即經法務部調查局南投縣調查站約談，其中已談及丁○○申請牛樟木核撥之情形，此有約談筆錄影本乙份可證，故原告至遲應於94年4月18日即已知悉，故其於97年1月17日發文撤銷行政處分已逾2年除斥期間而不得主張。
㈢查不真正連帶債務因只有單一目的，各債務人間無主觀之關
聯，而連帶債務則有共同之目的，債務人間發生主觀的關聯，二者不同。故連帶債務之有關規定，於不真正連帶債務，並不當然適用，就不真正連帶債務與債權人間之外部關係而言，債權人對於不真正連帶債務人之一人或數人或全體，得同時，或先後為全部或一部之請求。不真正連帶債務人中之一人為清償，滿足債權之給付，同時滿足不真正連帶債務之客觀上單一目的時，發生絕對效力。就不真正連帶債務相互間之內部關係而言，不真正連帶債務人間互無分擔部分，因而亦無求償關係，有最高法院85年台上字第975號判例參照。原告訴之聲明變更為被告乙○○、丙○○及丁○○3人應負不真正連帶債務，然該3人何以需負不真正連帶債務，該3人究如何分擔其金額或是各應給付全部金額均有不明，有待原告釋明。再依南投地檢署之起訴書及南投地方法院判決書所載丁○○對於起訴內容並不知情，丁○○在該案僅知悉丙○○用其名義及其所有土地向原告申請核撥苗木，並不知該苗木後來未種植在其土地上，原告豈可以丁○○將其名義及所有土地借予丙○○等人向原告申請核撥苗木，而認定其有共同詐騙行為。被告丁○○是否不法或不當得利，應由原告舉證證明。又南投地方法院95年度訴字第236號審理過程曾請牛樟木業者顏慶純到庭證明牛樟苗木20至30公分市價約200元，而原告主張牛樟木苗木之成本為409.79元，不知依據為何。
㈣原告主張育苗成本每株409.79元，並提出相關資料說明，然就原告所提資料，說明如下：
1.原告又於97年7月24日提出86年至91年間之育苗工作承包合約書作為其計算育苗成本之依據，究係以何為準，且該育苗成本與核撥之苗木間究有何關係，不得而知，原告實有舉證說明其間關係之必要。
2.又如86年5號牛樟及台灣紅豆杉共培養100,000株，為何以每平方公尺之育成株數最少80株計算，得出總育成株數為41,680（計算式為521㎡×80＝41,680）計算之每株成本為112.28｛計算式為4,680,000（總成本）÷41,680＝112.28｝，為何不以每平方公尺育成株數最多192株計算，共計100,000株（計算式為521×192＝100,032），若以此計算得出每株成本為46.8元（計算式為4,680,000÷100,000＝46.8元），其他各年度之計算方式均相同，原告以此主張並無根據而不足採信。
㈤依據行政院農業委員會94年9月8日林造字第0941619352號函
說明二「據報丙○○等3人放棄獎勵造林，自動繳回歷年已領獎勵金，茲因註銷獎勵造林後林農自有權處分地上林木，故雖屬自動放棄，仍應依據獎勵造林實施要點第7點規定，加計利息賠償已領取之獎勵金。」載明丙○○等人放棄獎勵造林並自動繳回歷年所領獎勵金，因註銷獎勵造林後林農自有權處分地上林木，此有該函影本可證，且該函文未區分申請人如何取得造林所需之種苗，只要自動繳回獎勵金後，則造林人有權處分地上林木，被告亦依該函所示及南投縣國姓鄉公所94年12月12日國鄉農字第0940017460號函繳回造林獎勵金6萬元及利息3,843元，此有南投縣國姓鄉公所及被告繳回獎勵金及利息之匯款單可證。則被告對地上林木即擁有所有權可自由處分該苗木，被告出售該苗木予他人自屬有權處分並無不當得利。
㈥按「提起課予義務訴訟，依行政訴訟法第5條規定，則應經
訴願前置程序，原告未經訴願前置程序，逕提起一般給付訴訟，原告之訴難謂合法。」臺北高等行政法院95年度簡字第742號判決參照。原告於96年3月13日發文予乙○○及丙○○撤銷撥配苗木之行政處分，請求被告返還不當得利，而乙○○於96年4月12日以陳情函表示並無不當得利，及配撥苗木非違法行政處分，並由原告於96年4月16日收文，而原告之地址係在台中縣，被告地址在台中市及南投縣，其在途期間至少為3日，故被告提起陳情書並未逾訴願期間30日，且該陳情書雖未完全符合訴願書之格式，但仍視為已提出訴願，原告至今未將該訴願交付訴願決定機關作成訴願決定，而逕行提起本件給付訴訟，顯有違反行政訴訟法第5條之規定，故原告之訴並不合法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查：㈠被告丁○○部分：
1.按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第92條、第117條及第127條分別定有明文。又「種苗受配人有下列情事之一者，得由林業管理經營機關，依照育苗成本或市價追回種苗代金：㈠已接受其他機關之無償配撥種苗，而無充分理由再受配者。㈡將受配種苗轉售圖利，或受配種苗而不造林者。
」為獎勵造林實施要點第4點所規定。
2.本件原告依據行政院農業委員會所訂定獎勵造林實施要點推動全民造林業務，造林人得檢附相關土地證明文件送交原告審核，據以配撥種苗，種植在所申請之土地上。被告丁○○91年9月25日以其所有坐落南投縣○里鎮○○○段第191之1285地號土地，向原告申請牛樟苗木1,000株造林，經原告同意配撥；復於91年11月間及92年2月16日以上揭土地及坐落南投縣○里鎮○○○段第191之79地號土地上造林為由，分次向原告各申請牛樟樹苗300株、紅豆杉苗300株及牛樟樹苗500株、紅豆杉苗500株，經原告同意各配撥牛樟樹苗300株、紅豆杉苗300株及牛樟樹苗500株。3次計領得牛樟樹苗1,800株及紅豆杉苗300株，惟上揭樹苗均未種植於所申請之土地上，係由被告乙○○、丙○○委託訴外人柯清田雇用不知情之訴外人黃翌欽、吳美姿代為種植在被告丙○○所有坐落南投縣○○鄉○○段○○○○號土地上。嗣被告等3人委託訴外人柯清田將種植在福龜段936地號土地上之牛樟樹苗以每株800元之代價，出售其中之750株予亞洲大學前身臺中健康暨管理學院，收取價金600,000元。被告乙○○、丙○○2人經南投地檢署以詐欺罪嫌偵結起訴，並由南投地方法院判決有罪確定。原告乃以被告3人共同詐欺為由，撤銷所為配撥苗木之行政處分，並依公法上不當得利法律關係提起本件行政訴訟，請求被告返還種苗育苗成本費用。被告則以原告核撥苗木之行為係依據獎勵造林實施要點之規定，並無違法之行政處分，原告即不可依行政程序法第117條前段規定撤銷其行政處分，被告等人即無不當得利可言。另原告核撥苗木之時間分別為91年10月4日、11月20日、92年3月16日，足見原告前揭二撤銷函已逾行政程序法第121條第1項規定2年之除斥期間。退步言，依行政程序法第131條第1、2項規定公法上之請求權，因5年間不行使而消滅，原告於97年1月17日撤銷對丁○○之行政處分，並請求返還不當得利，與其於91年10月4日、11月20日核撥配苗木之行政處分，業已逾5年時效而消滅，故其僅得請求92年3月16日核撥之牛樟苗木500株。雖原告主張其於刑事案件起訴後（即95年3月21日）才知悉，惟本件配撥苗木承辦人員戊○○於94年4月18日即經法務部調查局南投縣調查站約談，其中已談及丁○○申請牛樟木核撥之情形，此有約談筆錄影本乙份可證，故原告至遲應於94年4月18日即已知悉，其於97年1月17日發文撤銷行政處分已逾2年除斥期間而不得主張云云，資為抗辯。
3.查公法上之不當得利，係指無公法上之法律原因，而受利益，致他人受損害；或原有公法上之法律原因，其後已不存在者而言。有此不當得利情形時，其受有利益者，應返還其利益予受害者。本件被告丁○○於91年9月25日以其所有坐落南投縣○里鎮○○○段第191之1285地號土地向原告申請牛樟苗木1,000株造林，經原告同意配撥；復於91年11月間及92年2月16日以上揭土地及坐落南投縣○里鎮○○○段第191之79地號土地上造林為由，分次向原告各申請牛樟樹苗300株、紅豆杉苗300株及牛樟樹苗500株、紅豆杉苗500株，經原告同意各配撥牛樟樹苗300株、紅豆杉苗300株及牛樟樹苗500株，3次計領得牛樟樹苗1,800株及紅豆杉苗300株，原告就該苗木之配撥，乃原告就被告丁○○於公法上申請配撥苗木事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬授益之行政處分。
惟被告丁○○領取上揭樹苗後均未種植於其所申請之土地上，而交由被告乙○○、丙○○種植在丙○○之土地上，嗣由被告乙○○轉售圖利，為被告丁○○所不爭，顯見被告丁○○於請領苗木之時，即無造林之意思，而使原告之承辦人陷於錯誤致核准配撥，被告丁○○已違反獎勵造林實施要點第4點之規定，原告乃依行政程序法第117條之規定以97年1月17日勢作字第0973230084號函向被告丁○○為撤銷配撥苗木之意思表示（見本院卷第261頁正面），該函被告已於97年1月18日收受（見本院卷第261頁背面），丁○○並未提起訴願而告確定。則原告既撤銷配撥苗木予被告丁○○之處分，被告丁○○所受領之該苗木，自成為其不當得利，而有返還予原告之義務。原告據以請求返還該苗木，並於被告丁○○不能返還該苗木時，原告請求被告丁○○給付該苗木之成本費用，自屬合法正當。
4.依據被告丁○○3次向原告提出苗木申請及核准配撥之相關資料（見本院卷第45至56頁），原告配撥予被告丁○○之苗木均為原告所屬八仙山苗圃所培育之苗木，而該配撥予被告丁○○之苗木係原告自86年起至91年間所培育，每株育苗成本費用為409.79元，已據原告陳明在卷，並提出八仙山苗圃86年度至91年度苗木育苗工作承包契約書、育苗各項工作進度表、育苗工作驗收表、承包育苗工作請（付）款明細表、牛樟及台灣紅豆杉不織布袋苗成本說明表附卷可按（見本院卷第113至222頁）。被告丁○○請領牛樟樹苗1,800株及紅豆杉苗300株，合計苗木共2,100株，每株育苗成本費用為409.79元，被告丁○○請領苗木之總成本費用為860,559元。被告丁○○質疑上開計算方式並無根據及主張證人顏慶純於南投地方法院95年度訴字第236號審理中證述每株育苗成本約200元，尚非可採。又因育苗之方法及投入之時間、費用不同，其成本費用勢必不同，被告聲請鑑定每株育苗成本，即無必要。另原告請求被告丁○○返還者，係原告配撥時培育苗木之成本費用，並非原告撤銷時每株苗木之價值，自無再扣除領取配撥苗木後之整地、栽植等費用，被告丁○○主張應再予扣除領取配撥苗木後之整地、栽植等費用，要無可採。至於被告所舉行政院農業委員會94年9月8日林造字第0941619352號函係指造林人自備苗木申請造林獎勵金而非無償配撥苗木，被告丙○○繳回造林獎勵金，與原告請求返還無償配撥苗木之不當得利，係屬二事，並不生影響。又本件原告係依公法上不當得利之法律關係，逕行直接提起一般給付訴訟請求被告丁○○返還原告配撥種苗之成本費用，並非提起課予義務訴訟，被告丁○○主張應經訴願程序，亦有誤會。
5.次按除斥期間為法定期間，旨在避免法律關係之懸而未決，並維繫法秩序之安定性。行政程序法第121條規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」上開2年之期間固屬除斥期間，惟其起算之時點係自「原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起」起算。而被告乙○○、丙○○以被告丁○○之名義，向原告請領苗木後未種植在被告丁○○申請造林之土地上，而種植在丙○○之土地上，嗣將其中750株牛樟出售予亞洲大學，涉犯詐欺罪嫌乙案，南投地檢署於95年3月14日起訴後，該起訴書係於95年3月21日送達予被告及原告。依原告之承辦人戊○○於94年4月18日之調查筆錄及95年4月3日之訊問筆錄，詢問人及檢察官於訊問時均未向戊○○告知被告丁○○未將請領之苗木種植在自己之土地上，及將配撥苗木出售圖利之情事，有調查筆錄及訊問筆錄附於調閱之南投地檢署94年度他字第237號卷可憑，自難謂戊○○於受訊問時已知悉此情事。故原告之承辦人戊○○陳稱其是收到起訴書後，始知悉被告丁○○未將請領之苗木種植在自己之土地上，及將配撥苗木出售圖利，自屬可採。準此，原告於95年3月21日之後始知悉有得撤銷之原因。原告於97年1月17日撤銷該行政處分，尚未逾2年之除斥期間，亦未逾5年之時效期間。被告主張原告自94年4月18日起即已知有撤銷原因，原告於97年1月17日始發函撤銷，已逾2年之除斥期間及5年之時效期間，自難憑採。
6.從而，原告訴請被告丁○○給付860,559元及自起訴狀繕本送達之翌日即97年3月22日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。
㈡被告乙○○、丙○○部分：
本件係被告丁○○向原告申請配撥苗木，原告予以核准並作成配撥苗木之處分，核屬授予利益之行政處分，其處分之相對人為被告丁○○（見本院卷第45至56頁），並非被告乙○○、丙○○。嗣被告丁○○將配撥之苗木交由被告乙○○、丙○○種植在被告丙○○之土地上，或由被告乙○○將之出售圖利，原告遂將配撥苗木之處分予以撤銷，其撤銷之相對人仍為被告丁○○。因原告對被告乙○○、丙○○並未授予利益處分，縱被告丁○○與乙○○、丙○○間有任何私法上之法律關係，亦無以之為相對人而加以撤銷之情事。是原告以96年3月13日勢作字第0963160645號函向被告乙○○、丙○○為撤銷配撥苗木之意思表示（見本院卷第259頁），即屬無據。原告將配撥苗木與被告丁○○之處分予以撤銷，縱其效果間接及於被告乙○○、丙○○，亦僅有事實上利害關係，而無法律上之利害關係，對被告乙○○、丙○○而言，其等亦非本件行政處分之利害關係人。是原告於公法上僅得向授益處分之相對人即被告丁○○請求返還不當得利，原告對被告乙○○、丙○○請求返還系爭之培植種苗成本費用及法定遲延利息，自屬無據，為無理由，應予駁回。
㈢兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 7 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 4 月 13 日
書記官 蔡 宗 融