臺中高等行政法院判決
97年度訴更二字第26號原 告 甲○○被 告 台中縣豐原地政事務所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服台中縣政府中華民國94年10月21日府訴委字第0940290149號訴願決定，提起行政訴訟。經本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院第二次發回更審，本院更為判決如下︰
主 文原處分關於坐落台中縣豐原市○路○段○路墘小段94-5及94-12號2筆土地登記簿中，其他登記事項欄記載「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」，及同段2470建號建物登記簿中，其他登記事項欄記載「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」等部分及訴願決定均撤銷。
本審及發回前上訴審之訴訟費用，均由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落台中縣豐原市○路○段○路墘小段94-5（分割自同小段94-2地號）、94-12（同小段94-5、94-8地號土地合併後所分割）地號土地，分割前同小段94-2、91-1及91-4地號等3筆土地因原土地所有權人陳福全、土地登記代理人吳東穎與被告承辦人員蘇彥竹勾結，於民國85年間以不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目後，出賣予原告前手昶麟建設股份有限公司，再由原告於87年6月間買受。經被告函請台中縣政府轉呈內政部函准後，於89年8月4日分別在原告所有前揭土地及其上建物登記簿之所有權部之其他登記事項欄註記：「本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」及「本建物坐落基地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以90年度訴字第1225號裁定駁回其訴，及經最高行政法院以91年度裁字第1402號裁定駁回其抗告在案。嗣被告依台中縣政府92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第4次）」決議之善、惡意者認定基準，以原告為上開建設公司之股東，推定原告為惡意，經報請台中縣政府准予備查後，塗銷前揭89年8月4日之註記，而以94年5月9日豐地登字第079990號改註記登記，分別於前揭其他登記事項欄改註記「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」及「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」（下稱系爭註記），並以94年5月16日豐地用字第0940003999號函知原告。原告對系爭註記不服，循序提起行政訴訟，經本院94年度訴字第678號判決將訴願決定及原處分撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院97年度判字第156號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。嗣經本院以97年度訴更一字第4號裁定駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，復經最高行政法院97年度裁字第4841號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於94年5月9日豐地登字第079990號改註記登記之部分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠系爭註記已影響原告依法所享有對該房地之使用、收益及處
分，並對外直接發生法律效果，依鈞院90年訴字第1225號裁定意旨之反面解釋，應認本件系爭註記係屬訴願法第3條第1項所定之行政處分。
㈡按昶麟建設股份有限公司（下稱昶麟公司）於86年間向訴外
人陳福全買受坐落台中縣豐原市○路○段○路墘小段94-2地號土地後，自該土地分割出同小段94-5地號土地，嗣同小段94-5地號與94-8地號土地合併，而分割出同小段94-9至28地號等土地。原告於87年6月間向訴外人陳文來買受同小段94-
5、94-8地號土地，及向昶麟公司買受其上建物；87年6月25日再買受同小段94-5（持分1/20）、94-12地號土地及其上建物。本件被告據以推定原告為惡意之認定基準，係依台中縣政府92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第4次）」之決議結論，惟該結論既非法律，亦非法律所授權或依法定職權所訂定之行政命令，且觀其內容已涉及人民權利行使之限制或義務之負擔，核與中央法規標準法第5條第2款及第6條等之規定有違，自不具有拘束原告之效力。又被告未查明原告究竟有何主觀上確知，或顯然欠缺普通人應盡之注意而不知之事證，僅憑原告為昶麟公司之股東，即遽而推認原告對於變更地目處分之違法性具有惡意，有違行政程序法第119條第3款規定。再者，系爭土地之前手陳福全，其涉嫌於85年間與代書勾結被告所屬承辦人員，將系爭土地分割合併前之原地目「田」，違法變更為現地目「建」乙案，經台灣台中地方法院檢察署以87年度偵字第1914號等提起公訴後，迭經各級法院審理（台灣台中地方法院87年度訴字第2598號、台灣高等法院台中分院90年度上訴字第445號、最高法院92年度台上字第4704號及台灣高等法院台中分院92年度重上更㈠字第242號）結果，均認昶麟公司向陳福全買受同小段91-
1、91-4及94-2等地號土地時，對於該等土地之地目涉及違法變更乙事，並不知情，則何以身為該公司之股東，竟被認定為知情？昶麟公司買受系爭土地時，對於變更地目處分之違法性既不知情，依法該公司應即受上揭信賴原則之保護，何以身為該公司後手之原告，卻不受該原則之保護，並受到與其他非該公司股東之後手差別之待遇，難以令人信服。況昶麟公司於86年間係以每坪116,000元之市場般行情價向陳福全買受上開土地，倘昶麟公司果真知悉上開土地涉及違法變更地目，其何以甘冒被查辦之風險，仍以該市價買受之？故謂昶麟公司知悉上開土地涉及違法變更地目乙事，不合情理。
㈢又被告並非土地及建物使用管制之主管機關，僅為土地登記
機關，其有何職權為系爭處分已待查明。再者，登記錯誤之更正，亦以不妨害原登記之同一性者為限，而土地法第69條規定所為之「更正登記」，須具有行為時土地登記規則第14條（現行條文第13條）所定登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符之錯誤，或應登記事項而漏未登記者之遺漏等實體上要件時，始得為之。且該「更正登記」依同規則第27條第11款及第134條第1項等規定，程序上須由權利人或登記名義人單獨申請，而登記人員亦發現登記有錯誤或遺漏之情事時，登記機關始得報經上級地政機關查明核准後更正之。本件系爭註記形式上與土地法及土地登記規則等相關法令所規定之登記事項，並不相同，如何能成為「更正登記」之標的？縱屬登記事項之一種，惟其是否與原登記原因證明文件所載之內容相符？或是否屬於原登記原因證明文件所載之內容中應登記而漏未登記者？亦有疑問。而該登記原因證明文件，就系爭土地部分，是否即係被告所稱原土地所有權人及土地登記專業代理人所檢附之不實證明文件？如是，則錯誤或遺漏者何？另被告所為違法授益處分乃系爭土地之地目變更，與系爭建物之登記何干？被告何以得一併加以註記？尤其系爭土地及建物之權利人或登記名義人均為原告，而原告從未向被告之登記人員申請更正被告所謂系爭土地及建物之錯誤或遺漏登記，則被告何得以94年3月21日豐地用字第0940002165號函報台中縣政府核備？該府又何得以94年4月29日府地籍字第09400113763號函准備查，再由被告據以辦理更正登記？以上均未據被告說明。
四、被告答辯略以：㈠系爭土地原所有權人陳福全係原地目變更申請人之一，經台
中地方法院87年度訴字第2598號刑事判決有罪確定在案。昶麟公司雖未列入上開判決刑事案件之被告，僅代表當事人不成立犯罪，並非認定當事人不知悉違法事實，原告身為昶麟公司股東，自無信賴保護原則之適用，此有台中縣政府95年6月20日府地籍字第0950167348號函足參，被告推定原告為惡意，自屬有據。況昶麟公司之股東僅7人，原告既主張其本業為南山人壽保險股份有限公司之業務員，未參與昶麟公司之經營，又怎能於87年6月23日該建物取得使用執照後，即買賣取得系爭土地及其上建物，顯見原告對昶麟公司之營運知之甚詳。又違法變更地目之12案例中，昶麟公司即涉及
3 個案件，原告除本件外，與其配偶亦購買他○○○鄉○○○段後壁厝小段6-1地號土地所分割之同小段6-464、6-465地號土地，亦證原告對昶麟公司之經營瞭如指掌，方能第一時間購買昶麟公司所建之房地。另上開刑事案件被告蘇彥竹（即原地目變更承辦員）於刑事案件選任辯護人辯護意旨載有：「原審於第8案（台中縣○○鄉○○段○○○○○號）認定昶麟建設有限公司（賴文峰）及第9案○○○鄉○○段段後壁厝小段6-1地號）係不知情，與事實不符。本案地政士與昶麟公司雙方投資關係中，地政士並入股該公司合建，且該公司涉3案，係屬知情之證據甚為明確。」等語，故該建設公司係惡意者，並無疑義。
㈡而依據行政程序法第119條第3款及「豐原、雅潭地政事務所
因不實申辦地目變更及更正編定案善、惡意者之認定基準」第1點第3款規定推定原告係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上之建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，故被告依據台中縣政府93年8月27日府地籍字第093 0225481號函示，基於維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款規定及土地登記規則第134條規定報經台中縣政府同意後，未撤銷原違法地目變更之行政處分，且為避免惡意者因此享有不當得利，有失公平正義，並依據行政程序法第7條比例原則規定，選擇侵害最小之方法，依土地登記規則第144條規定，於地籍登記簿上分別就土地部分為系爭註記，應認原處分合法適當，依經驗及論理法則論究，並無違誤。且被告以善、惡意者之認定基準結論作為被告執行之內部規範準據，予以個案逐案審議，再將審議結果報請上級地政機關核備，以檢視是否符合上開指示之認定基準，經上級機關審認後再作成申請案件交由登記課辦理異動，均有歷次會議紀錄及上級地政機關同意文為憑。
㈢本件係地目維持「建」，而將89年間之原先註記改為系爭註
記，尚未涉及土地法第69條之更正登記。況且原先註記因原告提起行政爭訟，業經鈞院90年度訴字第1225號裁定駁回，並於其理由載明原先註記並未對外直接發生法律效果，自非行政處分，而應屬行政之事實行為等語，益證未涉及土地法第69條之更正登記範疇。至系爭註記應屬「登記原因標準用語」之更正，尚未妨害原登記之同一性，故並非土地法第69條之更正登記，且作業程序上，係以塗銷前註記後再予另一註記，為「登記原因標準用語」中所定之「註記」用語，亦非採「更正」之用語。如若有涉及更正登記，亦僅係被告為求程序之完備，依更正登記之程序，於報經上級地政機關同意後始辦理登記異動手續。
五、本件兩造之爭點為：原告主張關於本件違法變更地目之歷審刑事判決，均認昶麟公司向陳福全買受系爭土地時，對於該等土地之地目涉及違法變更乙事並不知情，則被告僅依台中縣政府未經法律授權之善、惡意者認定標準，以原告為昶麟公司之股東，即推定原告為惡意，進而為系爭註記，顯有違誤，亦不符土地法第69條規定更正登記之要件等語；被告則以昶麟公司未列入上開判決刑事案件之被告，僅代表當事人不成立犯罪，並非認定其不知悉違法事實，原告身為昶麟公司股東，自無信賴保護原則之適用，被告基於維護善意第三者交易安全之公益，依台中縣政府決議之善、惡意者認定標準及比例原則，作成系爭註記，並無違誤，況系爭註記並非土地法第69條規定更正登記之範疇等語置辯。
六、按「主登記，指土地權利於登記簿上獨立存在之登記；附記登記，指附屬於主登記之登記。」、「土地總登記後，因分割、合併、增減、地目變更及其他標示之變更，應為標示變更登記。」、「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。」、「下列各款應由登記機關逕為登記：．．依第144條規定之塗銷登記。．．。登記機關逕為登記完畢後，應將登記結果通知登記權利人。」行為時土地登記規則第8條第1項、第85條、第144條及第28條第1項第4款、第2項分別定有明文。
七、次按土地法第37條及土地登記規則第2條第1項規定「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」，係指涉及所有權與他項權利之私權部分而言，此部分固有土地法第43條規定之適用；又因土地法及土地登記規則之規定，兼含公法、私法、實體法及程序法之規定，是其他如土地登記規則第85條規定之標示變更登記及第28條規定，應由登記機關逕為登記者，則應視其登記，是否已涉及土地所有權人之權利，而分別予以定性為私法關係、行政處分、事實行為或觀念通知等。本件系爭土地因原土地所有權人陳福全及土地登記代理人吳東穎於85年間檢附不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，嗣吳東穎等因貪污治罪條例案件經檢察官起訴並經法院判決處刑在案，經臺中縣政府於92年1月24日邀集相關機關召開前述會議決議，被告報經臺中縣政府核准後為系爭註記，該註記之內容係對系爭土地因涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，系爭建物為以同事由因土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物亦不得辦理改建、增建及變更使用執照等語。是系爭註記，並非涉及土地或建物所有權與他項權利之私權部分，而屬附記登記之一種。又系爭土地及建物因土地涉及違法地目變更，被告雖未將土地之地目回復為田地目，惟系爭註記已將土地使用管制予以增加限制，影響原告對系爭土地依現行建地目之使用及權利，難謂未發生法律效果，自為行政處分甚明。另系爭土地及地上建物於89年間被告之註記為因土地涉及違法地目變更，此僅為將該事實註明，與系爭註記已有限制土地及建物使用效力不同，被告稱系爭註記屬原註記之登記原因標準用語更正，尚未妨害原登記之同一性，自非可採。
八、再按行政機關應依職權調查證據，為行政程序法第36條所規定，進而認定事實及正確適用法令；又授益性之行政處分如受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成之行政處分有違法之情形，其信賴不值得保護，且撤銷行政處分對公益無重大危害者，行政機關得依職權撤銷違法之行政處分，此觀同法第117及119條之規定甚明。另依上開土地登記規則第144條所規定「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造者，登記機關得於報經直轄市或縣(市)地政機關查明核准後塗銷其土地權利，前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記」於土地登記簿標示部之地目變更登記，其登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造者，在登記主管機關為撤銷登記前，性質相同，亦應類推適用，以補法令之缺漏，惟此類推適用之註記，係指將原登記基礎之證明文件有偽造之事實予以揭示註記，並非得逕予回復原地目之登記，或在回復登記前，以註記之方式直接限制人民之權利。再者，行政機關應依法行政，而如何為行政處分、事實行為或觀念通知等，如法令已臻完備，行政機關應依法令選擇為之，自不得恣意或便宜行事，此為法治國家之基本原則。
九、從而，本件系爭土地因原土地所有權人陳福全及土地登記代理人吳東穎於85年間檢附不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，被告獲知此情，應依上開規定，依職權調查證據及確認事實，如有符合行政程序法上開規定之要件，應將系爭土地之地目回復為「田」地目之處分，如不為此處分，亦得類推適用土地登記規則第144條之規定，於登記簿上註記關於系爭土地及地上建物，因涉有違法變更地目之事實，以供第3人有知悉該事實之機會，避免第3人遭受不利益之結果，或使被告處於受第3人以受信賴保護請求國家賠償之危險之中，方屬正辦。惟被告並未將系爭土地之地目回復為「田」地目之處分，又捨棄原系爭土地及地上建物登記簿之所有權部之其他登記事項欄：「本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」之事實註記，改為系爭註記，將系爭土地及地上建物使用管制仍應受原田地目限制之實質效力，原處分系爭註記之部分，自與上開規定有間，而有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求均予撤銷，為有理由，應由本院將之均予撤銷，以維法制。至本件事證已明，兩造其他主張及證據，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195 條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 21 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 21 日
書記官 莊 啟 明