臺中高等行政法院判決
98年度訴字第104號99年5月4日辯論終結原 告 利保開發有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 何志揚 律師訴訟代理人 廖志堯 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年1月20日經訴字第09806105770號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國（下同）94年3月10日經被告機關核准於彰化縣○○鄉○○○段1260、1263、1263-1、1296、1297、1297-1、1293-1、1293-3地號等8筆土地（下稱系爭土地）採取土石，領有該府核發之府建土字第0940044737號土石採取許可證，許可有效期間自94年3月10日起至97年3月10日止。
嗣因前揭土地土石採取區之土石均已採罄，被告機關乃依土石採取法第24條第8款規定報經經濟部同意後，於96年5月22日以府水石字第0960101450號函廢止原告前揭土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證，同時請原告依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復；另復於97年1月29日以府水石字第0970021095號函告知限於97年6月30日前完成整復，否則將依土石採取法第27條及第38條規定辦理。惟迄至被告機關97年8月15日赴現場勘查時，原告仍未依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復完成（作妥植生復育）。被告機關乃以原告違反土石採取法第27條規定，爰依同法第38條規定，於97年9月26日以府水石字第0970201583號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元整，並限於98年6月30日前整復完成之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告並無違反水土保持法第26條、第27條及第38條情形：
1、查原告於92年7月曾因系爭地號土地之土石採取，向被告機關申請核發土石採取，並經被告機關於94年3月10日核發府建土字第0940044737號之許可證在案（採取期間係自94年3月10日至97年3月10日止），於94年4月1日核發水土保持計畫施工許可證及94年4月25日核發土石採取場登記證。而日前原告已在被告機關許可期限內完成土石採取，並已依被告機關97年1月29日函文及97年6月10日之土石採罄後整復措施研商會議決議，依據水土保持手冊及土石採取計畫書將土地完成整復，更依上開內容辦理植生養護，，有現場照片數張為憑（綠覆率達百分之90以上）。
2、次查99年2月10日至現場履勘證人丙○○證稱：「當時負責本件水土保持計畫監造部分，施工中適逢幾次大颱風，現場某些植生遭破壞，現場邊坡做了2至3次植生，現因旱季植生效果不佳，經過5年演遞，有些設計之植生沒有發現，如百喜草，現場空曠地方可看到百慕達草及相思樹，滯洪池旁邊平台部分生長之相思樹，有些是自然入侵，有些是植栽，階段平台上也有相思樹入侵」、「(當時有無按水土保持計畫於階段平台植樹種？)有栽植構樹，但種植後枯死，栽植的時間是2年多，會有自然演遞就沒有再栽植」、「(當時種樹，植被有無拍攝照片？)有照相，待補施工中照片到院」，另外根據鈞院製作之勘驗筆錄記載：「現場平地部分除入口處有少數百慕達草外雜草芒草叢生階段平台(即栽植區)部分並未發現植栽之痕跡，階段平台邊坡部分遺留有植被壓條及尼龍繩，相思樹錯落於上開邊坡平台，其餘如現場圖及照片。」此外，根據被告機關於97年8月15日現場勘查所拍攝之照片顯示階段平台邊坡部分遺留有植被壓條及尼龍繩，相思樹錯落於上開邊坡平台，又根據丙○○技師隨後提出會勘前97年8月12日及會勘後97年10月14日拍攝之現場施工完後照片顯示確實均有相思樹之栽植。
3、與本件相類之另案本院98年度訴字第105號，該案證人丙○○履勘時證稱：「1.提出『彰化縣○○鄉○○○段灣子口小段94-7、94-126等兩筆地號土地山坡地土石採取水土保持計畫變更設計核定本』附卷。2.依證人所提水土保持計畫變更設計核定本，系爭土地植生工程之設計覆蓋率以60%為設計標準，而非被告所言90%。」（註：此部分被告機關亦於另案坦承確實經被告核定覆蓋率為60%）、「因底層新土養分少，所以成長較慢，原告亦有施肥，但經雨水、颱風沖刷而流失。」、「只看台階應有5成，因1階長的較好，2、3、4階植生率較差，種子與肥料因雨水，颱風沖刷而流失在平地上，而以全部來看有超過60%。」該案勘驗結果記載：「⒉北面靠近西北方，植栽情形較佳相思樹目測高約3.4米⒊平地靠近山坡邊緣植栽生長亦較好，據稱系因養份沖刷至平地」可參。
4、至於被告機關97年8月15日現場勘查會勘案件紀錄表上所記載：「現地邊坡面裸露面仍過大，尚應加強鋪設植生。階段平台部分有植物情形，惟數量與植生復育目標不符。」乃因97年7月17日卡玫基颱風及97年7月28日鳳凰颱風帶來連日強風豪雨，造成土石沖刷以致第2、3、4階植生無法吸收養分，所以成長較慢，此為天災並非可歸責於原告之事由，且被告於作成系爭原處分前係於上開颱風過境後97年8月15日至現場會勘，當然所見者為颱風侵襲後之結果，自不能以此認定原告未完成整復。
5、綜上，可知原告確實已經依據被告核定之水土保持計畫變更設計完成系爭土地整復。並請鈞院將系爭土地山坡地土石採取水土保持計畫變更設計核定本送請中華民國水土保持技師公會全國聯合會至現場履勘鑑定：原告是否依前揭核定本完成植生覆蓋率60%？原告有無依水土保持計畫完成整復工作？
（二）被告在作成系爭原處分前並未告知原告應完成若干之綠覆率，違反行政行為明確性原則：
1、被告機關並未明確訂定植生養護之面積（即綠覆率）需達百分之若干以上（按原告所提出經被告機關核准之土石採取計畫書內亦無明確整復標準，依被告訴訟代理人於98年7月3日庭訊陳稱：「（系爭核定本有無規定何時應整復完畢？）沒有」，既系爭土石採取計畫變更設計核定本並未載明整復之期限，則在原告有依據上開整復計畫施作即可認定有完成整復工作，而被告機關在會勘現場後，既未明確告知原告究竟現場何處與上開核定本內容不符？究竟何種栽植未施作？甚至覆蓋率是否有達60%以上？即作成裁罰處分，違反行政程序法第5條規定明確性原則。且根據系爭土石採取計畫變更設計核定本，其植生工程之設計覆蓋率係以60%為設計標準，而非被告機關所主張之90%，被告機關在尚未證明原告之植生覆蓋率未達60%，且未經過專業鑑定單位鑑定，遽認原告未依土石採取法第26條規定辦理整復，自有違法不當。足證原告所提之水土保持計畫覆蓋率係以60%為設計標準，當初申請被告機關核發土石採取證時亦經過被告機關審查核定，被告機關豈能事後違反誠信主張原告植生未達覆蓋率90%，認定原告未完成整復工作？
2、況水土保持技術規範並未納入本案土石採取計畫書圖內，不應是原告應遵循之法令，且施肥、澆水、補植，不可能要求原告無限期的補植，最終期限均不能超過許可證之期限。被告98年5月5日庭訊時才引用水土保持技術規範第61條認為原告並未達成90%覆蓋率，而原處分亦無記載被告違反水土保持技術規範第61條之情形。因此，被告自不得事後以水土保持技術規範第61條主張原告並未完成整復土地，而作成之原處分顯然違反行政程序法第96條第1項第2款規定，自有重大明顯之瑕疵構成違法。
3、又被告機關於上開會勘案件紀錄表載原告未依土石採取法第26條規定辦理整復，卻又於原處分載依據土石採取法第38條規定處罰，前後處罰之法令依據顯然不一致。
（三）系爭原處分之作成違反比例原則，構成裁量違法：退步言，縱謂原告整復工作仍未達土石採取計畫書圖之標準，然依97年8月15日兩造至現場勘查之情形，絕大部分之整復工作應已完成，並無未辦理整復情事，且根據97年8月15日被告機關所作會勘紀錄表「各會勘單位意見欄」所載：「利保公司（代表人）：繼續作植生加強，擬於三個月內完成。水利資源處：殘壁邊陂裸露面過大，平台植樹原核定計畫目標之應遍植情形差距仍大」，詎料竟於會勘紀錄表「結論欄」載：「本案未依土石採取法第26條規定辦理整復，擬處新台幣50萬元罰鍰」。對於被告選在颱風來襲後會勘，且完全未給予原告充分補正時間，又未明確訂定植生養護之面積（即綠覆率）需達百分之若干以上之標準，且並給予原告相當期間完成前，即遽然作成原處分，顯然有違比例原則，構成裁量違法，亦違反行政程序法第39條及第42條之規定等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告土石採取場開發申請案，前經被告以94年3月10日府建土字第0940044737號函核准土石採取許可，其土石採取計畫書內容略以：「．．．第2-18頁㈢植生綠化、景觀維護措施：．．．採直接混播法進行植生。混播之種子變更為百慕達草、百喜草、山鹽菁及相思樹等4種草、木本種子。混播法植生面積為29948㎡。各階段平台以穴植法栽植構樹或台灣欒樹等樹苗，植穴之中心間距約3m，栽植株數共520株。緩衝帶區域如植生狀況不佳處，將另栽植構樹或台灣欒樹等樹苗加強植生。另由於開發區內之地質條件較不利植生，因此植生工程之設計覆蓋率將以60%為設計標準。植生範圍請參見圖2-11植生配置圖，施工方式請參見圖2-12植生工法示意圖。種子播種後，並應進行維護管理工作，以增加植物的存活性。維護管理的工作包括施肥、澆水、補植。」嗣被告於96年1月30日辦理土石採取場檢查時，發現核定之土石量即已採罄，惟整復成效不佳，被告遂以96年2月6日以府水石字第0960027200號函請原告依原核定土石採取計畫書儘速辦理整復作業，惟期間原告仍未持續作妥植生整復，被告遂以97年1月29日以府水石字第0970021095號函限期於97年6月30日前完成整復。
屆期後被告於97年8月15日現場檢查，土石採罄後殘壁發現大片裸露，階段平台樹苗稀疏，無間距栽植，植草、植樹狀況不佳，此有採證照片及被告會勘案件紀錄表在卷足稽，原告違反土石採取法第38條規定，事證明確。被告認為現場植生覆蓋率不到50%，也無原告所栽種的喬木。縱依原告99年4月9日辯論意旨狀所檢附原證現場照片，亦可見現場綠覆不足、植生稀疏、平台階段植生樹種亦非核准之構樹或台灣欒樹，其零星樹苗亦不符每3公尺一株及總數520株之規定，與核准土石採取計畫書圖整復標準不符。
（二）另被告於97年8月15日赴現場勘查前曾以97年8月11日府水石字第0970163954號函通知原告，會勘當日並有原告公司代表林尚佐會同並表示意見，此有前揭函文及原告會勘案件紀錄表附卷可稽，要無原告所述未會同該公司共同會勘並給予陳述意見機會之情事。況本件違規事實客觀上亦已明白足以確認，已如前述，依行政罰法第42條第6款規定，亦得不給予陳述意見之機會。另如前所述，本件原告所提出經被告機關核定之土石採取計畫書圖中已載明有關本件「植生綠化工程」之相關事項，亦無所訴植生復育欠缺標準之情事，所訴均無足採。關於應於何時整復完畢，法律及系爭核定本均未規定，被告係因本件需要以人工方式復育，非自然方式，所定整復期限超過半年，應已足夠。原告雖提出丙○○技師證詞，然其係該水土保持計畫書的作者，與原告有僱傭關係，受原告所委託，不應由其判定，另林尚佐是原告職員，其證言應屬無證據能力。
（三）依原告核准之土石採取計畫書第2-16頁第2維護管理略以：「種子播種後，並應進行維護管理工作，以增加植物的存活性。一般而言，維護管理的工作包括施肥、澆水、補植。⑴施肥：施肥用量1-1.5kg/㎡及台肥43號複合肥料0.05kg/㎡，堆肥應視需要用量．．．⑵灑水：灑水次數和灑水量，必須視當地氣候情況而定並能保持坡面的濕潤為原則。必需適當時間澆水(下雨天除外)每次澆水量為2mm水深。⑶補植：直播法之種子澆水需持續至草長到15公分以上，如枯黃或不發芽，應繼續補種以維持應有的效果；苗木栽植後如發現枯萎、發生病蟲害，須即噴植或補植。」足證原告須以人為力量積極介入辦理所核准之土石採取計畫書圖整復作業，而非消極任由氣候、環境所掌控之植生自然生長演替。又系爭土地上，其第1階段坡面前平地，已長滿一般草類及相思樹，惟在坡面植生率甚低，足證系爭土地之土質並非屬植生不易之惡地，亦間接證明原告並未依土石採取計畫書圖積極辦理整復作業。
（四）至於原告主張其植生覆蓋率已達60%乙節，應包括其平面及邊坡下之生長情形而言。然查土石採取法第10條第1項規定略以：「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：．．．土石採取計畫書圖。」同條第3項規定略以：「第三款土石採取計畫書圖，應由依法登記執業之採礦工程技師或其他相關專業技師簽證」，同法第11條規定略以：「前條第一項第三款土石採取計畫書圖，應包括下列事項：採取計畫。水土保持及環境維護措施。土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施」，同法第20條規定略以：「土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施」，足徵土石採取法之立法目的，係在水土保持、環境維護、整復及防災措施，自係指土石採取後坡面之水土保持、整復及防災措施，至於其平地部分，並無土石流失問題，自非整復及防災重點，係案土地坡面植生不佳，自不足以達成水土保持、整復及防災措施。從而計算植生覆蓋率，自應以極需水土保持、環境維護、整復及防災措施之坡面計算，不包括其流失至平地生長之草類及相思樹。就97年8月15日會勘採證照片及99年2月10日與鈞院會勘現場情況，以肉眼觀察即明顯未達土石採取計畫書圖所定之60%，另階段平台植生樹種亦非核准之構樹或台灣欒樹，其零星樹苗亦不符每3公尺一株及總數520株之規定。
（五）系爭核准土石採取計畫書圖整復標準至為明確，從原告所提出經被告機關核定之土石採取計畫書圖內容第2-11至2-18頁中，已載明有關本件「植生綠化工程」之相關事項，並無原告所稱植生復育欠缺標準之情事。又被告依土石採取法第38規定之法定最低金額處罰原告，並無違反比例原則等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否有依據「系爭土地山坡地土石採取水土保持計畫變更設計－核定本」完成植生覆蓋。被告機關系爭處分是否合法。
五、經查：
（一）按「土石採取人有下列情事之一者，直轄市、縣（市）主管機關報經中央主管機關審核後，廢止其土石採取許可：．．．土石採罄或無繼續經營意願未依第二十六條規定辦理。」「撤銷或廢止土石採取許可時，應註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證。」「土石採取人於土石採取區之土石採罄或無繼續經營意願時，應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；其未繳銷者，由直轄市、縣（市）主管機關註銷之。」「土石採取許可期滿或經撤銷、廢止時，土石採取人應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復。」土石採取法（以下稱本法）第24條第8款、第25條、第26條、第27條分別定有明文。依據上開規定可知，本法第26條係適用於土石採取人於「土石採取區之『土石採罄』或『無繼續經營意願』」時，土石採取人自行「依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定『辦理整復』後」，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；倘已「依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復」，未自行向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證，則由直轄市、縣（市）主管機關註銷該土石採取許可證及土石採取場登記證。而本法第27條乃適用於土石採取人之「土石採取許可期滿或經撤銷、廢止時」，該「土石採取人應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復」，是直轄市、縣（市）主管機關依本法第24條第8款報經中央主管機關審核後廢止土石採取人之土石採取許可，該土石採取人即應依本條（第27條）規定辦理整復。次按「未依第二十六條或第二十七條規定辦理整復者，處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並命其限期整復。」為本法第38條前段所明定。又撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。
（二）本件原告前於94年3月10日經被告機關核准於彰化縣○○鄉○○○段1260、1263、1263-1、1296、1297、1297-1、1293-1、1293-3地號等8筆系爭土地（土地編定類別：山坡地保育區農牧用地；土石區面積：45,416公頃）採取土石，領有該府核發之府建土字第0940044737號土石採取許可證，許可有效期間自94年3月10日起至97年3月10日止；嗣經被告機關96年1月30日辦理96年1月份現場安全檢查，發現系爭土地土石採取區之土石均已採罄，惟採掘跡地整復措施、水土保持及植生綠化措施迄未照原計畫實施完妥，被告乃以96年2月6日府水石字第0960027200號函知原告除請依核定土石採取計畫書圖儘速完成整復作業外，並依本法第26條辦理繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；因原告未依上開96年2月6日府水石字第0960027200號函規定辦理，被告遂依本法第24條第8款規定以96年4月30日府水石字第0960085368號函報經中央主管機關即經濟部以96年5月7日經授務字第09620109310號函復同意後，於96年5月22日以府水石字第0960101450號函廢止原告前揭土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證，同時請原告依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復；另復於97年1月29日以府水石字第0970021095號函告知限於97年6月30日前完成整復，否則將依土石採取法第27條及第38條規定辦理等各情，有前揭所舉被告機關函及土石採取許可證、土石採取場（坡地）現場查核表與經濟部函等附卷（本院卷第35至40頁；訴願卷第30至43頁）可稽。因迄至被告機關97年8月15日赴現場勘查時，原告仍未依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復完成（作妥植生復育）。被告機關乃以原告違反本法第27條規定，依同法第38條裁處原告罰鍰50萬元整，並限於98年6月30日前整復完成之處分。原告不服，提起訴願主張，其早已依被告機關97年1月29日函文及97年6月10日召開之土石採取場土石採罄後整復措施研商會議決議，於土石採罄後，依據水土保持手冊及土石採取計畫書完成整復及辦理植生養復，此有現場照片可證（其復覆率達90%以上）。被告機關漠視其已完成植生復育之事實，且未會同原告至現場勘查，及給予原告陳述意見之機會，即遽予作成本件處分，顯有違誤。況被告機關並未明確訂定植生養護之面積（即綠覆率）需達何百分比以上，且原告於前述97年6月10日研商會議後，曾多次委請承辦本案之監造技師詢問究其植生養護面積標準為何，然被告機關均無法具體說明。是被告機關於無法明確訂出或告知原告植生養護之面積標準之情形下，即遽然作出本件處分，亦有違行政行為明確性之原則等語。訴願決定援引本法第27條、第38條規定以：依被告機關檢送原告提出之土石採取計畫書圖所載，系爭土地「土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施」中有關「植生綠化工程」之植生工法係「依照已核定之『彰化縣○○鄉○○○段○○○○○號等8筆土地山坡地土石採取水土保持計畫第2次變更設計』內容實施。採直接混播法進行植生。混播之種子變更為百慕達草、百喜草、山鹽菁及相思樹等4種草、木本種子。混播法植生面積為29,948㎡。各階段平台以穴植法栽植構樹或台灣欒樹等樹苗，植穴之中心間距約3m，栽植株數共520株。
緩衝帶區域如植生狀況不佳處，將另栽植構樹或台灣欒樹等樹苗加強植生。．．．。植生範圍請參見圖2-11植生配置圖，．．．。種子播種後，並應進行維護管理工作，以增加植物的存活性。維護管理的工作包括施肥、澆水、補植。」另前述圖2-11植生配置圖亦揭示以直播法及栽植法栽種植生，且其植生分布平均。惟被告機關於97年8月15日會同原告公司代表林尚佐於現場勘查時，發現系爭土地現場邊坡面裸露面積仍然過大，而其階段平台雖有植樹情形，惟數量與植生復育目標仍有未符之情事。凡此，亦有經林尚佐簽名確認之彰化縣政府會勘案件紀錄表及現場照片數幀附卷可稽。而由前揭照片亦明顯可見現場土石採罄後殘壁大片裸露，階段平台樹苗稀疏、無間距栽植，植生分布不均，與原核定土石採取計畫書圖所示平均遍植植生之目標顯然不符。是原告經被告機關限期依原核定土石採取計畫書圖及相關法令辦理整復，屆期仍未完成整復（作妥植生復育）之事實，自亦足堪認定。從而，被告機關依首揭土石採取法第38條規定，所為處原告罰鍰50萬元整，並限於98年6月30日前整復完成之處分，洵無違誤。並敘明被告機關於97年8月15日赴現場勘查前曾以97年8月11日府水石字第0970163954號函通知原告，會勘當日並有原告公司代表林尚佐會同並表示意見，要無原告所訴未會同該公司共同會勘並給予陳述意見機會之情事。況本件違規事實客觀上亦已明白足以確認，依行政罰法第42條第6款規定，亦得不給予陳述意見之機會。另原告所提出經被告機關核定之土石採取計畫書圖中已載明有關本件「植生綠化工程」之相關事項，亦無所訴植生復育欠缺標準之情事，所訴均無足採等情，駁回原告訴願。揆諸首揭規定，雖非無見。
（三）惟按「行政行為之內容應明確」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」、「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第四十三條之理由中敘明之」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」，分別為行政程序法第5條、第36條、第37條及第43條所明定。
次按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據自相矛盾，不能確實證明『違法事實』之存在，其處罰即不能認為合法。」「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院著有32年判字第16號、39年判字第2號判例可稽。前開所稱違法「事實」，除違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。本件依被告機關核定之前揭土石採取計畫書圖「土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施」中有關「㈢植生綠化工程」項目載明：「本區採用之植生工法係依照已核定之『彰化縣○○鄉○○○段○○○○○號等8筆土地山坡地土石採取水土保持計畫第二次變更設計』內容實施。採直接混播法進行植生。混播之種子變更為百慕達草、百喜草、山鹽菁及相思樹等四種草、木本種子。混播法植生面積為29,948㎡。各階段平台以穴植法栽植構樹或台灣欒樹等樹苗，植穴之中心間距約3m，栽植株數共520株。緩衝帶區域如植生狀況不佳處，將另栽植構樹或台灣欒樹等樹苗加強植生。另由於開發區內之地質條件較不利植生，因此植生工程之設計覆蓋率將以60﹪為設計標準。植生範圍請參見圖2-11植生配置圖，施工方式請參見圖2-12植生工法示意圖。種子播種後，並應進行維護管理的工作，以增加植物的存活性。維護管理的工作包括施肥、澆水、補植」（見本院卷第85至92頁-含上開2-11植生配置圖及2-12植生工法示意圖）。而本法第27條僅規定「土石採取許可期滿或經撤銷、廢止時，土石採取人應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復」，並未明定土石採取人於具備該條規定情形時，應於土石採取許可期滿或經撤銷、廢止後如何之期限內依原核定之土石採取計畫書及相關法令規定辦理整復完成，是被告機關斟酌系爭土地土石區面積等相關情形以上揭97年1月29日府水石字第0970021095號函知原告應於97年6月30日前完成整復，固非無據。然本法第27條所指之「相關法令規定」為何，被告機關於土石採取之具體案件命土石採取人實施整復時，自應斟酌該土石採取個案實際情形，明確指明應依何「相關法令」辦理整復，始為適法。惟被告機關96年5月22日府水石字第0960101450號函（即廢止系爭土石採取許可，並註銷土石採取許可證及土石採取場登記證函）僅指示原告：「依原核定之土石採取計畫書圖及『相關法令規定』辦理整復」，上開97年1月29日府水石字第0970021095號函亦僅援引本法第27條、第38條條文（該函說明一及二）並於說明三、四分別記載：「經查旨揭申請案本府業於96年5月22日府水石字第0960101450號函通知註銷在案，貴公司迄今尚未完成整復」、「請貴公司於97年6月30日前完成整復並覆知本府，若於期限內仍未完成整復，本府將依上述條文辦理」等語（本院卷第40頁），均未指明原告除應依原核定之土石採取計畫書圖外，應依何「相關法令規定」辦理整復，徵諸上述說明，其行政行為已欠明確。又被告機關認原告未依被告97年1月29日府水石字第0970021095號函示辦理整復，以系爭處分對原告處以罰鍰並限於98年6月30日前辦理整復完成，係以被告機關97年8月15日會勘結果為其唯一之依據，然該會勘案件紀錄表只粗略載稱：「實地情形概述：現地邊坡面裸露面仍過大，尚應加強鋪設植生。階段平台部分有植樹情形，惟數量與植生復育目標仍不符。」「各會勘單位意見：『利保公司（代表人）：將繼續作植生加強，擬於三個月內完成。』『水利資源處：殘壁邊坡裸露面過大，平台植樹原核定計畫目標之應遍植情形差距仍大。』『結論：本案未依土石採取法第26條規定辦理整復，擬處新臺幣50萬元罰鍰。』」等語（本院卷第48、49頁），並未詳細載明「殘壁邊坡」及「平台植樹」如何因裸露面過大或植樹數量不足如何與原核定計畫書圖不符之旨，尚難確實證明原告有系爭違法事實之存在，自不能僅憑該會勘紀錄作為原告未依前述原核定之計畫書圖或違反如何之「相關法令規定」辦理整復之證據。況被告機關97年8月15日赴系爭土地勘查前即97年7月17日及同年7月28日，臺灣地區依序受到卡玫基（KALMAEGI：17日21時40分於宜蘭縣南部登陸，18日7時20分左右於桃園附近出海，並持續向西北方向移動）與鳳凰（FUNG -WONG）颱風侵襲，受卡玫基颱風外圍環流伴隨西南氣流影響，連日豪雨造成中南部嚴重水患，計有20人死亡、6人失蹤，農損逾12億元，彰化地區97年7月18日單日雨量達245.5毫米；而鳳凰颱風則於同年月28日6時50分於花蓮靜浦與長濱之間登陸，持續向西北移動，14時30分「在彰化縣出海」，該颱風外圍環流伴隨西南氣流為東部及南部帶來強風豪雨，造成多處地區淹水，計有2人死亡，農損於13億元（以花蓮最為嚴重），此有中央氣象局颱風警報發布概況表在卷（本院卷第208、209頁）可稽，且為眾所周知之事實，被告機關前開會勘日期距離該2次颱風僅18日，而系爭土地於原告辦理植生後因上開卡玫基及鳳凰颱風侵襲致施作之植生綠化工程受到摧殘流失乙節，並據辦理系爭綠化植生工程之崇岳工程顧問有限公司水土保持技師丙○○於本院受命法官99年2月10日到系爭土地現場勘驗時結證明確（本院卷第13頁背面、第148頁），參酌被告機關97年8月15日會勘時拍攝之照片（本院卷第50、51頁）系爭土地邊坡所受侵蝕裸露情形，益見系爭土地確因前揭颱風前後來襲，致原告施作之植生綠化工程受到嚴重沖刷、損壞無誤，被告機關於對原告作成系爭處分前，就此有利原告之事項自應予以斟酌，並衡酌系爭土石採取區面積廣達45,416公頃與土石採罄後之現況暨原告於會勘當時委任之代表人林尚佐陳述「將繼續植生加強，擬於三個月內完成」之意見，酌延期限，命原告限期整復完成，始符程序，然被告機關未考量上情，僅依該次會勘結果，作成系爭處分，亦嫌疏失。原告訴訟論旨執此指摘被告機關原處分違誤，核屬可採。
（四）綜上所述，被告機關原處分核有違誤，訴願決定未予糾正遞予維持，亦有未合。原告訴訟論旨皆求予撤銷，為有理由。應由本院將訴願決定及原處分均撤銷，由被告機關依循程序，另為適法處分，以維法制，並昭折服。
（五）兩造其餘主張，均不影響本件判決之結果，無庸逐一論究；另原告請求將系爭土地土石採取水土保持計畫變更設計核定本送請中華民國水土保持技師公會全國聯合會至現場履勘鑑定「原告是否依前揭核定本完成植生覆蓋率60%？原告有無依水土保持計畫完成整復工作」，經核亦無必要，均附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 5 月 11 日
書記官 蔡 逸 媚