臺中高等行政法院判決
98年度訴字第105號原 告 利保開發有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 何志揚 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○輔 佐 人 丙○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年2月26日經訴字第09806107480號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國（下同）93年10月6日經被告核准於彰化縣○○鄉○○○段灣子口小段94-7（分割後為94-7、94-422、94-423等地號）及94-126等地號土地（下稱系爭土地）上採取土石，提出水土保持計畫，經被告審查許可，核發93年10月6日府建土字第0000000000A號土石採取許可函及許可證，許可有效期間自93年10月6日起至96年10月6日止，許可函內載明原告應確實依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施。土石採取中，原告為增加土石採取量及因其認原提出經核定之植生種子為百慕達草、百喜草、山鹽菁、番石榴及九芎等種子混合直接混播，其中番石榴及九芎之種子，不易購買，乃申請被告核准變更設計，將原核准採取之土石方239,910立方公尺，增加136,417立方公尺，直接混播之種子中草本植物不變，木本植物番石榴及九芎，變更為相思樹，並以地質不佳為由，將覆蓋率以60%為設計標準，經被告以95年8月31日府建土字第0950169600號函核准。迨96年1月30日經被告所屬水利資源局土石管理課至現場勘驗，發現原告採取之土石業已採罄，原告未依土石採取計畫書將土地完成整復，乃依土石採取法第24條第8款規定報經經濟部同意後，於96年2月15日以府水石字第0960031567號函廢止原告前揭土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證，同時請原告依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復；另復以97年1月29日府水石字第0970021086號函告知限於97年6月30日前完成整復，否則將依土石採取法第27條及第38條規定辦理。惟迄至被告97年8月15日赴現場勘查時，原告仍未依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復完成（作妥植生復育）。被告乃以原告有違土石採取法第27條規定，爰依同法第38條規定，於97年9月26日以府水石字第0970201578號裁處書為處原告罰鍰新台幣50萬元整，並限於98年6月30日前整復完成之處分。原告不服，向經濟部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：經查，原告確已依被告97年1月29日函文及97年6月10日之土石採罄後整復措施研商會議決議，早在土石採罄後，依據水土保持手冊及土石採取計畫書將土地完成整復，更依上開內容辦理植生養護，此有現場照片數張可證（綠覆率達百分之90以上），被告漠視上開已完成植生復育之事證，且縱至現場勘查，更未給予原告陳述意見之機會，即遽然作成裁處原告罰鍰及限期令原告整復完整之處分，顯然違法且具重大瑕疵。次查被告並未明確訂定植生養護之面積（即綠覆率）需達百分之若干以上，原告所提出經被告核准之土石採取計畫書內亦無明確整復標準，更何況在雙方於召開97年6月10日之土石採罄後整復措施研商會議之後，原告多次委請承辦本工地土採場監造技師詢問被告承辦人究竟植生養護面積之標準為何，詎料被告承辦人竟無法說明具體明確原則，因此既然被告於作成行政處分前並未明確訂出或告知原告植生養護必須達百分之若干以上面積標準，遽然作成原處分核處原告罰鍰，顯然違反行政行為明確原則，構成違法。被告答辯陳稱依據水土保持技術規範云云，然水土保持技術規範本身並非法律亦非行政命令，應是上級機關對下級機關的函釋，且並未納入本案土石採取計畫書圖內，不應是原告應遵循的法令。況且施肥、澆水、補植，不可能要求原告無限期的補植，最終期限不能超過許可證的期限。植生不足部分既然被告引用水土保持技術規範，會勘時應明確表示現場覆蓋率多少，不足多少。被告表示不足，到底不足多少，並沒有在會勘紀錄明確表示，原處分亦無記載規範依據係水土保持技術規範。至於原告所提土石採取計畫書圖內固有整復維護措施之植生工法，惟仍無任何植生養護之面積（即綠覆率）需達百分之若干以上之標準，因此原告確實已完成整復工作，被告仍泛以與植生之目標不符而裁罰，所為之處分自有重大瑕疵。退而言之，縱謂原告整復工作仍未達土石採取計畫書圖之標準，然依據97年8月15日兩造至現場勘查之情形，然絕大部分之整復工作應已完成，並非未依土石採取法第26條或第27條規定辦理整復，被告在未訂定植生養護之面積（即綠覆率）需達百分之若干以上之標準，並給予原告相當期間完成前，即遽然作成原處分，顯然有違比例原則，構成裁量違法等情。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：㈠查原告土石採取場開發申請案，前經被告以93年10月6日
府建土字第0000000000A號函核准土石採取許可，嗣被告於96年1月30日辦理土石採取場檢查時，發現原告所屬土石採取場核定之土石量即已採罄，現場採罄後顯現大片裸露狀況，整復成效明顯不佳，採罄後殘壁坡面、階段平台並未隨即植生，為使原告確實辦理整復義務，被告提出改善綜合意見：「本案土石已採罄，應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向本府繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證。採掘跡地整復植生綠化等措施不足，坡面植草及階段平台植樹應加強；本案土石已採罄多時，經查核並未按原定土石採取計畫作妥植生綠化之施設及維護等整復措施，本府爰依前條規定，將報請中央主管機關廢止土石採取許可。」並以96年2月6日府水石字第0960027207號函（含查核表暨檢查相片）促其依原核定土石採取計畫書圖儘速完成整復作業。嗣後被告因系爭土地土石均已採罄，遂以96年2月15日府水石字第0960031567號函廢止原告土石採取許可證。揆諸土石採取第27條之規定，原告應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復。經查被告原核定之土石採取計畫書內容略以：「第2-16頁六、土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施㈢植生綠化工程：本區採用之植生工法為直播法，植生面積約為29355平方公尺（參見圖2-11植生範圍配置圖）。說明如下：直播法主要是以百慕達草、百喜草、山鹽菁及相思樹等種子加以混合，以不擾動土壤，直接播撒種子於坡面，並於撒播種子後舖網覆蓋。‧‧‧種子播種後，應進行維護管理的工作，以增加植物的存活性，維護管理的工作包括施肥、澆水、補植。‧‧‧補植：直播法之種子澆水須持續至草長到15公分以上，如草枯黃或不發芽，應繼續補種以維持應有的效果。」屆期後被告於97年8月15日檢查整復狀況，殘壁坡面仍有大片裸露情形，階段平台僅有零星相思樹成長，慕達草、百喜草、山鹽菁及相思樹種植成果均不佳，如會勘案件紀錄表所載：「實地情形概述：採罄後邊坡部分植草面積尚不足，仍應加強。階段平台面第一階段植樹效果較佳，惟整體階段平台植樹仍不足，應再加強植生綠化。」「各會勘單位意見：利保公司代表人：繼續加強植生，擬於三個月內完成。水利資源處：邊坡及平台植生裸露面過大，與原核定計畫目標差距太大應加強辦理。」「結論：本案未依土石採取法第26條規定辦理整復，擬處新台幣50萬元罰鍰。」此有採證照片及被告會勘案件紀錄表在卷足稽，原告違反土石採取法第38條規定，事實明確，被告依法裁處原告新臺幣50萬元，並無違誤。
㈡另被告作成本行政裁處前業以97年8月11日府水石字第097
0163951號函通知97年8月15日上午10時至現場檢查，依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見之機會，檢查時並作成紀錄經原告代表簽名在案，至於97年6月10日被告召開土石採罄後整復研商會議目的僅係督促原告確實履行應盡義務，原告應依原核定計畫辦理整復，被告通知改善後歷經一年半，並未確實辦理，以系爭地邊坡植生稀疏狀況，綠化覆蓋率難謂達90%比率以上（以實際覆蓋表土為基準），其乃原告自執之詞，實際與計畫目標差距尚遠。
至原告認整復標準不明確，因土石採取計畫既經核定，當積極依土石採取法第27條規定「應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復」，且土石採取計畫書係原告所擬，當知計畫執行內容，並無不明確疑義，關於植生覆蓋率的問題於水土保持技術規範第61條（植生工程之檢查）規定：一般土石坡面噴植或水土保持植生施工後，並經維護管理之覆蓋率應達百分之九十以上。一般坡面或緩衝帶之苗木栽植成活率須達百分之九十以上。且系爭地現場相關跡證足資認定未依計畫履行義務，是原告理由並不足採，本案事證均屬明確，被告依法裁罰並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告於被告廢止系爭土地土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證後，實施整復工作是否已達原核定土石採取計畫書圖之標準？被告所為處罰有無違反比例原則？
五、按土石採取法第10條第1項規定：「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：『．．土石採取計畫書圖。．．．。』同法第11條規定：「前條第1項第3款土石採取書圖，應包括下列事項：『．．．水土保持及環境維護措施。土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施。．．．。」同法第20條規定：「土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施。」同法第26條規定：「土石採取人於土石採取區之土石採罄或無繼續經營意願時，應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；其未繳銷者，由直轄市、縣（市）主管機關註銷之。」同法第27條規定：「土石採取許可期滿或經撤銷、廢止時，土石採取人應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復。」同法第38條規定：
「未依第26條或第27條規定辦理整復者，處新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並命其限期整復；屆期不辦理整復或整復不完整者，得按次連續處罰至遵行為止。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由土石採取人負擔。」是依上開規定，申請土石採取許可者，應檢具土石採取計畫書圖，該計畫書圖，應記載水土保持及環境維護措施及土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施。經許可後，土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施。於土石採取區之土石採罄或無繼續經營意願時，應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；其未繳銷者，由直轄市、縣（市）主管機關註銷之。土石採取許可期滿或經撤銷、廢止時，土石採取人亦應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復。未依第26條或第27條規定辦理整復者，處新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並命其限期整復；屆期不辦理整復或整復不完整者，得按次連續處罰至遵行為止。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用由土石採取人負擔。而水土保持技術規範，依水土保持法第8條規定，係授權中央主管機關公告。
六、本件原告前提出水土保持計畫圖，向被告申請在系爭土地上採取土石，經被告審查許可，核發93年10月6日府建土字第0000000000A號土石採取許可函及許可證，許可有效期間自93年10月6日起至96年10月6日止，許可函內載明原告應確實依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施。嗣於採取土石中，原告為增加土石採取量，及其原提出經核定之植生種子為百慕達草、百喜草、山鹽菁、番石榴及九芎等種子混合直接混播，其中番石榴及九芎之種子，不易購買為由，申請被告核准變更設計，將原核准採取之土石方239,910立方公尺，增加136,417立方公尺，直接混播之種子中草本植物不變，木本植物番石榴及九芎，變更為相思樹，並以地質不佳為由， 將覆蓋率變更為以60%為設計標準，經被告以95年8月31日府建土字第0950169600號函核准。查原告之變更計畫，固亦經被告核准，惟查中央主管機關經濟部依水土保持法第8條訂定之水土保持技術規範，其第6條規定：「．．．採取土石．．．，應評估可能之水文環境變化及地表裸露擾動可能造成之災害，於預防和治理上應妥善規劃．．．，並注意安全排水、『邊坡穩定』、『植生綠化』等水土保持之處理。」第57條規定：「植生方法係以水土資源保育為前提，環境綠化為目的所採取之工法。植生作業程序包括前期作業、植生導入及必要之維護管理工作。」第61條規定：「植生工程檢查方法如下：『植生工程應依施工地區之土地條件、應用植物種類及植生方法，設計覆蓋率。一般土質坡面噴植或水土保持植生施工後，並經維護管理之覆蓋率應達百分之九十以上。地被植物裁植施工後並經維護管理之覆蓋率應達百分之八十以上。崩塌地、泥岩惡地、砂礫岩或其他立地條件不佳的地區，覆蓋率之設計標準得依實際現地狀況調整之。一般坡面或緩衝帶之苗木栽植成活率需達百分之九十以上。植株成活之判定，應符合原規劃設計之植株尺寸、正常生長且無病蟲害及枯萎現象。．．．。」第62條規定：「種植後之植生坡面應予以適當之管理與維護，包括補植、施肥、病蟲害防治及澆水等工作。」本件原告採取土石之系爭土地，經本院履勘現場，其第1階坡前面廣大之平地，已長滿各種草類及相思樹，惟在坡面之植生率則甚低，有本院履勘時拍攝之照片附卷可證（本院卷第88頁至第90頁），據原告公司職員即證人林尚佐在履勘現場陳稱：「以前種子、肥料遭雨水沖走，現在亦改採穴植法（邊坡地挖洞將種子肥料放進去）繼續進行。」等語，足徵系爭土地之土質並非屬植生不易之惡地，依水土保持技術規範61條第1款規定，一般土質坡面噴植或水土保持植生施工後，並經維護管理之覆蓋率應達百分之九十以上。原告水土保持計畫變更設計，將覆蓋率設定在百分之六十，被告予以核准，不符水土保持技術規範第61條之規定。
原告雖主張水土保持技術規範係屬行政規則，並非法律，被告不得以行政規則，限制人民云云。然查「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」（司法院釋字第443號解釋理由參照）。關於採取土石，應提出土石採取計畫書圖，經地方主管機關核准，並應確實執行，如有違反，應如何處罰，土石採取法第11條、第20條、第26條、第27條及第38條分別有詳細規定，至於土石採取計畫書圖之植生覆蓋率若干，乃屬執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，已見前述。則水土保持法第8條授權中央主管機關訂定水土保持技術規範，自無違法可言。本件被告向經濟部提出之訴願答辯書已載明：「二、實體部分：㈠．．．。㈡查訴願人土石採取場開發申請案，前經府以93年10月6日府建土字第0000000000A號函核准土石採取許可，嗣本府於96年1月30日辦理土石採取場檢查時，發現訴願人所屬土石採取場核定之土石量已採罄，現場採罄後顯現大片裸露狀況，整復成效明顯不佳，採罄後殘壁坡面、階段平台並未隨即植生，為使訴願人確實辦理整復義務，本府提出改善綜合意見：「本案土石已採罄，應依『原核定之土石採取計畫書圖』及相關法令規定辦理整復後，向本府繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證。採掘跡地整復植生綠化等措施不足，坡面植草及階段平台植樹應加強；本案土石已採罄多時，經查核並未按『原定土石採取計畫』作妥植生綠化之設施及維護等整復措施。．．．。」並以96年2月6日府水石字第0960027207號函（如附件四，含查核表暨檢查相片）促其依『原核定土石採取計畫書圖』儘速完成整復作業。．．．。」此有被告訴願答辯書附訴願卷可稽。足證被告僅要求原告依「原核定土石採取計畫書圖」儘速完成整復作業，原告未為完成，而予處罰，被告並非以原告之綠化整復未達水土保持技術規範第61條所定之百分之九十，予以處罰，亦無原告所訴植生復育欠缺標準之情事，至為顯然。基於行政救濟不得不利於被處罰人之原則，本件原處分既係以原告植生覆蓋率未達百分之六十處罰原告，本院自不得要求被告提高至百分之九十，原告謂被告對其要求之植生覆蓋率若干未予載明，其處分違法乙節，尚不足採。查原告於其土石採罄後，未依土石採取法第26條：「土石採取人於土石採取區之土石採罄或無繼續經營意願時，應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；其未繳銷者，由直轄市、縣（市）主管機關註銷之。」之規定，依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證。經被告查覺後，以96年2月15日府水石字第0960031567號函廢止原告前揭土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證，同時請原告依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復；另復以97年1月29日府水石字第0970021086號函告知限於97年6月30日前完成整復，否則將依土石採取法第27條及第38條規定辦理。惟迄至被告97年8月15日赴現場勘查時，原告仍未依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復完成（作妥植生復育）。原告雖又主張其植生覆蓋率已達百分之六十，被告予以處罰，於法不合云云。惟查本件經本院履勘現場，勘驗結果：⒈現場土石已開挖至山坡稜線。⒉北面靠近西北方，植栽情形較佳，相思樹目測高約3、4米。⒊平地靠近山坡邊緣植栽生長亦較好，據稱係因養分沖刷至平地。⒋東面及西面植栽情形較差，依據現場拍攝之照片所示，原告開挖過之邊坡地大都裸露，此有現場拍攝之照片編號1至5之照片5紙附卷可證（本院卷第88頁至第90頁），僅編號6之照片，其植生覆蓋率較高。至於原告主張其植生覆蓋率已達百分之六十乙節，應係包括其平地及邊坡下之生長情形而言。然查土石採取法第10條第1項規定：「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：『．．土石採取計畫書圖。．．．。』同條第3項規定：『第三款土石採取計畫書圖，應由依法登記執業之採礦工程技師或其他相關專業技師簽證。』」同法第11條規定：「前條第1項第3款土石採取書圖，應包括下列事項：『．
．．水土保持及環境維護措施。土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施。．．．。」同法第20條規定：「土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施。」足徵土石採取法之立法目的，係在水土保持、環境維護、整復及防災措施，自係指土石採取後坡面之水土保持、整復及防災措施，至於其平地部分，並無土石流失之問題，自非整復及防災之重點。本件據原告委請之水土保持技師張曉康於履勘現場結證稱：「．．．2、3、4階植生率較差，種子與肥料因雨水、颱風沖刷而流失在平地上，．．．，而以全部來看有超過60%。」云云，有勘驗筆錄在卷可按（第85頁）。足證原告在坡面上播種之種子，大都被雨水沖刷至平地生長，其坡面植生率不佳，自不足以達成水土保持、環境維護、整復及防災措施。從而，計算植生率，自應以極需水土保持、環境維護、整復及防災措施之坡面計算，不包括其流失至平地生長之草類及相思樹。就本件原告採挖後之坡面之植生情形，以肉眼觀察即明顯未達其土石採取計畫書圖所定之百分之六十。又被告於97年8月15日赴現場勘查前，曾以97年8月11日府水石字第0970163951號函通知原告，會勘當日並有原告公司代表林尚佐會同並當場表示意見，此有前揭函文及彰化縣政府會勘案件紀錄表附卷可稽，要無原告所訴未會同該公司共同會勘或給予陳述意見機會之情事，被告係按法定最低度處罰原告，亦無違反比例原則，原告所訴均無足採。本件被告以原告經限期依原核定土石採取計畫書圖及相關法令辦理整復，屆期仍未完成整復（作妥植生復育），違反土石採取法第27條規定，爰依同法第38條規定，於97年9月26日以府水石字第0970201578號裁處書為處原告罰鍰新台幣50萬元整，並限於98年6月30日前整復完成之處分，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
書記官 許 騰 云