臺中高等行政法院判決
98年度簡字第79號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○ 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 己○○
參 加 人 丁○○
戊○○上列當事人間因違反當舖業法事件，原告不服內政部中華民國98年5月20日台內訴字第0980042814號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係「正和當舖」原負責人張王學英之次子，自民國（下同）91年7月起受僱於張王學英代為經營「正和當舖」，嗣張王學英於97年2月5日死亡，由原告接續「正和當舖」之經營，至97年11月底止，皆未依規定向被告申請變更負責人，經被告所屬警察局派員調查並於97年11月29日作成調查筆錄，認原告違規經營當舖業務，已違反當舖業法第9條第2款規定，乃依同法第31條第1款規定，以97年12月25日彰府警刑字第0970000320號裁處書處原告新臺幣（下同）2萬元罰鍰。原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告之母張王學英女士原為正和當舖之負責人，已於97年
2月5日去世，惟查，本繼承事件之繼承人除原告外，尚有老父張紹周（現於大陸養病）及其他兄弟妹等共六人，雖當舖現由原告繼續經營看管，但依法「正和當舖」為六人所公同共有，並不得由原告單獨完成負責人之變更，故拖延至今仍未能為變更負責人之手續。正和當舖於原負責人張王學英過世後，依民法第1147條、第1151條及第828條第2項之規定，係屬被繼承人張王學英之全體繼承人公同共有，且其處分須經全體共有人之同意，始得為之。經查原告等繼承人自張王學英過世後，就遺產之分割，糾紛不斷，而早對薄公堂，民事方面有如繼承人與被繼承人間債權債務關係而生之清償債務訴訟（98年度上字第33號），繼承人間債務之強制執行事件（97年度執字第8780號、第9828號），本案除權判決（98年度除更字第1號）；刑事方面，更有偽造文書、竊盜及業務侵占、違反公司法任意抽回股金等，此時，欲求全體繼承人意見一致，依當舖業法第9條規定辦理負責人之變更，實屬不可能，而非原告故意拖延不為。再按，正和當舖因原負責人過世，目前處於無負責人或其他代表權人之狀態（按原告未經現在所有人即全體繼承人之授權，而無代表權，且此處之代表權應係指有權代表商號為聲請負責人變更行為之人而言），縱依行政罰法第16條準用同法第15條規定，實無罰及非負責人又非其他代表權人之原告之依據，故就當舖業法第9條及第31條規定言，對於非當舖業，或該當舖業負責人或其他代表權人之原告裁處罰鍰二萬元，顯已違反行政程序法第4條、第8條、第9條及第10條之規定，顯有違誤。當舖業法第1條規定目的在輔導經營管理當舖業，第3條明確規範何謂當舖業，第9條要求作為的對象是當舖業，第31條處罰的對象也是當舖業，本件當舖業原來經營者是原告母親張王學英，她在97年2月過世，原告因為一直在店舖內幫忙業務，其母親過世後，原告就接續經管系爭當舖業，但要變更當舖業的經營人必須全體繼承人共同辦理，非原告個人能夠辦理變更，因此今天沒有辦理當舖業的變更登記，是全體繼承人的責任，被告應以當舖業為處罰對象，不應以原告個人為處罰對象。
㈡當舖業與其他行業不同，負責人死亡前所收的典當案，之
後也有可能典當的人來辦理回贖，所以無法即時停止營業。訴願決定認為正和當舖既由原告實際經營，自應依法辦理負責人變更登記，惟原告並未為變更負責人之登記，「卻持續違規經營當舖業務」，被告因之認定原告違反當舖業法第9條第2款及同法第31條第1款後段規定，然查，當舖業法第9條所規範者，係當舖業開業後「擬變更負責人」，應向當地主管機關申請變更許可，即如當舖業擬變更負責人而不向當地主管機關為許可變更之「申請行為」時，而違反當舖業法所規定之義務時，依行政罰法第1條及當舖業法第31條第1款規定處罰，簡言之，該裁罰規定所規範者，乃消極不為聲請變更負責人之「不申請許可行為」，其與未依法聲請許可變更負責人，「卻持續違規經營當舖業務」之營業行為無涉，惟查，訴願決定機關卻以之為違反當舖業法第9條、第32條之認定，則其認事用法顯有違誤，本件訴願決定及原處分之裁處顯然違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本案係緣起於原告之胞兄弟丁○○、戊○○2人，因不滿
原告於其母遺產尚未辦理分割前，以「正和當舖」負責人自據，私下經營其共有之當舖謀利，乃具名向被告陳情請求處以暫停營業及罰鍰之處分。經被告訊據原告於警詢筆錄坦承：「正和當舖」於原負責人張王學英去世後，雖屬全體繼承人所公同共有，然當舖業務卻由原告獨自一人持續經營，其他合法繼承人並未共同參與。是以原告縱非該當舖之負責人或代表人，然已具實際經營者身分之適格，其既未遵循上述變更程序在先，復又持續違規經營該當舖業務於後，此有「正和當舖」填送收當物品登記簿、當票、彰化縣警察局員林分局筆錄等資料可稽，違規營業之實至臻明確，被告爰依當舖業法第9條第2款及內政部警政署91年6月19日警署刑偵字第0910094834號函說明四之規定，裁處原告2萬元罰鍰，自屬合法。
㈡原告雖訴稱「正和當舖」於原負責人張王學英於97年2月5
日去世後，正和當舖仍有許多信貸業務需要處理，一時無法馬上結束營業，雖由原告繼續經營看管，但依法「正和當舖」為父親張紹周及其他兄弟姐妹等共6人所公同共有，並不得由原告單獨完成負責人之變更，其處分須經全體共有人之同意，始得為之，故拖延至今仍未能為變更負責人之手續云云。按該當舖負責人既已死亡，實已無法提出負責人之變更，自應由其家屬代表或繼承人依當舖業法之規定向主管機關申請變更之，其未申請或已申請、於主管機關尚未許可前，自應暫停其營業，庶符法制規範。況且原告於警詢筆錄中坦承自91年7月即受僱於其母親，協助代為經營當舖，已實際經營當舖業務多年，理應熟諳當舖業法之規定，依上開規定申請變更負責人或暫停其當舖之營業。原告以無法辦理變更負責人之事由，卻行持續違規營業之實，顯係搪塞之詞，不足採信。況「正和當舖」原負責人死亡後，是由原告實際在繼續經營，其他五名繼承人並沒有在經營收支，實際為違規營業行為者為原告。
㈢又原告辯稱當舖業法第9條所規範者，係當舖業開業後「
擬變更負責人」，應向當地主管機關申請變更許可，即如當舖業擬變更負責人而不向當地主管機關為許可變更之「申請行為」，違反當舖業法所規定之義務時，始可據以處罰，故該裁罰規定所規範者，乃消極不為聲請變更負責人之「不申請許可行為」，其與未依法聲請許可變更負責人，「卻持續違規經營當舖業」之營業行為無涉云云。惟因當舖業為一特許行業，其營業之行為、項目與對象，稍有違失，影響人民與政府法益至鉅，是以國家特立法加以規範。當舖業法第9條第2款規定：「當舖業開業後擬變更下列事項應向當地主管機關申請變更許可。‧‧‧負責人。」所稱「擬」變更者，係指當舖業經營者對所經營業務遇有變更之事實（如原負責人死亡、違反當舖業法之規定不得再充任負責人、轉讓異動等）或需要（如名稱、營業地址遷移、變更資本額等）時，應自行擬定變更項目，先向當地主管機關申請變更許可後，始得繼續營業，負有積極作為之義務，並非「可為」或「可不為」之消極義務，否則即與立法之意旨相左。「正和當舖」既已發生原負責人死亡之事實，自應依法向主管機關提出負責人變更之申請義務，並無原告所稱消極不為聲請變更負責人之「不申請許可行為」始得為裁罰之適用，主管機關調查發現此違法事實，逕依同法予以處罰，並未違誤。
㈣再者，當舖業者應依據當舖業法規範合法經營，違者當依
法論處，以健全當舖業之經營輔導與管理。原告係「正和當舖」實際經營者，未依規定向主管機關申請變更負責人，持續違規經營該當舖業務，經被告查證屬實，除依違反當舖業法裁處外，未另依他法處罰，並未違反行政罰法「一行為不二罰」之原則，原處分應屬合法妥當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：正和當舖原負責人張王學英於97年2月5日死亡，迄今尚未分割遺產，自未辦理變更登記，詎其次子（即本件原告）以正和當舖負責人自居，私下營業，此有員林分局移送彰化地方法院之典當紀錄日報為證，其行為已違反當舖業法第9條第1項第2款、第31條第1項第1款之規定。原告未依法變更負責人，又擅自持續違規經營該當舖業務至97年11月底，該當舖填送收當物品登記簿，確有原告於「負責人簽章」欄位簽章之事實，另查原告於警訊筆錄亦坦承渠自其母死亡後，仍實際持續經營「正和當舖」等情，且於當票亦查有該當舖於負責人死亡六個月後仍實際經營之資料，原告違法事證明確。原告辯稱其僅係經理人云云，依商業登記法第10條第2項之規定，經理人在執行職務範圍內，亦為商業負責人。原告主張均無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點為被告以「正和當舖」原負責人張王學英於97年2月5日死亡，原告於張王學英死亡前即受僱經營該當舖，張王學英死亡後，繼承人共有6人，原告能否以實際經營人身分辦理該當舖之負責人名義變更登記？及被告能否以原告未辦理負責人名義變更登記，而依同法第31條第1項第1款之規定予以處罰？
六、按「當舖業開業後擬變更下列事項，應向當地主管機關申請變更許可：．．．負責人。．．．。」「當舖業有下列情事之一者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並通知限期改善；屆期仍未完成改善者，按次連續處罰：違反．．
．或第9條規定未申請變更許可者。」當舖業法第9條及第31條第1款固定有明文。惟查「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」「商業繼承之登記，應由合法繼承人全體聯名申請，．．．。」民法第1151條及商業登記法第8條第2項亦分別定有明文。是依上說明，當舖業法第9條所定應辦理負責人名義變更登記之義務人，應屬繼承人全體，非部分繼承人所能單獨辦理。從而，原處分以原告於正和當舖原負責人張王學英於97年2月5日死亡，原告實際經營正和當舖，未辦理負責人名義變更登記違反當舖業法第9條規定，依同法第31條第1款之規定，對原告處分罰鍰2萬元，核與當舖業法第第9條、第31條第1款及民法第1151條、商業登記法第8條第2項之規定不合，訴願決定予以維持，亦有未洽，原告訴請撤銷為有理由，應予准許，本件為簡易案件，爰不經言詞辯論，判決如主文。至於原告未辦理負責人名義變更登記，繼續經營正和當舖，有無違法，因非原處分之處罰標的，故非本件審酌之範圍，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 3 日
書記官 許 騰 云