臺中高等行政法院判決
98年度訴字第22號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○ 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因請求徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年12月24日台內訴字第0970212661號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）94年5月4日因拍賣取得坐落臺中縣大里市○○段○○○○○ ○號土地（下稱系爭土地），面積609.17平方公尺，持分6分之5，系爭土地毗鄰被告辦理臺中縣大里3期第3鄰里市地重劃區，屬重劃區外土地，○○○區○道路開闢工程，按當時臺灣省政府地政處土地重劃工程規劃總隊（現為內政部土地重劃工程處）設計之重劃工程預算書之道路施工圖量取本路段長○○○區○道路有延伸設計至重劃區外之系爭土地，上開市地重劃工程於83年間完工，系爭土地經闢建為道路。原告以系爭土地未規劃為重劃區內土地，更未依相關法規對土地辦理徵收補償，又未經前地主及原告同意，擅自於82年、83年間將土地開闢為柏油道路，更於90年、91年間將土地提供車輛行人通行為由，於96年11月 29日向被告請求就原告所有系爭土地所有權應有部分6分之5辦理徵收補償並發給徵收補償費新臺幣（下同）11,124,561元。被告以 96年12月25日府地劃字第0960337065號函復原告表示：「．．．目前系爭土地既已為既成道路用地，則應依未辦徵收之既成道路土地處理原則，由該道路管理機關（大里市公所）視財政狀況辦理土地取得。」等語，原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷被告96年12月25日府地劃字第0960337065號函，被告乃重以97年8月18日府地劃字第0970227742 號函復原告表示所請仍歉難照辦。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）、系爭土地係原告與訴外人王勝輝所共有，原告所有權應
有部分6分之5、共有人王勝輝所有權應有部分6分之1，有土地謄本可佐。被告對此筆土地，並未規劃為重劃區內土地，更未依相關法規對土地辦理徵收補償，又未經前地主及原告同意，被告竟擅自於82年、83年間，將土地開闢為柏油道路，嗣更於90年、91年間將土地供車輛行人通行。關於原告所共有土地經開闢為道路通行之事，有被告 95年10月13日函及大里市公所95年9月19日函可參。
（二）、原告前於 96年7月12日提起聲請書聲請被告對原告所共
有上述土地給予徵收補償，並發給補償費11,124,561元（以公告現值×土地面積×[6分之5]再加百分之40）。
惟被告曾以 96年8月13日函回覆「俟判決確定後再行研辦」等情，嗣後臺灣臺中地方法院 96年度重訴字第297號民事判決，已判決確定，認定並非取得公用地役權之土地，且當初並未經原地主同意即擅自占用，被告侵害土地所有權已至為顯然，故原告再於96年11月29日提出請求書向被告請求辦理徵收補償。
（三）、被告以96年12月25日府地劃字第0960337065號函表示「
應依未辦徵收之既成道路土地處理原則，由該道路管理機關（大里市公所）視財政狀況狀辦理土地取得」云云。然由大里市公所 95年9月19日函表示「有關甲○○先生所有座落本市○○段617之2地號土地，於辦理大里擴大都市○○○○○路開闢時，未取得所有權人之同意而一併延伸開闢乙案，經查旨揭路段係由鈞府重劃時開闢非本所所施設，敬請卓處逕陳情人，請鑒核」等語，可見，本件土地係由被告所開闢施設，故應由被告徵收並予補償。
（四）、系爭土地其地目係記載為「原」、「田」、使用分區為
「一般農業區」，原告係分別於93年、94年買受，以160萬元（購得持分6分之4）、及35萬元（購得持分6分之1）共計以19 5萬元購得，且原告係合併拍賣以6,888,000元一次購買 4筆土地，故並非無價值之土地。被告函稱原土地所有權人即土地拍賣案件之債務人廖碧雲於重劃期間亦有參與重劃工程道路施作使用其所有之土地應有所獲悉且同意云云等，為不正確。又被告抗辯稱系爭土地已為有公用地役權之既成道路云云，此部分經臺灣臺中地方法院 96年度重訴字第297號民事判決，認為系爭道路是90年底才被通車，故不得謂系爭土地為有公用地役關係存在之土地。
（五）、系爭土地公告現值已增值為每平方公尺16,810元，故本
件擴張請求金額，計算式：每平方公尺16,810元÷0.3025=每一坪55,570元，55,570元×1.4倍＝77,798.347即每坪應徵收補償之金額，土地總面積 609.17平方公尺×
0.3025＝184.27坪，184.27坪÷6×5＝153.56坪，153.56坪×每坪應徵收補償之金額 77798.347＝11,946,714元，故擴張822,153元。
（六）、系爭土地於 74年9月10日已公告為都市○○○道路用地
，並非被告所稱之「都市計劃外土地」，而是都市計劃內之土地，故依土地法第208條第2款、第224條、第236條、土地徵收條例第3條第10款、第30條第1項、土地徵收補償條例第29條規定，依法應予徵收補償。
（七）、按司法院釋字第 400號解釋意旨，認國家對於「既成巷
道」應予徵收補償，則原告共有系爭土地「並非」既成道路，依「舉輕以明重」原則，被告更應對其所擅自占用之原告共有系爭土地予以「徵收補償」。又依司法院釋字第 440號，主管機關在人民土地下埋設地下物，都應為補償，則被告占用原告共有系爭土地，又設置柏油道路，且更提供予公眾通行，其對原告所造成損害，遠大於在土地下埋設地下物所造成損害，故原告受害重大，依「舉輕以明重」原則，被告更應對系爭土地予以徵收，並於徵收後給予補償。
（八）、另依學者見解，認為政府對於公共設施保留地在未予徵
收補償前，對人民使用土地予以限制，係已逾人民財產社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，國家應予合理損失補償。本件原告共有土地所受損害，比公共設施保留地在未被徵收前所受限制更大，故依「舉輕以明重」原則，被告應予徵收，再給予補償。又有學者見解，認為法官審判實務，可運用司法院大法官之解釋、憲法基本權利規定以及其他憲法原則，儘可能給予受損害之人民損失補償。同理，本件被告應對原告共有系爭土地徵收，並給予補償，才符憲法第15條所規定人民之財產權應予保障之精神。
（九）、又按國家因交通事業需要，得依土地法之規定徵收私有
土地，需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作，而徵收土地應給予之補償地價補償費，應由該管直轄市或縣（市）地政機關規定，分別為土地法第 208條第2款、第231條前段、第236條第1項及土地徵收條例第3條第2款、土地徵收條例施行細則第29條所規定，被告就系爭土地擅自片面開闢為柏油路面，並提供予公眾通行，係屬交通事業需用，故應依上述規定予以辦理徵收，並據以發給補償等語。
並聲明求為判決㈠撤銷訴願決定及被告 97年8月18日府地劃字第0970227742號函之處分。㈡被告應對原告所共有坐落臺中縣大里市○○段第617之2號、原、面積609.17平方公尺土地所有權應有部分6分之5應作成辦理徵收之處分。㈢被告於完成徵收程序後並發給徵收補償費新臺幣壹仟壹佰玖拾肆萬陸仟柒佰壹拾肆元。
三、被告則以：
（一）、原告係於94年間以拍賣取得系爭土地所有權（合計持分
5/6 ），原告前經向臺灣臺中地方法院提出請求排除侵害返還土地，經該院 96年度重訴字第297號判決，駁回原告之訴。又系爭土地開闢道路當時之土地所有權人之一廖碧雲，於辦理重劃當時另與他人共有臺中縣大里市○○段120-5、120-6地號2筆土地，該2筆土地參加重劃分配為臺中縣大里市○○段○○○號土地，故廖碧雲於重劃期間亦有參與重劃開發，且期間逾13年未曾反對施作為道路，足可推定對重劃工程道路施作使用其所有之土地應有所獲悉且同意，經被告96年12月25日府地劃字第0960337065號函復略以：「．．推斷當初重劃時開闢本案道路，應係應地方之需求及在土地所有權人同意之情況下為之。目前係爭土地既已為既成道路用地，則應依未辦徵收之既成道路土地處理原則，由該道路管理機關（大里市公所）視財政狀況辦理土地取得。」
（二）、又被告於重劃時配合重劃工程一併施設本案道路，應無
違誤之處，自亦無承受日後應負責徵收系爭土地之責（本案道路屬大里市○○○○○道路），且原告並非闢建道路當時之土地所有權人，係闢建道路完成後方經拍賣取得所有權者，要求被告予以徵收亦欠合理，被告遂以
97 年8月18日府地劃字第0970227742號函復原告所請仍歉難辦理。
（三）、「按平均地權條例施行細則第84條之1第8款及第10款規
定，雖得運用重劃區盈餘款作為重劃區直接受益聯外道路用地取得，惟本案土地既於重劃辦竣前開闢聯外道路而漏未徵收者，應由需地機關籌編經費補辦徵收取得，以資周延。」、「按平均地權條例施行細則第 84條之1第8款及第10 款規定意旨，．．係為『增添』重劃區直接受益之聯外道路工程暨其用地取得而言。承上，本案大里市公所擬徵○○○區○○○○○道路用地，其中原已開闢仍未辦理徵收部分，因非屬新闢聯外道路工程故其用地取得經費，不宜以該重劃區專戶經費支應。」分別為內政部 89年11月28日台內中地字第8922425號函、91年5月8日台內中地字第0910006878號函所釋示，本件系爭土地亦屬重劃辦竣前開闢聯外道路而未徵收，雖臺中縣大里市公所以98年1月13 日里市工字0000000000號函請被告補助所需土地徵收經費，經被告 98年1月19日府地劃字第0980019182號函復臺中縣大里市公所，參照內政部上開函釋，如擬辦理徵收，應由該公所（需地機關）籌編經費辦理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」司法院釋字第 425號解釋甚明；又土地法、土地徵收條例，除就徵收殘餘土地符合一定條件者，明定所有權人得申請一併徵收外，並無人民得請求徵收土地之規定；而土地徵收條例第 3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地．．．」，準此，依據目前之徵收法律規定，一般徵收權行使之主體唯國家而已，一般人民並無公用徵收之公法上請求權存在。至於憲法第15條規定人民之財產權應予保障，僅係抽象原則之規定，並非具體請求之基礎，又行政法上之平等原則，僅具有客觀法規範之功能，為防禦權之一種，非可作為公法上請求權基礎。另司法院釋字第 400號解釋「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之意旨，既明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，即仍應依實定法之規定辦理徵收補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；另該號解釋文亦敘明：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足認該解釋僅係國家立法及施政之指針，尚非可作為人民向國家請求財產上給付之公法上原因。土地所有權人請求需地機關擬具徵收計畫，向內政部申請核准徵收土地，充其量亦僅具促使該機關為其權限之發動而已，尚難謂需地機關有依其申請向內政部申請核准徵收之義務。
五、又按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第13條、第14條、第17條、第18條及第19條所規定。是依上開土地徵收條例之規定，國家因交通事業需要，固得徵收私有土地，然應由需用土地人依上開規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由核准徵收機關，即土地徵收之中央主管機關內政部核准，經作成核准之徵收處分後，再由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收之程序。是作成核准徵收之機關為內政部，為徵收執行機關之縣市政府，並無依土地所有權人徵收土地之請求作成徵收處分之可能。
六、依上所述，原告所有系爭土地，依原告之主張有未經規劃為重劃區內土地，亦未依相關法規對土地辦理徵收補償，且未經前地主及原告同意，即由被告擅自於82年、83年間，將土地開闢為柏油道路，更於90年、91年間將土地供車輛行人通行之事實，而有事實上供作道路使用，形成因公益而特別犧牲其財產上利益之情形，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，使用該土地之政府機關，固應依司法院大法官會議釋字第 400號解釋之意旨，儘速辦理徵收補償，然尚難因此認原告有請求被告作成徵收處分之權利。至土地法第 208條第2款、第231條前段、第236條第1項及土地徵收條例第 3條第2款、土地徵收條例施行細則第 29條等有關土地徵收之規定，依前開說明，均難作為原告有請求被告就系爭土地辦理申請徵收手續之依據，亦難據以認本件情形，被告機關應就系爭土地作成徵收之處分。原告請求被告對其所有上開土地辦理徵收，被告予以否准，尚無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告對此提起請求徵收系爭土地之課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。
七、末按請求發給土地徵收之補償費，依前開規定及說明，係需用土地人，申請徵收土地或土地改良物，經核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人。自應以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務。本件原告所有之上開系爭土地，既未有依法徵收之事實，原告尚無請求被告發給徵收補償費之權利。是原告請求被告發給徵收補償費11,946,714元，亦為無理由，應予駁回。此外，兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 莊 金 昌法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 2 日
書記官 廖 倩 慧