臺中高等行政法院判決
98年度訴字第117號99年1月14日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 陳姿君 律師複 代理人 洪錫欽 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○張奕群 律師上列當事人間因未依核定事業擴展計畫使用事件，原告不服經濟部中華民國98年1月23日經訴字第09806106000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文被告民國97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段2439地號，面積4573平方公尺）之行政處分，其中關於原告所有坐落同段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地部分，及經濟部民國98年1月23日經訴字第09806106000號訴願決定中就上開地號土地部分所為之決定均撤銷。被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）前以其工廠生產過程中產生大量廢水，必須改善污染處理設施，而原有廠房無適當空間可資利用，向經濟部申請變更工廠登記，增加毗鄰之坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，設置污染防治設施及隔離綠帶，經該部以民國（下同）89年1月11日經（89）中字第89900203號函核准，原告乃持向經濟部工業局申請核發其工廠毗鄰之坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號農業用地變更為丁種建築用地，經該局以89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書，核准增加毗連用地地點：彰化縣○○鎮○○段○○○○○號（原地主林春木，並於89年6月3日變更地目為丁種建築用地），核准函註明增加之毗連土地，變更為丁種建築用地後，未依核定計畫使用者，得依促進產業升級條例第38條及第38條之1規定處理，及載明申請人應確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。惟林春木於土地變更編定為丁種建築用地後，於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○○○○號分割為三筆土地（2439地號、2439-1地號及2439-2地號，其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司）。案經被告分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日會勘發現勝泰公司擅自將部份土地興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫設置污染防治設施使用；且前揭2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地（2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號、2439-5地號、2439-6地號、2439-7地號、2439-8地號、2439-9地號），並於95年3月至10月間分售予黃宗賢、黃煙評、謝永陽及原告等4人。被告認勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，乃於97年7月14日以府建工字第0970412222號函廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4573㎡）原編定。原告不服，以利害關係人身分，向經濟部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告經由仲介公司於95年9月15日與第三人林宇俊簽定買
賣契約，買受彰化縣○○鎮○○段2439-6、2439-7地號二筆土地（下稱系爭二筆土地），給付仲介費用，並於95年10月18日辦理所有權移轉登記完畢後，即依法經彰化縣和美鎮公所95年11月9日核發95和鎮建字第18664號建照執照，原告即雇工興建廠房，和美鎮公所於96年3月29日核發96和鎮建字第04165號使用執照，並於96年4月25日發給建物所有權狀，另原告再分別向經濟部申請工廠登記證、向被告申請營利事業登記證，經濟部於96年4月20日核發工廠登記證、被告於96年5月17日核發營利事業登記證。被告97年7月14日以府建工字第0970412222號函廢止經濟部工業局核發勝泰公司之工業用地證明書之核定，並於同日以府建工字第0970143831號函請被告地政處及和美地政事務所恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4573㎡）原編定，原告所有系爭二筆土地，因被告廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書，並函請和美地政回復土地編定回復土地原編定，由特定農業區丁種建築用地回復為農牧用地，而彰化縣和美地政事務所97年8月5日和地二字第0970004494號函所示○○○鎮○○段2439-0、2439-1、2439-3至2439-9地號等9筆土地回復原編定，係依照被告函請辦理，顯見和美地政事務所之行政措施係依據被告之行政處分所為的行為，是以，對外直接發生法律效果之單方行政行為應為被告撤銷勝泰公司工業用地證明書之行政行為，應屬行政處分，原告為雖非原處分之相對人但為利害關係人，自得對原處分提起訴願及行政訴訟，合先敘明。
㈡原告於買受取得系爭二筆土地當時，土地登記簿有關土地
使用分區編定係登載為「特定農業區、丁種建築用地」，其上並無任何限制條件之註記或變更編定原因之記載，原告信賴土地登記簿之記載，以「丁種建築用地」之價格向第三人林宇俊購買系爭土地，並本於上開信賴基礎依法取得上開建造執照、使用執照、工廠登記證、營利事業登記證，原告依規定逐層向各主管機關請領各項執照，繳納規費、稅捐，信賴相關機關核發之證照為合法，於系爭土地上建造房屋作為廠房、辦公室用途，為合理規劃及使用之行為，並於其上營業一年有餘，展開具體之信賴行為，有「信賴之表現」。又原告購買系爭土地、興建系爭建物並建置廠房內之所有設施，已花費上千萬元，原告之信賴利益顯然大於原處分更正系爭土地使用編定及撤銷系爭建造執照及使用執照等行政處分所欲維護之公益，基於「信賴保護原則」，原處分應維持既有之土地編定以保護原告正當合理之信賴，始為適法。惟被告未考量原告係屬善意第三人，驟為更正系爭土地使用編定，有失誠信公平原則，而屬權利濫用之違法。被告逕廢止原工業用地證明書之核定，○○○鎮○○段2439、2439-1、2439-3至2439-9地號等9筆土地恢復為特定農業區農牧用地，其處分之認事用法顯有違誤，原訴願決定亦未詳為推求，駁回原告之訴願，原告實難甘服。
㈢系爭土地變更編定後，先由第三人林宇俊經法院拍賣程序
拍定取得，原告經土地仲介業者之介紹，始輾轉買受系爭土地，原告買受土地之前或之後，並不知悉系爭土地係因經濟部工業局89年1月11日公中字第560021號函核發勝泰公司工業用地證明書，始由農牧用地變更為丁種建築用地，也無從由任何相關土地登記文件知悉前開事實，亦無從知悉系爭土地有何「核定計畫」之限制及廢止保留權，更無從知悉被告曾於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，經被告94年10月18日以府建工字第0940201573號函及95年10月18日以府建工字第0950203880號函向勝泰公司敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定，原告顯為善意第三人而買受土地使用編定為丁種建築用地之系爭土地。而被告於93年間即已查獲勝泰公司有違反「非都市土地使用管制規則」之情形，卻歷經四年，遲至系爭土地已經法院查封拍賣，轉手二次後始為具體處置，期間卻從未對系爭土地登記簿之記載有何敘明土地編定之限制或廢止保留權的具體措施，亦未在法院查封公告時，函文通知執行法院，前開被告與勝泰公司間之函文往返從未通知利害關係人即土地所有人林俊宇或原告等，僅於最後處分時，始以副本通知原告，若被告及早通知身為利害關係人的第三人林宇俊或原告，原告必不會向林宇俊買受系爭土地，縱原告已向林宇俊買受系爭土地，若在原告取得系爭土地之所有權後，被告95年10月18日之府建工字第0950203880號向勝泰公司敘明，違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定之函文副本有送達身為利害關係人的原告，原告就不會逐層依法向各主管機關申請執照，在系爭二筆土地投入大筆資金，興建廠房。由前開事實，可知原告於請領系爭建造執照及使用執照時，並無行政程序法第119條所謂「信賴不值得保護」之情形。況且，原告於95年8、9月間買受系爭土地時，鄰地2439-8地號土地所有權人黃煙評已在該土地上興建廠房，原告合理相信該土地確係丁種建築用地，可興建廠房營業。且原告取得系爭土地之所有權後，被告從未將與勝泰公司有關之函文副本送達身為利害關係人的原告，致使原告從不知悉（亦無從知悉）系爭土地上有何土地編定之限制或緣由，投入大筆資金興建廠房，蒙受損失，被告亦顯有疏失。本件土地於95年1月11日即已拍賣，被告於95年8月15日會勘時就應知悉這件事情，而非被告所主張的96年3月7日才知悉，被告於95年10月18日會勘紀錄已經記載要廢止，卻拖了近二年才作廢止的具體措施。依93、94年會勘紀錄結論均看不出來業者有向被告提出要改進或表示要重新申請的紀錄，只看到被告一再要求業者改進，要求業者重新申請，否則將予以廢止，由多次會勘紀錄可以看出勝泰公司一再違反核定計畫的使用，被告卻不願意作廢止的動作，直到土地所有權人換人時才廢止，被告有明顯的行政怠惰及行政疏失，此不利益不應由原告承受，本件有信賴保護原則之適用。
㈣被告一再辯稱96年3月7日第四次會勘才查知土地已移轉於
第三人，然查被告早於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日即多次查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，並於94年10月18日以府建工字第0940201573號函及95年10月18日以府建工字第0950203880號函向勝泰公司敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定，卻遲至97年7月14日才為具體行政措施，而系爭土地卻早於95年1月即因法院拍賣移轉於第三人，被告即可於當時輕易向地政機關查詢系爭土地登記簿知悉該情事。進一步言，若被告於93年、94年二次查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，即依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函示，函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，加強管制，原告即不會再予買受，被告於93年間查獲勝泰公司違反「非都市土地使用管制規則」，為積極依法行政，卻於土地移轉於善意第三人後使開始積極作為，原告於95年9月15日買受系爭土地之初至97年7月14日接獲被告廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書為止，無從知悉系爭土地有此糾葛，原告買受系爭土地後，興建工廠記設施，已花費數千萬元，被告一紙延遲多時之行政處份，即變動所有原告信賴之基礎事實，實有可議之處，且被告僅空言該處分所保護之公益大於原告之信賴利益，卻未說明所欲保護之公益有何大於原告信賴利益之處？果欲保護之公益如此重大，為何被告於93年查獲，卻遲至97年才為具體作為？期間相隔四年之遙，顯見其所欲保護之公益尚非如此重大。
㈤依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函示，
依非都市土地使用管制規則第26條及第30條辦理變更登記者，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，以利管制。被告未依內政部函示函請地政機關並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，致使原告於95年間8月份購買系爭土地時，無法知悉該土地有何「核定計畫」之限制及廢止保留，至原告善意買受該土地，被告未依法所為之措施，該不利益，自不得由原告承擔等情。並聲明求為判決：⒈被告民國97年7月14日所為廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之府建工字第0970142222號行政處分，其中關於原告所有坐落同段2439之6地號，面積238平方公尺及同段2439之7地號，面積135平方公尺土地部分，及該部分之訴願決定均應予撤銷。⒉被告應函請彰化縣和美地政事務所辦理坐落彰化縣○○鎮○○段2439之6地號及同段2439之7地號等二筆土地編定回復為丁種建築用地。
三、被告則以：㈠經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工
業用地證明書，核准勝泰公司毗連廠地地號：彰化縣○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺），作為設置污染防治設備使用，（工業用地證明書說明五第5點：貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用土地前之土地編定）。另為加強管制興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原則，經濟部工業局於93年1月7日工地字00000000000號函檢送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司函告各直轄或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函說明一之㈡第1點所示，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政府00年00月00日00字0000號函核准變更編定，應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定。」依前述事實經濟部於89年核准本擴展計畫時並無法令依據需在辦理土地變更編定時於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。
㈡本件係勝泰公司因設置污染防治設施之需，經經濟部工業
局核發上開工業用地證明書並核准工廠變更登記在案，惟勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，擅自將該土地建有廠房、辦公室及倉庫等建物作為生產設施等用途，經被告於93年8月24日起多次查獲在案，並於93年9月7日以府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月7日會勘處理報告表等多次函請該公司應依核定計畫完成使用，並敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，被告將廢止本計畫並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向經濟部工業局重新提出申請。勝泰公司不但未依核定計畫內容作為污染防治設備設施之使用，反擅自將土地分割分售予他人，顯已違反非都市土地使用管制規則第54條及第31條規定。被告於96年11月23日府建工字第0960240776號函，通知該公司未能依照原核定計畫使用，並擅自分割轉售他人，限期於96年12月20日前向被告提出陳述意見。
惟該公司未能於期限內提出，被告爰依88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第1、2、5項及非都市土地使用管制規則第54條、第31條第5項之規定，廢止該事業計畫之核定及工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4573㎡）原編定，並於97年7月22日送達原告，依法並無違誤。而被告所為廢止處分係廢止經濟部核發勝泰公司之工業用地證明書之核定，並未直接對原告生具體的法律上效果。原告所有土地，係由彰化縣和美地政事務所將土地之「使用類別」由「丁種建築用地」變更編定為「農牧用地」。因此原告對其所有土地之變更登記如有不服，即應針對該變更登記之行政處分不服（即和美地政事務所之處分），提起訴願。被告函請彰化縣和美地政事務所辦理或同意辦理，均係機關內部，本於上級監督權限，對於下級機關所為之指示，並非直接對原告為行政處分。又原告起訴請求撤銷被告97年7月14日府建工字第0970142222號函之處分。惟按上開公函中僅部份土地屬於原告所有，因此如認原告得提起訴願，行政訴訟亦應僅限於原告所有之土地部份才有保護之必要。
㈢本案並無逾越行政程序法第124條之2年期間：經查，「興
辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」於97年7月11日始修正第17條明定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起二年內，依核定計劃完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以一次為限，並不得超過一年。」本件被告雖多次會勘，勝泰公司未依核定計劃使用，但因當時法令並未明文規定核定計劃應於多久期間內完成，及逾期未完成之法律效果為何，被告當時只能勸導。因此被告即本於行政程序法第7條第1款規定依比例原則於93年間發函要求勝泰公司：「確實依所提污染防治計劃書規劃其配置使用，不得移作他用」，另於94年間因業者表示欲重新申請，因此被告於94年10月18日發函勝泰公司載明：「經本府94年9月5日現場勘查結，貴公司已建有廠房、辦公室等建築物作為生產設施等其他用途，但未依核定計劃內容作為污染防治設備設施使用，請儘速依核定計劃完成使用，或依經濟部工業局94年6月28日工地字第09400493790號函‧‧‧依擴展工業之相關規定重新提出申請，否則本府將依非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，廢止貴公司之擴展計劃及恢復原變更用地前之土地編定。」嗣於95年8月15日再度會勘時，因被告未接獲勝泰公司向經濟部提出重新申請之資料。因此於95年10月18日發函表示將廢止擴展計劃及恢復原變更前之土地編定。嗣最終於96年3月7日再度會勘時勝泰公司仍未依核定計劃使用，且被告當時才查知原核准變更之土地已經遭分割出2439-1至2439-9號等筆土地，並已移轉予第三人黃煙評、謝永陽、黃宗賢、甲○○，才確定知悉勝泰公司已無法依原核定計劃使用。因此本件應自96年3月7日被告會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，此時才開始計算2年期間；93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7條第1款之作為。因此被告97年7月14日所為廢止工業用地證明書自96年3月7日起算並未逾二年期間。
㈣關於原告主張信賴土地登記之絕對效力，有信賴保護原則之適用部份：
⒈本件應與土地法第43條規定無涉，土地法第43條規定係
為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實的公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而剝奪真正之權利（司法院院字第1919號解釋參照），因此應係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。而本件係勝泰公司未依原核定計畫使用並擅自將土地分割並分售予他人，被告依行政程序法第123條第1款及第3款規定，廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，於法並無不合；至原告承買毗連土地是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，係屬民事問題，被告未便作事實上認定，並無法據以認定原告是否屬善意第三人。
⒉「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原則，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。
在違法授益處分之撤銷（廢止），「依法行政原則」與「信賴保護原則」處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤銷違法之行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則係考慮人民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既存之違法行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問題，應依個案予以調整適用。行政機關欲撤銷、廢止違法授益行政處分時，必須在所追求的「公益」與人民的「信賴利益」之間，作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要性，從而決定是否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤銷、廢止。「信賴保護原則」之適用，必須要有信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護且無預先保留廢止權利之情形。原告買受系爭土地其主張之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，本件系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業或經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污染防治設施之使用，且原核准機關即經濟部工業局亦有預先保留廢止權利之情形。又系爭土地既未依原核定計劃使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項規定，因之被告97年7月14日府建工字第0970142222號函及同日府建工字第0970143831號函所為廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定及函請彰化縣和美地政機關恢復系爭土地原編定之處分，其所欲維護之利益，乃涉及：⑴行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性。⑵土地登記與核定用途相符之正確性。上開二者均屬重大公益性質，原告之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，因此本件應無信賴保護之適用。
㈤本件原由經濟部工業局核發工業用地證明書，嗣法規修改
，被告依現行法令規定有權廢止該證明書：促進產業升級條例第4條明定工業主管機關在中央為經濟部工業局；在縣（市）為縣（市）政府，同條例施行細則第95條第1項規定：「本條例第53條第1項規定之工業用地證明書，由地方工業主管機關核發。」另「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」第12條於89年11月15日修正亦規定核發工業用地證明書之法定權限由省（市）工業主管機關，改由土地所在地之地方工業主管機關核發，該修正條文並已刊登於89年12月11日經濟部公報，並未違背行政程序法第11條第4項之公告移轉管轄之規定。行政程序法中有關管轄權之規定，係為保護人民，免於「投訴無門」，行政程序法第11條第1項規定：「管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」管轄權應依職權認定、管轄權爭議之處理、管轄權變動後應移送等等，分別在該法第17、14、18條定有明文。本案經經濟部及被告認定結果，被告有廢止之管轄權，並無爭議，且此管轄權之認定結果，對原告等亦無因此而生不利之情事。是有關核發工業用地證明書之法定權限，原係由中央工業主管機關核發，嗣修改法令，改由土地所在地之地方工業主管機關核發（即管轄權變更），應依行政程序法第11條第1項及第5項之規定，而與同法第15條規定之委任、委託或地方制度法所定之委辦事項無涉。本件管轄權於修法後已歸屬地方工業主管機關，經濟部工業局亦認為該局依法已無從對計劃內容後續發展情形進行管控或廢止，因此被告有權廢止系爭工業用地之證明書。
㈥綜上，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為被告有無廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書之權限？被告所為廢止行政處分有無超過2年除斥期間？
五、程序事項：本件原告起訴時其訴之聲明第1項請求撤銷被告97年7月14日府建工字第0970142222號函，第2項請求判命被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。惟於審理中請求撤回其訴之聲明第2項部分，旋又依行政訴訟法第196條之規定，請求追加原訴之聲明第2項之請求。按訴狀送達後，訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，原告訴之變更應予准許，行政訴訟法第111條第3項第2款定有明文。本件原告雖於審理中撤回其訴之聲明第2項之請求，旋查明其請求之法律依據後，追加其訴之聲明第2項之訴，經查行政訴訟法第196條規定：「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」本件被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書後，業以97年7月14日府建工字第0000000000函請彰化縣和美地政事務所依非都市土地使用管制規則第31條規定，恢復原編定，並經彰化縣和美地政事務所依被告之指示，恢復原編定而執行完畢，有該所97年8月5日和地二字第0970004494號函附卷可稽（本院卷第209頁），則依行政訴訟法第196條之規定，本院即應依原告之聲請，命被告為回復原狀之必要處置。
從而，原告追加請求被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地部分，依法應予准許，合先敍明。
六、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」為行政程序法第123條第3款所規定。而「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」亦為同法第124條所規定。又按行政程序法第124條關於附負擔之授益行政處分，因受益人未履行其負擔之廢止，係規定「自廢止原因發生後」二年內為之，其除斥期間之起算既係以「廢止原因發生」為準，即係以事實上發生廢止原因時起算，則該廢止權行使之除斥期間計算，自不問有廢止權之機關是否知悉廢止原因已發生。
七、經查訴外人勝泰公司取得經濟部工業局上開工業用地證明書，核准增加為毗連用地後，系爭土地之原地主林春木，於89年6月3日即申請變更使用地類別為丁種建築用地。嗣林春木於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地分割為三筆，分別為2439地號（面積2,542平方公尺）、2439-1地號及2439-2地號（合計2,031平方公尺），其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司後，由該公司於其上建有供作辦公室、廠房及倉庫使用之建築物，並領有使用執照（93和鎮建字第6323、6324、6331、6333、及6334號）。其後林春木所有前揭2439-1地號及2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣，得標人將該2筆土地合併再分割為8筆土地（即2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號、2439-5地號、2439-6地號、2439-7地號、2439-8地號、2439-9地號等），並於95年3月至10月間分售予黃煙評、謝永陽、黃宗賢及原告甲○○等4人，為兩造所不爭之事實，且有93年8月24日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報告表、94年9月5日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報告表、95年8月15日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報告表（本院卷第110頁至第119頁）及原告所有上開土地之土地登記謄本在卷可稽（本院卷第48頁至第51頁），事證至為明確。
八、被告雖主張「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」係於97年7月11日始於第17條修正規定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。」故在97年7月11日修法之前，興辦工業人因擴展計畫取得毗連非都市土地者，法律並無規定其使用期限云云。惟查上開規定意旨，僅規定取得工業用地證明書之日起2年內，興辦工業人應依核定計畫完成使用，及興辦工業人得報請地方工業主管機關核准展延，以1次為限，依修正前之規定，如興辦工業人未依規定完成使用時，並無不得廢止已核發之工業用地證明書之核定處分。又本件經濟部發給工業用地證明書時，已於該證明書內，依申請人所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日，而被告於93年8月24日會勘勝泰公司申請毗連工業用地是否完成使用時，發現該公司有未依原核定計畫設置污染防治設施之事實，此由該次會勘處理報告載稱「㈢增置作為防治公害設備用地部分：據該廠會同勘查人員表示，原本有設置污染防治設備並完成使用，因廠區內廢棄物及廢污水均交由環保公司處理及為配合廠區重新規劃建築，致將原有污染防治設備打掉，重建後目前作為廠房及辦公室使用。」等語（附本院卷第110頁及第111頁），依會勘之結果，被告於其時應已知訴外人勝泰公司不但已逾預定完工之時間3年8月，且已違法建築廠房及辦公室使用，無正當理由未依原核定計畫設置污染防治設施。
況訴外人勝泰公司取得經濟部工業局上開工業用地證明書，核准增加為毗連用地後，同意提供系爭毗連用地之地主林春木，於89年6月3日即申請變更使用地類別為丁種建築用地。
隨即於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地分割為三筆，分別為2439地號（面積2,542平方公尺）、2439-1地號及2439-2地號（合計2,031平方公尺），除其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司外，其餘土地於95年1月11日即經法院拍賣後又合併再分割為8筆土地，並分別出售予訴外人黃宗賢、黃煙評、謝永陽及原告甲○○等4人。勝泰公司原申請增加為毗連用地之原彰化縣○○鎮○○段2439地號土地，已因所有權轉移，與原申請主體不同，顯已不可能按經濟部工業局核發之工業用地證明書核准計畫完成增設防治公害設備。是本件至遲於前揭2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依申請時所提之計畫供興建設置污染防治設施。則被告遲至97年7月14日始以府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局核發勝泰公司之工業用地證明書之核定處分，不論以93年8月24日會勘知悉勝泰公司未設置污染防治設施，或以上開彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號及2439-2地號土地，於95年1月11日經法院拍賣起算，被告所為本件廢止之處分，均已逾2年之除斥期間。被告主張本件除斥期間之計算，應自96年3月7日彰縣府會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，開始計算2年期間；或以93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因而未遽予廢止，至95年間因未見改善或重新申請，因此函知將予廢止，而應自95年8月15日會勘後起算2年期間之主張，顯與行政程序法第124條規定以「自廢止原因發生後2年內為之」之意旨不合，自難採據。另行政程序法第7條第1款所指行政行為應採取有助於目的達成之方法為之，與本件被告是否行使廢止權及其除斥期間計算並無關連，亦難據此為被告有利之主張。
九、次查經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第560021號函核發訴外人勝泰公司之工業用地證明書，係因勝泰公司為設置污染防治設備，經核符合規定，因而核發該工業用地證明，則本件經撤銷被告之廢止函回復使用地類別為丁種建築用地後，原核准函所訂之使用管制，依然存在，系爭土地僅得為環保項目之使用，倘土地所有權人向被告申請為核准事項以外之使用，被告仍得以其違反原核准目的使用為由，駁回其申請。從而，本件尚難認撤銷被告本件廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，將發生公益大於私益之損害。至於原告因土地登記簿標示部上未加註本件系爭土地有「核定計畫使用項目」，即未為該土地係因勝泰公司為設置污染防治設施經核發工業用地證明書，為核准增加毗連用地，而變更使用地類別為丁種建築用地之公示，原告等因不知情，而向訴外人林宇俊購買系爭土地，並於其上建有廠房，而得主張有信賴保護原則之適用，尚與本件判斷無關，併予敘明。
十、綜上所述，原告主張被告所為廢止上開工業用地證明書違法，自屬有據，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷為有理由，爰為主文第1項所示之判決。又因被告為廢止上開工業用地證明書之處分後，即以97年7月14日府建工字第0000000000函請彰化縣和美地政事務所依非都市土地使用管制規則第31條規定，恢復原編定，有被告提出該函卷可稽（本院卷第91頁）。查該函並未依行政程序法第96條第1項之規定，記載法定應記載事項，乃行政機關就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級機關對下級機關本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體之法律效果，自不能認為行政處分（最高行政法院97年度判字第390號判決參照）。被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函部分業經撤銷，已見前述，則被告97年7月14日府建工字第0000000000函請彰化縣和美地政事務所依非都市土地使用管制規則第31條規定，恢復原編定，即已失所附麗，原告依行政訴訟法第196條之規定，請求判命被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地部分之請求，即屬有理由，亦應准許，爰判決如主文第2項所示。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不一一加以論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
書記官 許 騰 云