臺中高等行政法院判決
98年度訴字第232號原 告 甲○○訴訟代理人 彭巧君 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年4月30日經訴字第09806111500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經許可，擅自於其所有坐落苗栗縣○○鎮鎮○段第1144、1144-1、1145地號等3筆土地（下稱系爭土地）上，僱請挖土機司機2名採取土石，並回填廢土，經被告會同苗栗縣警察局通霄分局（下稱通霄分局）員警於民國（下同）98年1月17日前往系爭土地查勘，及通霄分局對原告及相關人員製作調查筆錄，並以98年1月22日霄警偵字第0980001135號函檢送該等調查筆錄請被告依法裁處。案經被告審查後，以原告未經取得土石採取許可，擅自開採土石，違反土石採取法第36條規定，以98年2月10日府建石字第0980021370號處分書裁處罰鍰新臺幣（下同）100萬元，限於98年2月28日以前辦理整復與清除其設施，及禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠查現場土石並未外移，此由通霄分局98年1月17日會勘紀錄
「開挖範圍長約15公尺、寬10公尺、深因立即回填無法估計數量．．．以邊挖邊回填方式．．．並將所開挖土石堆置於旁，土石堆置處計2處，數量約1,000立方公尺，另現場有堆置廢土約1,500立方公尺，準備回填」云云，可知土石、泥土並未外移，此與整地、除草需翻動地表，以利農耕之行為實為相符。訴願決定未衡量土石採取法所謂「採取」行為之意義，且未衡量該法第1條所定「防止不當土石採取造成相關災害」之內涵，僅以挖土機開挖土石之表象，即依土石採取法裁處，實有未當。
㈡原告在系爭3筆土地上整地，被告查獲範圍僅長約15公尺，
寬約10公尺，無法涵蓋系爭3筆土地。又究竟挖得多深，被告迄今尚未調查，如何區別係整地行為或違法採取土石行為，影響結果之認定。
㈢按行政罰法第7條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出
於故意或過失者，不予處罰。」系爭3筆土地為原告所有，為農用所需始僱工整地，並於97年11月5日向被告申請除草作業，經被告97年11月17日府農農字第0970168908號函復原告稱，因除草係屬土地所有權行使範疇，故免申報云云。原告才據此僱工，原告實無故意過失。原告為除草整地已向被告申請，豈有可能非法採取土石。退步言，縱原告係誤觸法網，依行政罰法第8條前段規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任，惟依同條後段「但按其情節，得減輕或免除其處罰。」規定，查原告之農地價值不高，所挖出土石亦無太大價值，更無販賣得利行為，實應減輕或免除其處罰。再按同法第18條第1項「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」之規定，被告以一個無前科、尚且為除草而申請之小農民，罰鍰高達100萬元，實屬過當裁量等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本案經被告派員會同通霄分局社苓派出所於98年1月17日至
現場勘查，發現該系爭土地現場有開挖土石及回填廢土之情形，現場開挖範圍經丈量長約15公尺、寬約10公尺、深因立即回填致無法估計，並於現場有堆置所開挖之土石約1,000立方公尺，另堆置廢土約1,500立方公尺，原有之地形地貌均已遭破壞，原告藉整地之名行開挖土石之實，違法事實應足堪認定。原告所述其行為目的屬整地除草作業，且已向被告申請整地除草作業，經被告農業單位函覆略以「屬土地所有權行使範疇內之行為，免向本府申請」，惟查，該開挖行為以邊挖邊回填方式施作採取土石之情事。再依警方偵訊筆錄中，挖土機司機黃勝偉及嚴上文皆坦承有挖取土石並回填坑洞之事實，且均陳述係受僱於原告，被告遂依現場施工型態及警方偵訊筆錄審認，本案非屬整地為目的而確有採取土石之實。
㈡被告農業單位於97年11月17日府農農字第0970168908號函覆
原告已明確述明「如有藉機挖取當地土石，將依土石採取法查處」，即已告知所涉行為將觸犯相關法令，然原告所開挖之型態確為採取土石行為，顯非原告所述僅整地除草，被告依土石採取法第36條規定予以裁處並無不妥。按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的。系爭土地為特定農業區農牧用地，毗鄰地均有農民耕作植栽，原告既未依法申請而採取土石、回填廢土，恐將影響水土保持，破壞國土保安。另原告所述渠並未外運及販賣得利之行為云云，惟土石採取法第36條所定處罰對象係未經許可採取土石者，至於所採取之土石是否外運並不影響該法條構成要件之成立，被告認為外運、買賣行為僅係加強違反土石採取法之事證之一等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未經許可採取土石，依土石採取法第36條規定裁處是否合法。原告稱其已向被告申請於系爭土地上除草整地，經被告函復該行為係屬土地所有權行使範圍，無庸申請，乃僱工整地，並無故意過失，是否可採。
五、經查：㈠按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」、「未經許可採取土石者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處罰新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用由行為人負擔。」為土石採取法第3條第1項及第36條所明定。
㈡本件被告以原告未經許可，擅自於其所有坐落苗栗縣○○鎮
鎮○段第1144、1144-1、1145地號等3筆系爭土地上，僱請挖土機司機2名採取土石，並回填廢土，經被告會同通霄分局員警於98年1月17日前往系爭土地查勘，及通霄分局對原告及相關人員製作調查筆錄，並以98年1月22日霄警偵字第0980001135號函檢送該等調查筆錄請被告依法裁處。案經被告審查後，以原告未經取得土石採取許可，擅自開採土石，違反土石採取法第36條規定，以98年2月10日府建石字第0980021370號處分書裁處罰鍰100萬元，限於98年2月28日以前辦理整復與清除其設施，及禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，揆諸首揭法條規定，雖非無見。
㈢惟按「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及
其法令依據。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。」、「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項、第2項分別定有明文。前揭書面行政處分應記載事項中之「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於前開法定之程式，「應依既存之記載認定之」，苟「既存之行政處分書」未合於首開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地（最高行政法院93年度判字第1624號判決、95年度裁字第2935號裁定參照）。又書面行政處分之補正，仍屬書面行政處分之一部，其補正應依前開行政程序法規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前，以書面為之（補正），並送達處分相對人（當事人），倘當事人（處分相對人）因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算；該程序欠缺之補正，尚非作成處分之行政機關於訴願或行政訴訟程序所為答辯說明所能替代。綜上說明，行政程序法第96條第1項第2款所謂「事實」，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等及「與適用法令有關之事項」，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，如未依規定程序補正，即屬有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。查本件被告作成之98年2月10日府建石字第0980021370號違反土石採取法處分書，以原告違反土石採取法第36條規定裁處罰鍰100萬元，並限於98年2月28日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。其所載之違反事實為「一、未經許可於本縣○○鎮鎮○段1144、1144-1、1145等3筆地號土地採取土石，經本府聯合查緝取締小組及本縣警察局通霄分局社苓派出所於98年1月17日上午9時30分現場勘查取締，採取面積約150平方公尺，深因已回填廢土無法估計，另開挖土石堆置於旁，數量共計約1,000立方公尺。二、上開違法採取地位於特定農業區農牧用地。」有被告處分書在卷可按（本院卷第75頁）。然原告所有坐落苗栗縣○○鎮鎮○段1144、1144-1、1145等3筆地號土地，其面積分別為1,382.75平方公尺、1,382.81平方公尺及1,382.78平方公尺（見本院卷第55至57頁），合計4,148.34平方公尺，被告處分書僅稱違規地點係在系爭3筆土地上，採取面積約150平方公尺（長約15公尺，寬約10公尺），惟未載明係位在何筆土地之何位置及深度如何，未明確認定其範圍，且無其他資料可資證明原告違規之地點係在系爭3筆土地內之何位置，原處分命原告應於98年2月28日以前辦理整復之範圍亦不明確，核屬事實記載不完備，即屬有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴訟論旨執此指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告查明後另為適法之處分，以符法制。又兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，爰不一一論述，附予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 9 月 28 日
書記官 李 孟 純