臺中高等行政法院判決
98年度訴字第121號原 告 台中縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○
丙○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為辦理高速鐵路台中車站地區區段徵收，於民國87年間委託訴外人大聖工程顧問有限公司辦理地上物查估作業，惟該公司誤將被告所有門牌號碼台中縣○○鄉○○路○段○○○○○○○號建築改良物其中坐落徵收範圍外即坐落台中縣○○鄉○○段下朥小段66-5地號部分，一併予以查估，原告並據以作成補償費處分，致被告於88年8月12日溢領補償費新台幣（下同）408,567元。嗣原告以89年5月25日89府地區徵字第141337號函知被告上開溢領事實，並促請被告將溢領之補償費返還，惟未獲置理。原告乃依不當得利之法律關係，對被告提起民事訴訟，終經台灣台中地方法院90年度簡上字第484號判決以該事件核屬公法上爭議，而駁回原告在第一審之訴。原告遂以92年9月25日府地區徵字第259284號行政執行案件移送書，移請法務部行政執行署台中行政執行處（下稱台中行政執行處）聲請強制執行，惟經台中行政執行處以該案件非屬行政執行法施行細則第2條規定所稱公法上金錢給付義務案件，而以93年8月27日中執辛92年費執專字第00049895號函駁回原告強制執行之聲請。原告復以97年3月4日府地區徵字第0970059367號函請被告繳回溢領之補償費，並以97年5月5日府地區徵字第0970122791號行政執行案件移送書，移請台中行政執行處聲請強制執行。嗣原告雖經台中行政執行處發給收取命令，而收取被告於金融機構之存款共計138,008元，然該處又以98年3月10日中執甲97年費執專字第00085286號函復原告略以：本案已逾執行期間，應退案不予受理，請返還前揭已收取金額予被告等語。原告乃依行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件行政給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告新台幣408,567元，及
自起訴狀送達翌日即98年4月25日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請
求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年判字第914號判決意旨參照）。原告就被告應繳回88年8月12日溢領高鐵台中車站地區區段徵收建築改良物補償費及救濟金乙案，曾分別以89年5月25日以89府地區徵字第141337號函及97年3月4日府地區徵字第0970059367號函命被告繳回溢領之補償費，又以92年9月25日府地區徵字第259284號及以97年5月5日府地區徵字第0970122791號行政執行移送書，移送台中行政執行處聲請強制執行。按「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」為行政程序法第131條第3項所規定，原告為維公平正義之法理，秉持積極行政之原則，積極向被告追討其溢領之補償費，依上開原告所為之行政處分自應有前開規定之適用，原告對被告公法上之請求權當然繼續存在。
㈡按行政程序法施行前已發生之公法上請求權之消滅時效期間
，不適用行政程序法第131條之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（最高行政法院96年裁字第2332號裁定參照）。又依法務部97年7月3日法律決字第970021502號函說明意旨，行政程序法施行前已發生之公法上請求權，關於消滅時效期間各該法律未規定者，且性質相近領域之行政法規亦未有得據以為類推適用基礎之類似規定時，得類推適用民法消滅時效之規定。另按在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益一方，即有不當得利返還請求權（釋字第515號解釋參照）。又關於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定（釋字第474號解釋參照）。原告既以89年5月25日89府地區徵字第141337號函命被告繳回溢領之補償費，並以私法上不當得利請求權基礎向普通法院起訴，嗣因欠缺審判權而遭民事二審法院於91年3月29日駁回。原告復分別以92年9月25日府地區徵字第259284號、97年5月5日府地區徵字第0970122791號行政執行移送書聲請強制執行，並經台中行政執行處97年7月24日中執甲97年費執專字第00085286號函復准許原告向第三人收取債權金額，嗣於98年3月10日中執甲97年費執專字第00085286號函復原告已逾執行期間不予受理。故本件原告公法上不當得利請求權之時效及請求權時效有無中斷事由，皆有民法第129條規定之適用或類推適用。
㈢本件被告並無領取上開建築改良物補償費之法律原因，竟溢
領該項建築改良物補償費40萬8,567元整，依行政程序法第127條、民法第179條及第182條第2項規定，自屬不當得利。
另台中行政執行處於97年7月24日中執甲97年費執專字第00085286號已執行金額共計138,008元，又以98年3月10日中執甲97年費執專字第00085286號函請原告將上開金額返還被告，爰據民法第334條規定辦理抵銷。為此，原告乃請求被告應給付前述抵銷後之金額270,559元（408,567－138,008 ＝270,559）整，及自訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
四、被告答辯略以：㈠本件已逾時效，原告之請求無理由：於行政程序法90年1月1
日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914號判決意旨參照），原告起訴狀亦引用上開判決意旨。依原告起訴狀所載，本件為公法上之不當得利，原告並認被告應返還溢領之補償費，則自原告撤銷該部分之補償並於89年5月25日以89府地區徵字第141337號函通知於被告時即開始起算，其請求權自得開始行使，而參照上開判決要旨，本件自89年5月25日起算，而行政程序法自90年1月1日開始施行，則本件之時效，參照行政程序法之規定，自應於94年（被告誤繕為95年）12月31日即因5年不行使而消滅，原告於98年始起訴主張，自無理由。至原告主張其曾經提起民事訴訟、移送行政執行署執行等等程序，既非依行政程序法、行政訴訟法所為之合法起訴，自不生與起訴相同之效力，亦不生時效中斷之效果。
㈡本件欠缺權利保護必要：
⒈關於徵收補償撤銷後，其金錢給付如何返還，最高行政法院
向來之見解均認必需另以訴訟之方式為之，而不得逕為移送行政執行署執行，此乃符合法律保留原則之見解。惟若原告關於抵銷之主張可採，則顯然依行政機關實務上之運作，對於溢領之補償費，其請求返還之通知即具有行政處分之效力及執行力，並得自行向金融機構扣取被告之存款，事後尚得自行抵銷，不足之部分，則得以移送行政執行署執行，如若已逾執行時效，原告尚得另行以訴訟之方式，重新取得執行名義，以執行原行政處分之效力，則如此方式，已與前揭最高行政法院所持見解相悖。蓋於欠缺相關法律明文之授權下，行政機關逕以民法之法理，而自行將人民之存款扣押後行使抵銷權，已逾法律保留之原則，其抵銷之主張自無可採。反之，若行政機關得以法理之方式，自行抵銷並移送行政執行署，則其另以訴訟之方式以取得執行名義，自屬欠缺權利保護必要之要件。
⒉再關於此種授益處分撤銷後，其溢領之補償金如何返還，因
欠缺法律之明文，而為學說上之爭議。最高行政法院所持見解，固有其根據，惟德國實務及通說所採之「反面理論」，以法理及解釋之方式，解決此一問題，不僅符合行政機關之運作實務，亦有助於紓解行政爭議之案源，節省司法資源，對於此種公法上不當得利之訴訟類型，只需限於人民提起異議之訴即可。又參照行政訴訟法第4條至第6條之規定，均係人民向行政機關請求權利保護之訴訟類型，則同法第8條所規定之訴訟類型，依法條之體系解釋或文意解釋，亦應為相同之解釋。且行政訴訟法之修正、行政執行法之立法同為我國行政法制對於人民權利保護最重要及劃時代之建制，如若同時承認行政權需透過行政訴訟之方式方能確認行政處分之執行力，自其行政權之本質有違。
⒊又最高行政法院之所以認為溢領之補償金，非屬行政執行法
所稱之「公法上金錢給付義務」，乃因行政執行法施行細則第2條第4款所稱「其他公法上應給付金錢之義務」應與行政執行法施行細則第2條第1至3款之規定為相同之解釋。然依其文義，滯納金、利息等固為人民因不履行公法上之義務而衍生出之公法上金錢給付義務，然行政執行法第2條第1款所稱之「稅款」，乃人民依法所應負擔之公法上義務，並非因不履行公法義務而衍生之金錢給付義務，而溢領之補償金，同屬人民依法所應負擔之公法上義務，最高行政法院向來之見解，其第4款所稱之「其他公法上金錢給付義務」作限縮解釋，自有不當，且與行政機務之實務運作亦不相符。倘依最高行政法院向來所持之見解，行政執行法施行細則第2條第4款所稱「其他公法上應給付金錢之義務」不及於人民因授益處分而溢領之各項金錢，則此種金錢給付義務均需透過訴訟之方式以取得執行名義，行政法院面對無盡之訴訟，包括各項退休金、年金、補助金．．等溢領之公法上不當得利訴訟類型。
⒋綜上，德國聯邦行政程序法第49條之1已將「反面理論」明
文化，而我國之行政法制近20年來，皆受德國法制之影響，則「反面理論」自非不得以法理之方式而繼受，以解決實務上之爭議，而最高行政法院過去之見解，不僅與行政機關實務運作相違，且無益於糾正行政機關之違法作為，且不利於司法資源之分配，為此請求鈞院變更最高行政法院之見解，本件應屬欠缺權利保護必要，應予駁回。
五、本件兩造之爭點為：原告請求被告返還系爭溢領補償費之公法上不當得利請求權，是否已罹於行政程序法第131條所規定5年之時效而當然消滅？
六、按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」固為行政程序法第131條第1項及第2項所明定。惟行政程序法係於90年1月1日施行，是上述行政程序法第131條關於公法上請求權5年之時效期間規定，於行政程序法施行前即已成立之公法上請求權，應無適用之餘地，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年判字第914號判決意旨參照）。另參諸司法院釋字第474號解釋，就行政程序法施行前，發生之公費返還請求權，關於時效中斷及不完成部分，因相關法律並無規定，應類推適用民法之相關規定。
七、經查，本件原告為辦理高速鐵路台中車站地區區段徵收，於87年間委託訴外人大聖工程顧問有限公司辦理地上物查估作業，惟該公司誤將被告所有門牌號碼台中縣○○鄉○○路○段○○○○○○○號建築改良物其中坐落徵收範圍外即坐落台中縣○○鄉○○段下朥小段66-5地號部分，一併予以查估，原告並據以作成補償費處分，致被告於88年8月12 日溢領補償費408,567元，有鑑定圖、現況調查表、補償清冊、示意圖及補償費明細表在卷可稽(卷11-19頁)，此並為被告所不爭。嗣原告發覺上情後，以89年5月25日89府地區徵字第141337號函知被告上開溢領事實，並促請被告將溢領之補償費408,567元返還(卷61頁)，可認係撤銷上開對被告溢發部分之補償費處分，則依上開規定，原告以該函撤銷對被告之溢發之補償費處分後，基於公法上不當得利之法律關係，自得對被告行使請求返還系爭溢領補償費之權利，此時係於行政程序法90年1月1日施行前，應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定，惟自行政程序法90年1月1日施行日後，應適用同法第131條第1項關於5年時效期間之規定，依此計算原告請求權之時效於94年12月31日屆滿，雖其於97年3月4日再以府地區徵字第0970059367號函請被告繳回溢領之補償費(卷55頁)，及於98年4月6日為本件起訴之請求，其對被告之公法上不當得利返還請求權，均已罹於時效而歸於消滅。另原告所引最高行政法院96年裁字第2332號裁定（卷107-108頁)，與本件情形並不相同；及法務部97年7月3日法律決字第970021502號函說明意旨（卷109-112頁)，並無拘束本院之效力，是原告主張本件公法上不當得利之請求權，應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定，其請求權並未罹於時效，並無可採。
八、次按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」、「消滅時效，因左列事由而中斷：請求。承認。起訴。左列事項，與起訴有同一效力：．．．開始執行行為或聲請強制執行。」、「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」、「時效因開始執行行為而中斷者，若因權利人之聲請，或法律上要件之欠缺而撤銷其執行處分時，視為不中斷。時效因聲請強制執行而中斷者，若撤回其聲請，或其聲請被駁回時，視為不中斷。」分別為民法第128條、第129條、第131條及第136條所明定。
九、至原告以89年5月25日89府地區徵字第141337號函知被告上開溢領事實，並促請被告將溢領之補償費408,567元返還，未獲被告置理，原告乃依不當得利之法律關係，對被告提起民事訴訟，惟經台灣台中地方法院90年度簡上字第484號判決以該事件核屬公法上爭議，而駁回原告在第一審之訴(卷23-26頁判決書)，依民法第131條之規定，原告所提起之該訴訟，因訴訟不合法而經駁回確定，其時效視為不中斷；又行政機關本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，並無單方裁量之決定權，而係基於與人民相同地位，故行政機關所發之催告人民返還溢領補償金，無非係催告人民履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，與行政執行法第11條第1項所定之要件不合，是原告基於公法上不當得利之法律關係，對被告行使請求返還系爭溢領補償費之權利，須依行政訴訟法第8條第1項之規定向行政法院提起給付訴訟，俟獲行政法院勝訴判決後，再以判決為執行名義聲請強制執行，原告僅以92年9月25日府地區徵字第259284號行政執行案件移送書(卷27頁)，移請台中行政執行處聲請強制執行，經該處以該案件非屬行政執行法施行細則第2條規定所稱公法上金錢給付義務案件，而以93年8月27日中執辛92年費執專字第00049895號函駁回原告強制執行之聲請(同卷32頁)，依此，原告並未合法對被告聲請強制執行，依民法第136條之規定，其時效亦視為不中斷。另原告本件公法上請求權之時效，依前開所述於94年12月31日屆滿後，原告再以97年5月5日府地區徵字第0970122791號行政執行案件移送書(卷63-64頁)，移請台中行政執行處聲請強制執行，而獲執行被告於金融機構之存款共計138,008元，與本件原告公法上請求權時效於上開時日屆滿，並不生影響，又原告催告被告返還溢領補償費之通知，及以移送書移送台中行政執行處執行，均非行政處分，並非屬行政程序法第131條第3項所規定有中斷時效力之情形，併予敘明。
十、綜上所陳，本件原告對被告之公法上不當得利返還請求權之時效於94年12月31日屆滿，又原告上開起訴及強制執行，均無中斷時效之效力。且依行政程序法第131條第2項規定，公法上請求權，因時效完成而當然消滅，亦即公法上請求權時效完成者，係採權利消滅主義，此與民法係採債務人抗辯主義之規定不同。從而，本件原告於請求權時效消滅後始提起本訴，請求被告給付408,567元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止之法定遲延利息，為無理由，應予駁回。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 24 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 25 日
書記官 莊 啟 明