臺中高等行政法院判決
98年度訴字第142號原 告 世華人才仲介有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 盧永和 律師被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年4月3日勞訴字第0980002748號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為雇主張惠宴及所聘僱之越南籍勞工PHAM
THI NGUYET（下稱P君，護照號碼：M0000000）辦理就業服務業務，自民國（下同）95年6月至95年9月間向外勞P君收受規定標準以外之費用，合計新台幣（下同）4萬元，違反就業服務法第40條第5款之規定，於P君申訴後由被告調查屬實，乃依就業服務法第66條第1項之規定，以97年12月8日府社勞行字第09702343970號裁處書裁處原告罰鍰40萬元整。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告對原告處以40萬元高額罰款，所憑證據僅為P君之指述
，顯有率斷之嫌。經查，外勞來台工作須自行負擔母國體檢費、簽證費、機票費、辦理及更換新護照等行政手續與規費，P君無力負擔全部款項，尚缺1千元美金，原約定離越前繳清，故來華工資切結書送件時做無欠款，但其悔約無法繳納，又受照顧人急需照顧，雇主一再要求P君務必如期抵台，始向訴外人謝鑑相借款，並向其表示P君係同一雇主再度聘僱，不可能被遣返，所欠款項一定可清償等語，謝鑑相始同意借款，惟被告不查，在無相當證據下，逕行認定原告超收費用，無進一步詳查P君是否有足夠資金支付來台種種規費，顯有違誤。
㈡系爭資金流向為P君到我國服勞務前，自行在越南河內向謝
鑑相借款之私人借貸1千元美金，以日後薪資為擔保，借貸金額折合新台幣約4萬元，P君確已於越南領受該借貸現金，方有能力赴台工作，有借款人謝鑑相之法院認證書與雙方之借款合約可證。系爭債務之清償，係P君委託其雇主張惠宴匯款至阮氏水於慶豐銀行台中分行帳號為00000000000000之帳戶內分4次清償，並有4紙匯款單影本可證，足證原告於P君此項借款清償之過程並未經手，與原告無關。雖還款時，將該筆資金與原告收取之服務費，由雇主匯入同一之帳戶內，然不因此即認定原告超收費用。系爭款項匯進同一帳戶之原因為謝鑑相與P君原欲委託原告於P君工作期滿1個月後，幫忙代收代匯謝鑑相之借款，但遭原告拒絕，表示P君私人借貸，原告無意經手。基於省事與節省轉帳費之考量，謝鑑相與P君雙方協議，P君之服務費（1,500元/月）與借款一併匯予謝鑑相，由P君委託謝鑑相每3-5個月代其繳納服務費予原告即可，以免多次轉匯之困擾及負擔匯費，2年多來原告每3-5個月均確有收到謝鑑相委託在台友人，為P君繳納服務費用無誤。不料，P君突於第2次來台屆滿2年之際爭執此債務，經查目前其雙方均證實此債務屬實發生於越南，與原告無關。衡諸經驗法則，若原告有心超收費用，必囑託雇主將借款與服務費分別匯入不同帳戶，以規避主管機關之處罰，不會毫不掩飾從事非法行為。又該款項若為原告所貸與，則P君於95年5月19日來台所自行支付之入境體檢費1,600元，及同日南投縣警察局（移民署）辦理居留證繳納現金2,000元，於當天將P君帶至雇主住處時，即可向雇主收取上開費用，正因系爭款項非原告所借，故原告並未向雇主索討上開金額。
㈢被告主張原處分之依據為行政院勞工委員會（下稱勞委會）
91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋（下稱第0000000000號函），該函釋表示：「㈣有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」惟查，系爭函釋僅屬行政命令，且不論實質上是否可對外直接發生法律上效果，就形成上而言，上開解釋性行政規則，拘束人民權利義務甚鉅，非僅輕微性或細節性之規範，應有形式意義之法律為規定或授權，始得為之，細觀就業服務法所有規定暨相關法規，並無該函釋之授權依據，職此，該函釋增加法律所無之限制以侵害人民權益，明顯有違憲法第23條法律保留原則，故原處分所憑之行政規則既已違憲，則該行政處分亦非適法。
㈣按就業服務法第40條第5款規定之立法意旨，為避免仲介公
司剝奪外籍勞工權利，並落實降低外勞仲介費方案，以遏止不法仲介公司超收費用。該條文係欲處罰仲介公司巧立名目超收仲介費用，然並不禁止經手外籍勞工之私人借款或預借薪資。退步言，縱然系爭款項係原告借款予P君，亦不違上開條文規範，超收費用與借款係屬二事，借款係P君均先受領該筆借款，對P君並無損失，上開條文並未禁止外籍勞工為預借薪資或私人借款，被告僅依第0000000000號函釋，即為處罰，不進一步調查該筆資金往來原因是否確為P君之國外借款，豈非要求仲介公司命令外籍勞工於國外不得借款，以避免遭主管機關罰鍰，對外籍勞工資金調度以應急需上亦非幸事。
㈤雇主供述之語與被告認定之事實有嚴重落差與誤解，按被告
訴願答辯狀指稱雇主係受原告指示，始為匯款乙事，實情乃原告拒絕代收代匯系爭借款，故帶P君到雇主住處時，當著P君與雇主面，告知P君來台前與謝鑑相借款及約定匯款之相關內容與資料，並約定P君委請雇主協助匯款至指定帳戶，為省事與節省匯款費之考量，P君委請謝鑑相代繳納服務費予原告，原告告知雇主倘若同意P君委託，於其工作滿1個月領薪後，依其委託進行匯款即可。被告斷章取義做為證據力，誤解雇主供詞，實則雇主係依照雙方協商內容為匯款。
㈥行政機關就其行使之行政程序，應依職權調查證據，對當事
人有利及不利事項應一律注意（行政程序法第36條），並應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實。行政機關不僅負有客觀性注意義務，亦須本於職權調查證據以認定事實，本件從原告提供之證據顯示為P君私人借貸，惟被告僅憑P君指述即為處分，未調查其他證據，亦未對原告提出之反證表示為何不為採納之理由，顯然違反行政程序法第36條所定職權調查原則與客觀性注意義務之規範。另按鈞院95年度訴字第423號判決要旨：「外勞來華工作時，所切結之外國人來華工作費用及工資切結書，其上載明並無國外借款，工作後再以其所領取薪資一部分交由人力仲介公司人員，委其轉交本國貸款人償還借款，或外勞家人供生活上所需，縱有違反勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋意旨，此與人力仲介公司向外勞收取規定標準以外之費用或其他不正利益之情形有別，自不得認該公司違反就業服務法第40條第5款規定，而依同法第66條第1項規定論處。」職此，外勞之私人借貸，縱使資金交由人力仲介公司所經手，仍與就業服務法第40條第5款規定無違，何況本件系爭款項原告並未經手等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠越南籍勞工P君申訴第2次來台時原告強迫簽署借款合約金額
4萬元，並於在台工作期間分為4期扣款償還，依勞委會97年8月15日勞職管字第0970075837號函略以「P君因辦理第2次來臺繳納費用不足，於越南辦理4萬元私人借款並簽署借據，其於入境後委託該公司代為匯款4萬元（分4個月每月1萬元）至指定越南帳戶。依本會前開函文意旨，外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於工資切結書，並經由勞工輸出國驗證，縱使原告公司僅係代為匯款，惟其金額超過P君工資切結書中所約定之數額，就超過之數額，本質上仍屬收受規定標準以外之費用。」案經勞委會核認原告涉嫌違反就業服務法規定，函請被告認定事實依法核處。被告依行政程序法第36、38條規定，於97年7月22日及97年10月21日製作原告及雇主張惠宴談話紀錄，核原告違法情事屬實。
㈡另經審閱原告97年7月22日世華勞字第0000000-0號函說明項
略以：「二、查P君入境後委託本公司於（1-4個月10,000*4）代匯款至其指定越南帳號共新台幣四萬元整．．．三、P君委請辦理第二次來臺，因繳納費用不足，確有私人借貸之情事，簽署借據。」另依雇主張惠宴97年10月21日被告談話紀錄略以：「（問：第二次來臺（95年6月起）外勞的薪資你是如何發放？仲介公司是如何要求你發放外勞薪水？）答：我都依照薪資表發放現金。仲介公司帶外勞來時跟我說外勞在國外有借款共計新台幣4萬元，分前4個月從外勞薪資中每月匯款新台幣1萬元到仲介公司所提供之慶豐銀行阮氏水帳戶中（第1個月15,100元、第2個月11,500元、第3個月11,500元、第4個月11,500元），我都是依照仲介公司所說的作法去做。（問：慶豐銀行阮氏水你是否認識？）答：我不認識，是世華人力仲介有限公司提供的帳戶。（問：外勞來台前4個月，第1個月你匯了15,100元到仲介公司指定之阮氏水帳戶中這些錢是包含哪些費用？）答：有國外借款10,000元、居留證費2,000元、體檢費1,600元、服務費1,500元，第2、3、4個月所匯的錢都是國外借款10,000元和服務費1,500元，從第5個月以後之服務費也是匯到仲介公司所提供之阮氏水帳戶中（如慶豐銀行存款憑據）。」綜上事證，原告提供慶豐商業銀行阮氏水帳戶，要求雇主張惠宴將外勞P君國外借款及其他費用（如服務費），於95年6至9月分別匯入該帳戶，且雇主張惠宴持續將原告可合法收取之服務費陸續匯入該帳戶中，顯示原告經手收受P君國外借款之事實客觀明確，原告收受規定標準以外之費用之行為係違反就業服務法第40條第5款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」依同法第66條第1項罰則規定，處收受超過標準費用之金額10倍至20倍罰鍰。衡酌本案違法情節非屬重大，故處40萬元罰鍰，於法應無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否收受規定標準以外之費用。
五、經查：㈠按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；
其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」、「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」為就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第66條第1項所明定。次按「本標準依就業服務法第35條第2項規定訂定之。」、「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9日後取得入國簽證者：第1年每月不得超過新臺幣1,800元，第2年每月不得超過新臺幣1,700元，第3年每月不得超過新臺幣1,500元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500元。．．．前項費用得預先收取，最長以3個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」為私立就業服務機構收費項目及金額標準第1條及第6條所規定。又「本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法，請查照並轉知所屬知照。一、．．．三、茲摘列有關仲介收費疑義如下，請各人力仲介公司清查所有引進或管理之外勞收費情形，並確實遵守法令規定收費，以免觸法：．．．㈢健保費、勞保費、居留證費、健康檢查費等相關規費，應覈實收取。㈣有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。．．．㈦本會發布之新收費標準係以外勞於90年11月9日（含當日）後取得入境簽證者為適用對象，並非以本會招募許可函發文日期或轉換雇主接續聘僱之承接日期來區分，且90年11月9日前取得入境簽證之外勞，其服務費及交通費每月不得超過新台幣1,000元。人力仲介公司不得向該等外勞，收取第1年新台幣1,800元、第2年新台幣1,700元、第3年新台幣1,500元之服務費及交通費，且服務費及交通費預收期限不得逾3個月。」行政院勞工委員會93年6月25日勞職外字第0000000000A號函：「修正『外國人來華工作費用及工資切結書』為『外國人入國工作費用及工資切結書』，並自93年9月1日施行。」復經勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋在案。該函釋係勞委會基於法定職權所發布之命令，核與法律規定之意旨相符，自得適用。是依上開規定，私立就業服務機構經營就業服務業務，其收費項目及金額，應按中央主管機關勞委會訂定之標準收費，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用，倘有明知而故意為之；或應注意能注意而不注意，致違反就業服務法第40條第5款之規定，即應依同法第66條第1項規定，按其收受超過規定標準之費用金額處10倍至20倍罰鍰。
㈡查本件原告係私立就業服務機構，為雇主張惠宴及所聘僱之
越南籍勞工P君辦理就業服務業務，卻委請雇主張惠宴自95年6月至95年9月間，從外勞薪資中每月匯款1萬元到原告所提供之慶豐銀行阮氏水帳戶中（其中第1個月15,100元－含國外借款10,000元、居留證費2,000元、體檢費1,600元、服務費1,500元，第2至4個月每月11,500元－含國外借款10,00
0 元、服務費1,500元），向外勞P君收受規定標準以外之費用，合計4萬元，有P君及張惠宴之談話筆錄、慶豐銀行帳號、薪資單及匯款單等附卷可稽（本院卷第70至73、89至92、
124、125頁）。原告雖為上開主張，惟稽之駐台北越南經濟文化辦事處轉P君申訴書略載「世華公司於辦理P君第2次來台工作時已收41,000元，還另強迫P君再簽借款合約金額新台幣40,000元，並於台工作期間分為4期扣款償還」(本院卷第37頁）。復據被告製作之談話紀錄，P君陳稱略以「（問）你來台工作後薪資是否有問題？（答）老闆每個月都給我現金，薪水沒有問題，但前4個月每個月都跟我扣新台幣1萬元。（問）世華人才仲介有限公司提供你跟越南人士貸款4萬元，你前4個月每月扣1萬是否是還貸款用?（答）我沒有借錢。（問）那為何簽借款合約書?（答）仲介說我沒簽就要把我遣送回去。」等語(本院卷第124至125頁)；雇主張惠宴陳稱略以「（問）仲介公司是如何要求你發放外勞之薪水？（答）仲介公司帶外勞來時，跟我說外勞在國外有借款共計新台幣4萬元，分前4個月從外勞薪資中每月匯款新台幣1萬元到仲介公司所提供之慶豐銀行阮氏水帳戶中（第1個月15, 100元、第2個月11,500元、第3個月11,500元、第4個月11,5 00元），我都是依照仲介公司所說的作法去做。（問）慶豐銀行阮氏水你是否認識?（答）我不認識，是世華人才仲介有限公司提供的帳戶。（問）外勞來台前4個月，第1個月你匯了15,100元到仲介公司指定之阮氏水帳戶中這些錢是包含哪些費用?（答）有國外借款10,000元、居留證費2,000元、體檢費1,600元、服務費1,500元，第2、3、4個月所匯的錢都是國外借款10,000元和服務費1,500元，從第5個月以後之服務費也是匯到仲介公司所提供之阮氏水帳戶中（如慶豐銀行存款憑據）。」等語(本院卷第70、71頁)，有被告談話紀錄可憑。而雇主張惠宴所稱之「國外借款」金額與P君簽收之薪資單（本院卷第73頁）扣款欄記載「第1個月：
國外借款10,000元、居留證費2,000元、體檢費1,600元、服務費1, 500元（即1,5100元）。第2個月：國外借款10,000元、服務費1,500元（即11,500元）。第3個月：國外借款10,000元、服務費1,500元（即11,500元）。第4個月：國外借款10,000元、服務費1,500元（即11,500元）。」者相符。
參以雇主張惠宴除將原告所稱之「國外借款」匯入慶豐銀行阮氏水之帳戶（帳號：00000000000000）外，該帳戶同時亦是雇主匯款與原告每月服務費1,500元之帳戶(本院卷第61至
63、74頁)，而服務費係原告每月應收取之費用，自係由原告提供予雇主匯款之用，是原告主張該帳戶係由越南籍勞工P君提供予原告，再交由雇主張惠宴匯款之用，核無足採。又原告主張係受P君委託，而代其匯款至國外，並有相關證明書、借款合約書、委託書及提出合作金庫銀行匯出匯款申請書可資證明云云。惟有關外國人在國外發生之費用（含借款）應由「外國人入國工作費用及工資切結書」認定，蓋該切結書係經由勞工輸出國驗證手續，足以防止仲介公司假藉任何名義超收費用之情形，而前揭借款合約書、委託書既未經驗證程序，且該外國人入國工作費用及工資切結書上借款欄為空白，自不得作為原告扣款代收代匯之依據。準此，本件原告既已收取規定標準以外之費用4萬元，有薪資單、外國人入國工作費用及工資切結書可資佐證，其違章事實洵堪認定。再者，就業服務法第40條第5款之立法目的，乃在防止國內仲介公司巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。基此立法目的，國內仲介業者，非但對於國內仲介費用收取不得違反私立就業服務機構收費項目及金額標準之規定，且基於對國外勞工尚按月收取服務費，對於雇主或國外仲介對國外勞工於國內薪資之扣領，亦應負有審查及看管之義務，否則將使就業服務法第40條第5款之規定，因屬於國外勞工於國外訂定之契約而失其意義。因此勞委會訂定之私立就業服務機構收費項目及金額標準，明白規範有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於工資切結書，並經由勞工輸出國驗證，仲介公司代為轉交外勞「借款」，其金額應與工資切結書相符。勞委會並以前揭91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋有關人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，而為細節性之規範，原告既屬就業服務法第40條第5款規範主體，自有遵守該禁止規範之義務，不得排除我國法令之適用。原告主張原處分及訴願決定引用勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋為據，顯有違背法律保留原則，而為無效，尚有誤解，自無足採。至原告所引本院95年度訴字第423 號判決，其事實與本件不盡相同，且為個案之見解，尚不得拘束本件之判斷。末按原告係私立就業服務機構，於辦理就業服務業務時，應注意法令規定不得收受規定標準以外之費用，其能注意而不注意致違規，縱非故意，亦難辭過失之責。從而，被告依據上開規定，以系爭處分書裁處原告最低度之10倍罰鍰40萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。又兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 許 武 峰法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 7 月 31 日
書記官 李 孟 純