臺中高等行政法院判決
98年度訴字第186號原 告 甲○○ 籍設居：
（現於臺灣臺中女子監獄執行中）身分被 告 財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因承租國有土地事件，原告不服財政部中華民國98年4月6日台財訴字第09800059580號訴願決定（案號：第00000000號），提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）97年7月9日依國有耕地放租實施辦法第6條規定之第3順位實際耕作毗鄰耕地（南投縣○○鎮○○段○○○○○號）之耕地承租人身分類別，申請承租坐落同區段934、942、1001、1066、1069、1075、1076、11
37、1138地號等9筆國有土地（以下簡稱系爭國有土地）。經被告97年10月8日台財產中投二字第0972001846號函復略以：本案系爭國有土地，依經濟部水利署函查位於集集攔河堰水庫集水區內，屬國有耕地放租實施辦法第3條第2款規定影響水源涵養之土地；且經被告97年8月13日派員現場勘查結果，地上物狀況為鋼筋混凝土高牆、土石地上新植香蕉、雜草地、挖深水池、整平土石地，皆非全面由原告耕作使用，與原告所附之自任耕作切結書未合；又南投縣○○鎮○○段○○○○○號非與系爭國有土地緊接相鄰，原告以該1123地號國有耕地承租人之身分以第三順位毗鄰耕地之承租人身分申請承租，顯有未合。被告乃依據國有耕地放租實施辦法第3條第1項第2款及國有耕地放租實施事項第9點第1項第6款規定不予放租，註銷其申租案。原告不服，提起訴願經遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分：按依據財政部國有財產局「國有財產雙月刊」
「淺論雙階理論在本局辦理之國有土地出、租、售業務行為之適用」乙文，其中參、五、一、載述：「司法院大法官會議釋字第540號解釋理由中，亦闡明申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權結果，不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟。」、「‧‧‧由此觀之，該號解釋雖未直接引用雙階理論用詞，但其肯認先前准否決定權，係屬『公法關係』，申請人如有不服須依法提起行政爭訟，及核准後買賣、租賃或借貸契約訂約之履行，係屬『私法關係』之民事事件。」準此，本件申租國有土地事件，被告依相關法規行使裁量權結果，因不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，原告不服，依法提起訴願及行政爭訟，洵未有不合。次按「所謂多階段行政處分指行政處分之作成，須有二個以上機關本於各自職權共同參與而言，此際具有行政處分性質者乃屬最後階段之行為，亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為則仍為內部意見之交換；在例外情形，如法規明定其他之參與行為為獨立之處分，或其參與行為（許可或同意），依法應單獨向相對人為之者，則亦視為行政處分。」（見吳庚著行政法之理論與實用第七版第307頁）。查本件被告97年10月8日台財產中投二字第0972001846號否准原告申租案函載：「（說明一、）依據經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號函辦理兼復‧‧‧承租國有土地申請書。」從而，經濟部水利署上述號函查復「位於集集攔河堰水庫集水區內」之處分，即直接對原告（適格之實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人）相對人、利害關係人產生法律效果，核屬上述多階段行政處分之「先前階段參與行為之獨立處分」，亦屬行政程序法第150條所規範之「法規命令」，依同法第154、155及157條規定，應行預告、舉行聽證及刊登於政府公報或新聞紙等法定程序，或依中央法規標準法第7條規定，視其性質分別下達或發布並即送立法院。據此，本件應視為行政處分；原告不服被告否准申租處分，依法提起行政訴訟，於法尚無不合。
㈡實體部分：
⒈查本件原告於97年7月9日以南投縣○○鎮○○段1123地
號國有耕地實際耕作鄰耕地之耕地承租人，檢具南投縣水里地政事所務核發上揭土地之「土地登記簿繕本」（載明使用分區：「一般農業區」，使用地類別：「農牧用地」）及「地籍圖繕本」，向被告申請承租毗鄰上揭9筆國有耕地，迄今，該管水里地政事務所並未變更上開土地「一般農業區」及「農牧用地」之登錄。
⒉另被告依97年8月11日台財產局管字第09700189690號函
示：「毗鄰」之認定，應以與申請之國有耕地緊接相鄰者為準；從而，認定原告所承租之文昌段1123地號國有耕地，核與擬申租上揭9筆土地並非緊接相鄰。惟查行政程序法第159條第1項第2款：「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」另同法第160條第2項明定「行政機關訂定前條第1項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」查本件係於97年7月9日提出申請，「毗鄰」之認定適用修訂前（97年8月11日修訂前）之裁量基準。且97年8月11日頒訂「毗鄰」之新裁量基準，被告並未依上揭行政程序法第159條第1項第2款及160條第2項規定由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，洵有未合。
⒊再者，行政程序法第157條第3項規定：「法規命令之發
布，應刊登政府公報或新聞紙。」及依中央法規標準法第7條規定，「‧‧‧視其性質分別下達或發布並即送立法院」。查上揭經濟部水利署函復：「位於集集攔河堰集水區內」之「法規命令（行政命令）」，並未依前揭規定由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，或送立法院。亦有未合。
⒋另查原告申請承租上揭9筆土地，同區域之毗鄰土地，
邇來業經核准設立有：長益砂石行（地址南投縣○○鎮○○路7之11號）、全谷砂闢石行（地址南投縣○○鎮○○路○○○○○號）及全泥砂石行，供作土石堆置、儲運及加工等事業使用。惟原告申請承租之上揭土地，南投縣水里地政事務所「土地登記繕本」均載明使用分區：「一般農業區」，使用地類別：「農牧用地」，已如上述，被告謂以皆位於集集攔河堰集水區內，屬認定影響水源涵養之土地，不予以耕地租放，而相同位於集集攔河堰集水區內之土地，卻核准供作土石堆置、儲運及加工等事業使用，其間影響水源涵養，何者較嚴重，不辯自明，故被告所為原處分即有違行政程序法第6條平等原則、第7條比例原則及第8條誠實信賴原則。
⒌被告勘查資料略以：「‧‧‧其地上物狀況分別為鋼筋
混泥土高牆、土石地上新植香蕉、雜草地、挖深水池、整平土石地，地上物狀況非全面耕作使用，與原告所檢之切書載敘：切結係由原告於本○○○鎮○○段934、9
42、1001、1066、1069、1075、1076、1137、1138地號等9筆國有土地自任耕作，種植農作物使用」未合乙節。謹陳報始末如下：⑴查原告係上揭文昌段1123地號國有耕地實際耕作之合法承租人，且另於91年9月17日及同年9月19日91年9月24日92年3月1日及92年11月5日分別向原承租人石土、黃秀、林金、莊日、陳建福及楊炎火諸君頂讓同區段第933、934、942、1001、1071、107
4、1075、1076、1066、1069、1137及1138地號土地，經營新裕砂石場，並向經濟部水利署第四河川局繳納河川公地運輸便道保證金。且被告並自92年起即自動寄發系爭國有地之補償金繳納通知單，該補償金顯係租用系爭國有地之相對價，具有租金性質。且原告亦依該通知如期繳納，不曾間斷，此有歷年補償金繳納通知單及收據可證。足證系爭國有地係原告有償使用，兩者間業成立新的國有地租賃契約。同時，原告等向被告申請由一般農業區「農牧用地」變更編定為「礦業用地」，案經被告92年5月13日臺財產中投二字第0920005041號等函：同意依「非都市土地變更編定執行要點」有關規定，逕向南投縣政府申請變更編定為「礦業用地」在卷；惟南投縣政府93年7月16日府流資字第09301319070號函復略以：因目前該府正辨理砂石專業區細部規劃設計發包，非都市土地變更編定為礦業用地申請案暫緩受理。爰向經濟部提起訴願及陳情，案奉該部93年9月30日經授務字第09320124290號函復略以：「‧‧‧南投縣政府暫緩受理變更編定（為礦業用地）申請，本部先後多次就法理性分析，並經轉請內政部釋示：該府之政策決定不得與區域計劃法、非都市土地使用管理規則等相關法律或中央法規命令牴觸。」並請該府應參照內政部釋示辦理。惟南投縣政府並未參照上開內政部釋示，受理原告非都市土地變更編定為礦業用地申請。⑵次按，原告為避免違反水污染防治情事再發生及順利取得砂石業合法工廠登記證及許可證，遂於92年5月21日申請打除護欄及增加引道寬度，業經養護工程處核准在案，復於92年9月20日向南投縣集集鎮公所申請於文昌段942地號施設長42公尺寬25公尺深2.5公尺之沉澱池，是於開挖沉澱池時，將多餘砂石作為廠內報霸頭及鋪設引道之用，此符合土石採取法第3條規定，實施整地及工程就地取材，無須許可即得為之。詎台灣高等法院台中分院94年上易字第1591號刑事判決：「被告所盜之砂石，係供作新裕砂石場之霸頭及引道之用，警方並未查獲被告有將挖取自沉澱池之砂石外運出售之情形，‧‧‧則原審認被告有將砂石外運販賣，尚與事實不符。‧‧‧爰審酌被告明知國有土地禁採砂石，仍為謀私利罔顧土地資源之合法使用，假借挖掘沉澱池名義盜採砂石供作其砂石場之霸頭及引道之用‧‧‧。」而被判刑2年；原告97年1月31日赴監執行，估計98年11月底應可出獄。另被告復提起民事訴訟，訴請返還土地‧‧‧回復原狀等情，案經三審定讞。⑶嗣原告即依上揭民事判決，業已將系爭土地上之機具、辦公室等各種地上物剷除之外，並請原砂石場員工於上開土地上種植香蕉（1000餘株）原擬續植火龍果、甜柿等果樹，惟因土質貧瘠壤（地目為旱地）及邇來天候變遷莫測，除無法如期種植外，連已種植之香蕉，生長不易，致部分地上出現些許雜草。另外，挖深水池係為儲水供灌溉用，部分地上物殘留鋼筋混泥土牆、土石地等現狀，俟辦理承租後，原告切結將予清除及辦理整地、土壤改良，俾符合耕作之經濟規模及效益。據上，被告所稱：「‧‧‧與原告所檢之切書載敘：切結係由原告於本○○○鎮○○段934、942、10
01、1066、1069、1075、1076、1137、11 38地號等9筆國有土地自任耕作，種植農作物使用未合乙節，顯與事實不合。」綜上所述，原告為首揭土地之適格承租人，為保持國有土地之有效利用，依據國有非公用不動產出租管理辦法及國有耕地租放實施辦法規定，應准予辦理租放，始屬適法。
㈢聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠程序部分：
⒈按行政法院51年判字第282號判例及司法院大法官會議
釋字第448號解釋意旨，行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，當事人若對之有所爭執，自應循民事訴訟程序解決，亦即行政機關代表國庫出租公有財產發生之爭議時，應由普通法院審判。本案原告就被告經管之南投縣○○鎮○○段934、942、1001、1066、1069、1075、1076、1137、1138地號等9筆國有土地，因不符國有耕地放租實施辦法等相關規定，且申租當時所附繳切結書切結內容與現場勘查結果實際事實未合，不服被告核處註銷申租案，係屬被告與原告間之私經濟行為，依上開判例及司法院大法官會議釋字第448號解釋應屬私權爭執，不得提起行政訴訟。
⒉本案原告引述財政部國有財產局「國有財產雙月刊」第
30期（93年7月1日出刊），前財政部國有財產局北區辦事處政風室課員黃炯鎮「淺論雙階理論在本局辦理之國有土地出租、售業務行為之適用」乙文，主張被告對於系爭國有土地於申租階段否准而未進入訂約程序情形，既未成立任何私法關係，爰依法提起行政訴訟乙節，按國有財產出租、售業務行為是否適用雙階理論，目前尚無判例或明確之定論，上述月刊內容及引用學者之論述僅代表渠等個人見解，且該篇投稿係提供財政部國有財產局各辦事處、分處同仁及民眾閱覽參考之用，原告自不能逕以該篇文章論述推翻上開判例及司法院釋字第448號解釋。
⒊故行政機關代表國家處理行政事務，係屬國庫行政（亦
稱私法行政）範疇，如因之與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，是原告提起本件行政訴訟，顯不合程序要件。
⒋退步言，本案被告否准原告申請耕地放租，即便有雙階
理論之適用，按國有財產法第46條第1項規定：「國有耕地得提供為放租或放領之用，其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。」是該項規定並非課予被告應放租之義務，乃係賦予內政部會商財政部擬訂是否放租之裁量權。內政部依上項授權規定訂定「國有耕地放租實施辦法」，再依該辦法第15條訂定「國有耕地放租實施事項」既財政部國有財產局為加強辦理國有耕地放租作業而訂定「財政部國有財產局辦理國有耕地放租作業須知」。茲該放租實施辦法第3條既明訂有不予放租之各款情形，準此，被告於受理原告申請承租系爭國有耕地，自當依上述規定及審查須知查對既送請各目的事業主管機關查註有無國有耕地放租實施辦法第3條各款不予放租等情形。茲據經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號、96年7月25日經水事字第09651183300號函復系爭國有土地位於集集攔河堰水庫集水區內，屬該放租實施辦法第3條第2款規定，經認定影響水源涵養之土地，不予放租。
㈡實體部分：
⒈依國有耕地放租實施辦法第3條第2款規定，經認定影響
水源涵養之土地，不予放租。本案國有土地茲據經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號、96年7月25日經水事字第09651183300號函復位於集集欄河堰水庫集水區內，是屬前項範圍內之土地。本案國有土地經被告97年8月13日派員現場勘查結果，地上物狀況為鋼筋混凝土高牆、土石地上新植香蕉、雜草地、挖深水池、整平土石地，皆非全面由原告耕作使用。與原告所檢附之切結書載敘：「切結係由原告於本○○○鎮○○段934、942、1001、1066、1069、1075、1076、1137、1138地號等國有土地自任耕作，種植農作物使用」未合。被告以97年10月8日台財產中投二字第0972001846 號函依據國有耕地放租實施辦法第3條第1項第2款及國有耕地放租實施事項第9點第1項第6款註銷原告申租案，尚無違誤。
⒉本案南投縣○○鎮○○段934、942、1001、1075、1076
、1137、1138地號等7筆為國有耕地，經卷查石土、黃秀、林金、莊日、揚炎火等5人前分別於88年9月2日（89年5月29日重複送件申請爰予以註銷該日申請租案）、88年9月16日、89年3月24日、90年10月9日、92年1月22日依修正前「國有耕地放租實施辦法」第6條以第5順位「其他農民」身分類別檢證申請承租，經依放租作業程序，逐一查對是否屬國有耕地放租實施辦法第3條各款不予放租之土地、公告、勘查暨審查，核符國有耕地放租實施辦法、放租實施事項與其他相關法規規定，分別與石土等5人訂定國有耕地放租租賃契約書，其租期分別為「文昌段934地號等2筆國有耕地、租期自88年10月1日起至民國98年9月30日止、承租人為石土」、「文昌段942地號國有耕地、租期自88年10月1日起至民國98年9月30日止、承租人為黃秀」，該2人承租之國有耕地，茲依農業發展條例第20條第2項規定適用耕地三七五減租條例之規定；至「文昌段1001地號等筆國有耕地、租期自89年4月1日起至民國99年3月31日止、承租人為林金」、「文昌段1075、1076地號等筆國有耕地、租期自90年11月1日起至民國100年10月31日止、承租人為莊日」、「文昌段1137、1138地號等筆國有耕地、租期自92年2月1日起至民國102年1月31日止、承租人為楊炎火」，該3人承租之國有耕地依農業發展條例第20條第1項規定「不」適用耕地三七五減租條例之規定。
⒊系爭南投縣○○鎮○○段934、942、1001、1075、1076
、1137、1138地號等7筆國有耕地，嗣92年間茲民眾反映、通報承租人有違規使用情事，暨南投縣政府為興建地方產業交流中心擬撥用該等土地，被告分別於91年12月13日、92年11月27日、92年5月16日、92年8月25日、92年11月25日派員辦理現場勘查結果，地上物狀況分別為堆置砂名、放置砂石機具、貨櫃屋、砂石地已深開挖並蓄水、蓄水池內堆置鐵皮模板、砂石地（依現場懸掛招牌：新裕砂石行）、挖深水池、整平土石地，其地上物用途業已變更並無耕作使用事實，核與原訂之國者耕地放租租賃契約書應作種植農作物之約定不符。被告爰分別對於屬適用耕地三七五減租條例之原承租人石土、黃秀等2人，以92年6月2日、92年12月24日台財產中投二字第0920005888號、第0000000000號函通知渠等原承租○○○鎮○○段933、934、942地號等筆國有耕地，依據內政部92年1月20日內授中辦地字第0910020787號令及國有財產局92年4月28日台財產局管字第0920011828號函示要旨，主張原訂國有耕地租賃契約自91年12 月13日92年11月27日起全部無效。
⒋另對於不適用耕地三七五減租條例之原承租人林金、莊
日、楊炎火等3人分別於92年11月25日、92年11月21日、92年12月12日以台財產中投二字第0920011920號、第
0 000000000號、第0000000000號函通知渠等原承租○○○鎮○○段1001、1075、1076、1137、1138地號等筆國有耕地，因未依耕地租約規定作耕作使用，已違反租約規定，分別自92年5月16日、92年8月25日及92年11月25日起國有耕地放租契約全部終止。
⒌準此，有關承審法官於本（98）年8月4日訊及系爭國有
耕地何以原告頂讓後申請承租，被告即以放租實施辦法第3條第1項第2款經認定影響水源涵養之土地，不予放租，註銷原告申租案乙節，經查原告聲稱於91年9月17日、9月19日、9月24日及92年3月1日、11月5日分別向原承租人石土、黃秀、林金、莊日、楊炎火等人頂（轉）讓本案文昌段934、942、1001、1075、1076、1137、1138地號等7筆國有耕地，乃屬私下轉讓行為，況該等國有土地變更使用情形，被告業如上所陳，均已於92年6、11月及12月間分別函知原承租人石土等人原訂租約無效或終止租約有案，並依勘查結果依民法第179條不當得利法則，對原告以占用人身分，請求返還所受之利益追收占用期間使用補償金。是原告97年7月9日檢證申請承租系爭國有耕地，當應以新申請案重新依96年11月2日修正後「國有耕地放租實施辦法」規定審辦。茲據經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號、96年7月25日經水事字第09651183300號函復系爭國有土地位於集集攔河堰水庫集水區內，屬放租實施辦法第3條第2款規定，經認定影響水源涵養之土地，不予放租。爰予註銷原告申租案，尚無違誤。
⒍另原告於系○○○鎮○○段942、1137、1138地號不法
竊取砂石及無權使用系爭同段934、1001、1075、1076地號及毗鄰同段1066、1069、1074地號等國有耕地經營砂石場，前經被告於95年間循司法途徑訴請返還土地及損害賠償並經三審定讞。
㈢聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本案是否屬行政訴訟範疇，有無審判權，原告之申請承租系爭國有土地耕作，經被告核定不予以放租及註銷申租案，是否適法，經查：
㈠有無審判權部分：
⒈按「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行
政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」、「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務。中華民國71年7月30日制定公布之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。上開條例第21條第1項規定：國民住宅出售後有該條所列之違法情事者，「國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行」，乃針對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及私權法律關係之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不得以行政訴訟新制實施，另有行政法院可資受理為理由，而裁定駁回強制執行之聲請。」分別經司法院釋字第448號、第540號解釋有案。
⒉惟上開司法院釋字第448號解釋係針對租賃關係成立後
「履行問題」所為之解釋，而非對於是否准予承租之決定所為之解釋；又參照同院釋字第540號解釋意旨，可見該解釋就國有財產之承租係採取「二階段理論」，即認於訂約前之階段屬公法爭議，訂約後之履行爭議部分屬私權爭執。而觀依國有財產法第46條第1項規定授權訂定之國有耕地放租實施辦法第8條規定，關於國有耕地之放租須經主管機關審查、核定程序，要非主管機關得基於自由意思任意為之，參諸司法院釋字第540號解釋之旨趣，自應依同一方式尋求解決，否則於訂約程序前階段之爭執，人民權益之保護即有不週（最高行政法院96年度裁字第1422號裁定參照），本件原告97年7月9日依國有耕地放租實施辦法第6條規定之第3順位實際耕作毗鄰耕地（南投縣○○鎮○○段○○○○○號）之耕地承租人身分類別，申請承租坐落同區段934、942、1001、1066、1069、1075、1076、1137、1138地號等9筆系爭國有土地，經被告依國有耕地放租實施辦法第3條第1項第2款及國有耕地放租實施事項第9點第1項第6款規定不予放租，註銷其申租案，而以97年10月8日台財產中投二字第0972001846號函否准，顯未進入訂約階段，是此部分之爭執，應屬公法爭議，本院對此即有審判權。
㈡有關撤銷訴訟部分：
⒈按「下列國有耕地不予放租：一、經劃設為原住民保留
之土地。二、經認定影響水源涵養之土地。三、經認定為保安林之土地。四、經劃設為高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之土地。五、有預定用途、使用計畫或其他處理方式之土地。
六、其他依法令禁指農作、畜牧或不得放租之土地。」、「國有耕地放租對象及順序為：一、民國82年7月21日前已實際耕作，其耕作之始為善意並願繳清歷年使用補償金之現耕農民。二、實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人。三、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。四、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。五、最近5年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上證明文件者。六、合作農場。」分別為國有耕地放租實施辦法第3條第1項及第6條第1項所規定。，⒉本件原告於97年7月9日依國有耕地放租實施辦法第6條
規定之第3順位實際耕作毗鄰耕地（南投縣○○鎮○○段○○○○○號）之耕地承租人身分類別，申請承租坐落同區段934、942、1001、1066、1069、1075、1076、11 3
7、1138地號等9筆國有土地，經被告向經濟部水利署函詢系爭九筆國有土地之區位，經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號、96年7月25日經水事字第09651183300號函復係位於集集欄河堰水庫集水區內（見本院卷第104頁正、反面），並於97年8月13日派員依受託人程貞智（原告之女）指界辦理實地勘查並製作勘查資料，其地上物狀況分別為鋼筋混凝土高牆、土石地上新植香蕉、雜草地、挖深水池、整平土石地，地上物狀況非全面耕作使用。與原告所檢附之切結書載敘：「切結係由原告於本○○○鎮○○段934、942、1001、10
66、1069、1075、1076、1137、1138地號等9筆國有土地自任耕作，種植農作物使用」（見本院卷第79頁）未合。乃於97年10月8日以台財產中投二字第0972001 846號函復原告略以：「本案系爭國有土地，依經濟部水利署函查位於集集攔河堰水庫集水區內，屬國有耕地放租實施辦法第3條第2款規定影響水源涵養之土地；且經被告97年8月13日派員現場勘查結果，地上物狀況為鋼筋混凝土高牆、土石地上新植香蕉、雜草地、挖深水池、整平土石地，皆非全面由原告耕作使用，與原告所附之自任耕作切結書未合；又南投縣○○鎮○○段○○○○○號非與系爭國有土地緊接相鄰，原告以該1123地號國有耕地承租人之身分以第三順位毗鄰耕地之承租人身分申請承租，顯有未合」（見本院卷第73頁）。而依國有耕地放租實施辦法第3條第1項第2款及國有耕地放租實施事項第9點第1項第6款規定不予放租，註銷其申租案。此有承租國有耕地申請書、上開函文、土地勘清查表（勘清查後列印）、現場略圖及現場照片附本院卷可稽（見本院卷第76頁至第104頁），揆諸前揭規定，原處分並無違誤。
⒊原告主張被告自92年起即自動寄發國有土地使用補償金
繳納通知單，該補償金具有租金性質暨業成立新的國有地租賃契約乙節，查財政部87年5月13日臺財產局二第00000000號、87年8月7日臺財產管第00000000號函釋略以「本局追收使用補償金係依據民法第179條所規定不當得利及參酌最高法院61年台上1695號判例意旨，請求占用人返還其所受之利益，並無契約行為，不具備租賃要件」，故該「使用補償金」與「租金」之性質並不相同，自難認被告有收取該站用土地使用補償金，而認定其為「租金」，認定原告與被告間存有租賃關係，原告此部分主張並非可採。
⒋原告另主張系爭土地所毗鄰土地上業經核准設立長益砂
石行、全谷砂石行乙節，惟經依被告產籍資料查詢，該長益砂石行、全谷砂石行使用財政部國有財產局經○○○鎮○○○段洞角小段1016、1017、1018、1019、1020、1021、1024、1025、991、988、989及文昌段938地號等國有土地，係經該目的事業主管機關--經濟部礦務局核准變更編定為「礦業用地」，並分別以委託經營及基地（作土石堆置、儲運及加工等興辦事業使用）類別承租取得合法之使用關係，核與本案原告以耕地放租申請承租之出租類別及適用之法規均不同，亦據被告敘明在卷。
⒌又本件南投縣○○鎮○○段934、942、1001、1075、10
76、1137、1138地號等7筆為國有耕地，經查繫石土、黃秀、林金、莊日、揚炎火等5人前分別於88年9月2日、88年9月16日、89年3月24日、90年10月9日、92年1月22日依修正前「國有耕地放租實施辦法」（以下簡稱放租實施辦法）第6條以第5順位「其他農民」身分類別檢證申請承租，經被告依放租作業程序，逐一查對是否屬放租實施辦法第3條各款不予放租之土地、公告、勘查暨審查，核符放租實施辦法、放租實施事項與其他相關法規規定，分別與石土等5人訂定國有耕地放租租賃契約書，其租期分別為「文昌段934地號等2筆國有耕地、租期自88年10月1日起至民國98年9月30日止、承租人為石土」、「文昌段942地號國有耕地、租期自88年10月1日起至民國98年9月30日止、承租人為黃秀」，而該2人所承租之國有耕地，依農業發展條例第20條第2項規定適用應耕地三七五減租條例之規定﹔至「文昌段1001地號等筆國有耕地、租期自89年4月1日起至民國99年3月31日止、承租人為林金」、「文昌段1075、1076地號等筆國有耕地、租期自90年11月1日起至民國100年10月31日止、承租人為莊日」、「文昌段1137、1138地號等筆國有耕地、租期自92年2月1日起至民國102 年1月31日止、承租人為楊炎火」，該3人承租之國有耕地依農業發展條例第20條第1項規定不適用耕地三七五減租條例之規定。而系爭南投縣○○鎮○○段934、942、1001、1075、1076、1137、1138地號等7筆國有耕地，於92年間因他人反映及通報承租人有違規使用情事，暨南投縣政府為興建地方產業交流中心擬撥用該等土地，被告分別於91年12月13日、92年11月27日、92年5月16日、92年8月25日、92年11月25日派員辦理現場勘查結果，地上物狀況分別為堆置砂名、放置砂石機具、貨櫃屋、砂石地已深開挖並蓄水、蓄水池內堆置鐵皮模板、砂石地（依現場懸掛招牌：新裕砂石行）、挖深水池、整平土石地，其地上物用途業已變更並無耕作使用事實，核與原訂之國者耕地放租租賃契約書應作種植農作物之約定不符。被告分別對於屬適用耕地三七五減租條例之原承租人石土、黃秀等2人，以92年6月2日、92年12月24日台財產中投二字第0920005888號、第00000000 00號函通知渠等原承租○○○鎮○○段933、934、94 2地號等筆國有耕地，依據內政部92年1月20日內授中辦地字第0910020787號令及國有財產局92年4月28日台財產局管字第0920011828號函示要旨，主張原訂國有耕地租賃契約自91年12月13日92年11月27日起全部無效。至於不適用耕地三七五減租條例之原承租人林金、莊日、楊炎火等3人亦分別於92年11月25日、92年11月21日、92年1212日以台財產中投二字第0920011920號、第0000000000號、第0000000000號函通知渠等原承租○○○鎮○○段1001、1075、1076、1137、1138地號等筆國有耕地，因未依耕地租約規定作耕作使用，已違反租約規定，分別自92年5月16日、92年8月25日及92年11月25日起國有耕地放租契約全部終止。被告並據勘查結果依民法第179條不當得利規定，對原告以占用人身分，請求返還所受之利益追收占用期間使用補償金等情，業據被告陳述甚詳，並提出相關資料佐證屬實（見本院卷第184頁至第263頁），是原告主張其於91年9月17日、9月19日、9月24日及92年3月1日、11月5日分別向原承租人石土、黃秀、林金、莊日、楊炎火等人頂（轉）讓本案文昌段934、942、1001、1075、1076、1137、1138地號等7筆國有耕地，乃屬私下轉讓行為，況該等國有土地變更使用情形，被告均已於92年6、11月及12月間分別函知原承租人石土等人原訂租約無效或終止租約有案，已如前述，原告於97年7月9日申請承租系爭國有耕地，當應以新申請案重新依96年11月2日修正後「國有耕地放租實施辦法」規定辦理。而經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號、96年7月25日經水事字第09651183300號函復系爭國有土地位於集集欄河堰水庫集水區內，屬放租實施辦法第3條第1項第2款規定，經認定影響水源涵養之土地，被告不予放租，並予註銷原告申租案，自無違誤，原告前揭主張亦非可採。
五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告原處分，並無違誤，訴願決定雖為不受理，理由雖有不同，結論尚無不同，仍應予以維持，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，均毋庸再予論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 17 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 9 月 17 日
書記官 林 昱 妏