臺中高等行政法院判決
98年度訴字第272號98年11月4日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○○庚○辛○○被 告 臺中縣政府代 表 人 壬○○訴訟代理人 丑○○
子○○被 告 內政部代 表 人 癸○○訴訟代理人 寅○○
卯○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國98年7月10日院臺訴字第0980088553號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告丁○○、己○○○、庚○及辛○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核該無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣臺中縣梧棲鎮公所為辦理臺中○○○區○○號道路工程，需用坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等134筆土地及同段115地號土地1筆，面積共14.6607公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由被告臺中縣政府報經臺灣省政府以民國（下同）78年3月20日78府地四字第31811號及78年5月5日78府地四字第54181號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由被告臺中縣政府分別以78年4月11日78府地權字第65269號、78年5月9日78府地權字第086727號、81年7月6日81府地權字第147151號及81年11月28日81府地權字第265735號公告徵收土地、地上農林作物及建築改良物。原告甲○○（原名王木彰，更名為王寶彰，再更名為甲○○）、乙○○及丙○○等3人以臺中縣○○鎮○○段137-1、138及88-1地號等3筆土地原為原告甲○○所有，同段75-2、75-3、
90、91-1、92-2、114、92-3、115地號等8筆土地原為王錦全（即原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○○、庚○及辛○○等6人之被繼承人）所有，同段42-3、43-1、44-1、45、45-1、46、47、27-1及28-1地號等9筆土地原為原告乙○○所有。梧棲鎮公所於79年5月12日已取得需用土地之所有權，未如期使用，至88年間變更使用計畫，提供臺中港務局，聯合開發臺中○○○區○○○○號道路工程高架道路使用，連接西濱快速道路、中二高高速公路之外線道路屬國道，主管機關非梧棲鎮公所等情，於97年5月28日申請依土地徵收條例第9條規定，照原徵收價額收回土地。案經被告臺中縣政府報經被告內政部以97年8月26日台內地字第0970139073號函，以本件經審認與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，同意不予發還，被告臺中縣政府據以97年9月3日府地權字第0970236325號函復原告甲○○、乙○○及丙○○，渠等不服，提起訴願。嗣原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○○、庚○及辛○○等人，以渠等6人為王錦全之全體繼承人，檢附繼承系統表等資料，於97年11月17日申請收回前開臺中縣○○鎮○○段○○○○○號等8筆土地，經被告臺中縣政府報經被告內政部以97年12月30日台內地字第0970212383號函，以本件經審認與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，同意不予發還，被告臺中縣政府據以98年1月7日府地權字第0970366071號函復原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○○、庚○及辛○○等人，渠等仍表不服，一併提起訴願，惟遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本件需用土地人梧棲鎮公所為辦理臺中○○○區○○號道路
工程之需要，申請徵○○○鎮○○段○○○○○○號等134筆土地，面積合計14.5423公頃（含原告等人被徵收部分）。上開土地係都市○○○○道路用地並附帶徵收其他改良物，案經臺灣省政府78年3月20日七八府地四字第31811號函核准徵收，由被告臺中縣政府以78年4月11日七八府地權字第65269號（土地部分）、81年7月6日八一府地權字第147151號（農作改良物部分）及81年11月28日府地權字第265735號（建築改良物部分）公告徵收。然核被告臺中縣政府78年4月11日七八府地權字第65269號（土地部分）之公告文僅對：「梧棲鎮公所為辦理台中港特定區30-9特三號道路工程奉准徵收座○○○鎮○○段○○○○○號等土地176筆計面積17.1726公頃，並附帶徵收其他地上物乙案（地上物另案辦理公告）。」公告徵收，非原告等人所被徵收○○○鎮○○段○○○○○○號等135筆土地，合計面積14.5423公頃，至屬明確。主管機關被告臺中縣政府既經臺灣省政府78年3月20日七八府地四字第31811號函核准徵收上開土地，卻未依土地徵收條例第18條：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知徵收案時應即公告並書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項之公告期間為三十日」之規定辦理，自屬違法。訴願決定未詳為審核、查證，未說明理由即駁回訴願，令人難以信服。
㈡本件需用土地人梧棲鎮公所於被告臺中縣政府81年11月28日
最後公告2年前，即於79年5月12日已以強制不法手段辦理被徵收土地全部所有權移轉登記，取得所有權全部，且取得所有權後又未按照其提出申請徵收計畫書第13項（三）：「大概計畫進度預定78年12月開工」之計畫進行施工。更於88年間推翻徵收計畫所載：「本所為取得台中港特定區計畫第一期公共設施保留地特三道路計畫道路用地．．．」將徵收土地全部轉移給臺中港務局，以聯合開發興建臺中○○○區○○○○號道路工程高架道路變更使用。是既未按原徵收計畫作原定興辦事業使用，而將原計畫全部任意變更，原告等人自得依土地徵收條例第9條：「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外有下列情形之一者，原土地所有權人於徵收公告之日起二十年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地．．．」規定，申請收回被徵收土地。
㈢本件需用土地人梧棲鎮公所77年11月提出徵收計畫書載明：
本所為取得臺中港特定區第1期公共設施保留地特三號道路用地需要，擬徵收坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等135筆土地合計面積14.5423公頃，附帶徵收其地上物，茲依土地法第224條，同法第50條有關規定，擬具計畫書，並檢同有關附件7份，請准予照案徵收，陳請被告臺中縣政府核轉臺灣省政府在案。主管機關之被告臺中縣政府不但未以主管機關之地位職責依實際之需要，作實質之審核，模糊法令，轉移焦點，擅自自編不實理由：「本案需用土地人梧棲鎮公所為辦理台中○○○區○○號○○道路工程需用」徵○○○鎮○○段○○○○○○號第135筆土地，合計面積14.5423公頃，冒報臺灣省政府核准徵收上開土地，有變造公文書之事實，致被徵收農民之權益受損。
㈣被告臺中縣政府不但未按法定程序辦理公告，如前所述，即
以市價10分之1強制徵收總面積14.5423公頃之土地，僅核發總金額為新臺幣（下同）148,958,409元土地補償費，當時因處戒嚴期間，被徵收農民，不敢異議被迫領取地價補償費。但需用土地人梧棲鎮公所於79年5月12日取得所有權移轉登記後，亦未按計畫書所定計畫於78年12月開工使用，主管機關之被告臺中縣政府明知台中港特定區計畫自61年發布實施迄今已有實質環境變遷，亦未依土地徵收條例第49條規定辦理撤銷徵收。本件需用土地人梧棲鎮公所恐於88年間從將原徵收全部土地轉讓給臺中港務局聯合開發興建臺中○○○區○○○○道路工程高架道路，變更使用至92年3月31日竣工通車使用之事實，再由臺中港務局編列徵收預算辦理第二次徵收，此有被告臺中縣政府92年7月23日府地權字第0920192443號函第三點載明：「台中港務局九十二年四月七日中港祕字第0920003645號函復：『本局對該項工程相關業務。僅負責編列預算，實際徵收作業並非由本局辦理』」可証，被告臺中縣政府明知上開徵收土地業經變更，卻不依法辦理撤銷徵收，自屬違法。
㈤綜上所述，原告等人依都市計畫法第83條、土地法第215條
、第219條第2項及土地徵收條例第49條第1項第2款規定：「公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，應辦理撤銷徵收。」之法律關係，準用同法第9條之規定申請收回被徵收土地，如收回不能時，依同法第30條第1項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」之法律關係，請求補償，依法有據等情。原告甲○○聲明求為判決訴願決定及原處分關於甲○○之部分撤銷，被告臺中縣政府應作成准予收回被徵收坐落臺中縣○○鎮○○段137-1、138、88-1地號等3筆土地之處分，如不能收回時，被告臺中縣政府應補償地價差額20,644,958元。原告乙○○聲明求為判決訴願決定及原處分關於乙○○之部分撤銷，被告臺中縣政府應作成准予收回被徵收坐落臺中縣○○鎮○○段42-3、43-1、44-1、45、45-1、46、47、27-1及28-1地號等9筆土地之處分，如不能收回時，被告臺中縣政府應補償地價差額91,884,963元。原告丙○○、戊○○聲明求為判決訴願決定及原處分關於丙○○、戊○○之部分撤銷，被告臺中縣政府應作成准予收回被徵收坐落臺中縣○○鎮○○段75-2、75-3、90、91-1、92-2、114、92-3、115地號等8筆土地之處分，如不能收回時，被告臺中縣政府應補償地價84,504,303元予王錦全之全部繼承人。原告丁○○、己○○○、庚○及辛○○聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求收回被徵收之前述20筆土地，如不能收回時，應補償地價差額196,460,950元。
四、被告臺中縣政府則以：㈠原告因不服內政部97年8月26日台內第字第0970139073號函
，對該處分不服提起訴願，案經行政院98年7月10日院台訴字第0980088533號決定書，駁回訴願，原告對該訴願決定仍不服，遂提起行政訴訟。茲因該號函之原處分機關係被告內政部，非被告臺中縣政府，是原告將臺中縣政府列為被告，顯與行政訴訟法第4條及第24條規定未合。
㈡原告所稱將土地全部移轉給交通部臺中港務局乙節，經核本
件系爭土地仍為梧棲鎮公所所有，本件需用土地人為梧棲鎮公所（特3號道路管理機關），僅道路工程開發時由交通部臺中港務局為執行機關，並由交通部公路局及內政部營建署發包施工，且由平面改高架方式規劃，僅屬「方法」之變更，尚非「目的」及「用途」之變更，是本件平面道路與高架道路共存已按原興辦計畫之「交通事業」使用。本件道路於使用期限內完工，亦未踰越開發使用之期限，原告所陳，並非事實，不足採信。
㈢又被告92年7月23日府地權字第0920192443號函公告係臺中
○○○區○○○○號道路及特三號道路等2案用地併案徵收公告，並無原告所稱未將系爭土地辦理公告徵收之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告內政部則以：㈠本件臺中縣梧棲鎮公所為辦理台中○○○區○○號道路工程
，報經臺灣省政府78年3月20日78府地四字第31811號函及同年5月5日78府地四字第54181號函核准徵收臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等135筆土地，合計面積14.6607公頃，並一併徵收其土地改良物，計畫進度為「預定78年12月開工，99年12月完工。」，經核本件工程已於92年3月31日竣工，有內政部營建署工程結算驗收證明書可稽，業於計畫期限內依徵收計畫使用，目前亦供作道路使用。
㈡另本件需用土地人為梧棲鎮公所（特3號道路管理機關），
僅道路工程開發時以交通部臺中港務局為執行機關，由公路總局及內政部營建署發包施工，將平面改高架方式規劃，平面道路與高架道路並存，其係屬「方法」之變更，并非徵收土地使用「目的」及「用途」之變更，上開事實前經鈞院92年度訴字第1044號判決認定在案，且該判決亦認本案徵收土地，自始至終均做道路之交通事業使用。是以，參照行政院54年8月5日台（54）內字第5554號令意旨，本件不應認有土地法第219條所定「未依核准徵收原定興辦事業使用」之適用，從而原告即不得申請收回被徵收之土地。
㈢基上所述，本件土地既已於計畫期限內依核准徵收原定興辦
事業使用，並已完工，原告申請收回與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，被告內政部97年8月26日台內地字第0970139073號函及97年12月30日台內地字第0970212383號函復被告臺中縣政府：「．．．擬不予發還，同意照辦。
」，於法尚無不合。
㈣至原告所陳被告臺中縣政府78年4月11日78府地權字第65269
號公告非本件特3號道路工程之徵收公告文乙節，依被告臺中縣政府查復結果，上開公告係臺中○○○區○○○○號道路及特三號道路等2案用地併案徵收公告，包含本件被徵收土地，併此陳明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點在於被告臺中縣政府是否為適格之被告，本件原告請求收回被徵收土地有無理由，經查：
㈠被告臺中縣政府部分：
⒈按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為
準，但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」訴願法第13條定有明文。又，被徵收土地所有權人申請收回被徵收土地之程序，依土地法第219條第1項規定，應向該管直轄市或縣（市）地政機關申請，該管直轄市或縣（市）地政機關如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，依最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議，應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。然則依內政部82年4月19日台（82）內地字第8279102號、88年1月25日台（88）內地字第8802123號函釋，及行政院秘書處92年4月10日院台訴字第0920084300號檢送「各類土地徵收案件之原行政處分機關如何認定」案研討會會議記錄結論五，該管直轄市或縣（市）地政機關受理申請後，經查明合於收回規定，或認與規定不符，均應擬具處理意見，報由原核准徵收機關核定，經核尚與法條規定之意旨無違。是受理申請之該管直轄市或縣（市）地政機關，經初步審查結果，認與規定不合，不自作成否准之決定，仍層報原核准徵收機關作成駁回申請之決定者，與最高行政法院上開決議之情形不同，應以該作成駁回決定之原核准徵收之機關為處分機關。
⒉本件係因臺中縣梧棲鎮公所為辦理臺中○○○區○○號道
路工程，需用坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等134筆土地及同段115地號土地1筆，面積共14.6607公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由被告臺中縣政府報經臺灣省政府以78年3月20日78府地四字第31811號及78年5月5日78府地四字第54181號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由被告臺中縣政府分別以78年4月11日78府地權字第65269號、78年5月9日78府地權字第086727號、81年7月6日81府地權字第147151號及81年11月28日81府地權字第265735號公告徵收土地、地上農林作物及建築改良物。
嗣原告等人分別於97年5月28日及同年11月17日申請收回被徵收土地，案經被告臺中縣政府先後報經被告內政部以97年8月26日台內地字第0970139073號函及97年12月30日台內地字第0970212383號函，以本件經審認與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，同意不予發還，被告臺中縣政府亦先後據以97年9月3日府地權字第0970236325號函及98年1月7日府地權字第0970366071號函復原告等人。準此，被告臺中縣政府於收受原告等人收回系爭土地之申請後，既無作成不准收回之決定，僅擬具不同意發還之初步審查意見報請被告內政部作成同意不予發還之核定。
依上述說明及參酌最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議意旨，本件否准收回之機關應為被告內政部，被告臺中縣政府純係執行機關，則原告以之為共同被告，訴請應作成准予收回之行政處分，及如無法收回時，應補償地價差額，自屬被告不適格，就此部分應駁回原告之訴。
㈡被告內政部部分：
⒈按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有
權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」分別為土地法第219條第1項、都市計畫法第83條所明定。
⒉本件梧棲鎮公所為辦理臺中○○○區○○號道路工程，檢
具徵收土地計畫書等有關資料，報經臺灣省政府以78年3月20日78府地四字第31811號及78年5月5日78府地四字第54181號函核准徵收臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等135筆土地，徵收土地計畫書十三之（三）計畫進度分別為預定78年12月及79年12月開工，99年12月完工，系爭工程已於92年3月31日竣工，有內政部營建署工程結算驗收證明書附內政部卷可稽，是系爭被徵收土地業於核准徵收之計畫期限內依計畫使用，核無土地法第219條第1項第1款及都市計畫法第83條規定之情形。
3.本案需用土地人為梧棲鎮公所，雖交由交通部臺中港務局及公路局西濱工程處等單位辦理施工，且將平面改高架方式規劃，平面道路與高架道路併行，其係屬方法之變更，尚非「目的」及「用途」之變更。而土地徵收條例所謂興辦之事業，係指興辦國防事業、交通事業、公用事業、水利事業、國營事業等，此觀該條例第3條規定自明。本件徵收之土地，自始至終均做道路之交通事業使用，並無土地法第219條第1項第2款所定「未依核准徵收原定興辦事業使用」之情形。又系爭20筆土地，已以徵收為登記原因，登記為梧棲鎮所有，有土地登記簿謄本20紙附本院卷足憑。原告等訴稱需用土地人梧棲鎮公所恐於88年間將原徵收土地轉讓台中港務局，核非可採。另台中○○○區○○○○道路工程縱由台中港務局編列預算支付，此屬工程款補助問題，與是否違反原定興辦事業使用無涉。原告等請求本院調閱台中港務局對本件所編列預算、收支結算表，自無必要，併予敘明。
4.本件徵收公告日期為78年4月11日，係在土地徵收條例89年2月2日施行之前，依該條例第61條規定，申請收回被徵收土地仍依施行前之規定辦理，是原告等請求依土地徵收條例第9條規定收回系爭土地，自無可採。另同條例第49條第2項固規定「前項規定，於本條例施行前公告之土地適用之。」惟該條第1項係屬辦理撤銷徵收之規定，與本件原告等係請求收回被徵收土地，如不能收回，應補償地價差額無涉。
5.綜上所述，被告內政部否准原告等收回土地之請求，經核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告等聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，原告丁○○、己○○○、庚○、辛○○併請求被告內政部收回被徵收之土地，如不能收回時，應補償地價差額，俱無理由，應予駁回。兩造其餘訴弁事由，與本件判決結果不生影響，自無庸一一論述，再予敘明。
七、據上論結，本件原告等之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 11 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 11 日
書記官 凌 雲 霄