臺中高等行政法院判決
98年度訴字第325號98年11月24日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年7月24日經訴字第09806115380號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經許可，於民國（下同）97年12月10日委請訴外人丙○○於原告管理之苗栗縣○○鎮○○段195地號私有一般農業區農牧用地（原告之子甘明華所有，下稱系爭土地）內挖取土石，並由丙○○將該處所之土石外運至苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號山坡地保育區農牧用地（原告姪子甘仕津所有）堆置後，再由丙○○僱用另一訴外人謝國林於97年12月17日駕駛車號000-00號營業大貨車，載運該堆置之土石前往苗栗縣苑裡鎮德營砂石場，○○○鎮○○里○○○○○道路12.5公里處，為苗栗縣警察局通霄分局苑裡分駐所員警查獲，並經被告人員會同該分駐所員警至前述687-7地號土地查勘堆置土石清除情形後，苗栗縣警察局通霄分局即以98年2月3日霄警偵字第0980001771號函，檢送原告等調查筆錄資料，移請被告裁處。嗣經被告於98年2月25日請原告及丙○○接受訪談，陳述意見。被告根據前揭訪談紀錄及相關人員之調查筆錄內容，認原告未經申請許可於系爭土地採取面積約4厘地（約388平方公尺），土石數量約388立方公尺，有違土石採取法第36條規定，乃以98年3月5日府建石字第0980033050號違反土石採取法處分書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元整，並限原告應於98年3月30日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按土石採取法第3條第1項第2款規定「土石採取，應依本法
取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：．．．二、實施整地與工程就地取材者。．．．(第2項)前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」經濟部雖據此訂定採取土石免申辦土石採取許可管理辦法，依該辦法第3條規定「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。」是土石採取法為母法，其授權內容及範圍應限於土石採取之「地點、面積、數量、期間」，惟前揭授權訂定之子法卻對土石採取整地免許可之規定另以限制為「須經目的事業主管機關核准者」為限，顯已逾越母法之授權範圍，而增加母法所無之限制，依命令牴觸法律者無效之原則，上揭管理辦法第3條第1項應屬無效之規定。是依土石採取法第3條第1項第2款規定，為實施整地而採取土石自無庸依該法取得許可，且亦無同法第36條所稱未經許可採取土石而應處罰鍰、限期辦理整復及清除設施之可言。
㈡依原處分卷附原告97年12月17日調查筆錄稱：「問：（苗票
縣○○鎮○○段○○○○○○號）的砂石是從你兒子甘明華田地(苗栗縣○○鎮○○段○○○○號)內，載運該處存放是否屬實？答：屬實．．．答：因為田地是我在管理．．．答：97年12月10日請我外甥丙○○來整地．．．問：你請丙○○整地時，土地範圍多大？答：大約四厘地．．．答：我當時是沒有用錢請他，只用田地內砂石做為酬勞．．．答：我沒有申請要整田地．．．」。而丙○○同日調查筆錄亦稱：「問：苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號是何人在該地開挖堆積土石？答：是我堆積．．．答：沒有承租，甘仕津同意堆放．．．答：於97年12月10自我舅舅甲○○的田地○○○鎮○○段○○○ ○號）要整地，開挖土石後，載運該處堆場．．．問：
你當時幫你舅舅整地時，土地範圍多大？答：大約四厘地。問：當時整地時，外運多少砂石出去？答：大約四百立方公尺。」又原告98年2月25日訪談紀錄稱：「我是交代丙○○要把農地整理，範圍四厘地；深度約1公尺．．．我有同意他載出去，當作他整地之酬勞」及丙○○同日訪談紀錄稱：「問：據甲○○陳述係請你到他兒子的田裡整地，並無給付金錢給你，而是以該地之土石做為酬勞，是否正確？答：是」。是以，依原告及丙○○於原處分卷附之調查筆錄及訪談筆錄可知，原告確實係因農地為整地之須而委請丙○○於原告所管理之系爭土地挖取土石。
㈢又丙○○因涉嫌違反山坡地保育利用條例第34條第1項及水
土保持法第32條而經苗栗縣警察局通霄分局移送檢察官偵查，經臺灣苗栗地方法院檢察署以98年偵字第971號為不起訴處分確定在案，其不起訴理由略以「證人即甘明華之父親甲○○證述：甘明華的土地是由伊管理，因土地有高低落差，所以找被告丙○○整地，並同意丙○○將整地所處理之土石，載運堆放在姪子甘仕津所有土地上等語，核與證人甘明華於警詢中證述：伊在外地工作，所以系爭土地交由父親甲○○管理等語相符，及與證人甘仕津於警詢中證述：伊係無條件同意丙○○堆放土石等語相符，顯見被告於上述2筆土地上整地及堆置系爭土石前，均有徵求土地所有權人及管理人之同意，是其行為與山坡地保育利用條例第34條第1項、水土保持法第32條第1項之犯罪構成要件即有不合。又查，系爭兩筆土地其○○○鎮○○段○○○○○○號土地現場仍堆置有部分土石，而該兩筆土地均未發現有土石流失及造成鄰地損害之情事等事實，亦經本署檢察官履勘現場並製作履勘現場筆錄足稽，及經警於現場拍照無訛等均在卷足參，是被告丙○○上開所辯未違反上述犯行等語堪予採信。」足證系爭土地係原告之子甘明華所有，由原告管理中，因土地高低落差不利耕作而委請丙○○整地以使地勢平整，並將挖取之土石作為丙○○之報酬，而系爭土地經檢察官履勘亦係供種植水稻使用。
㈣系爭土地挖取土石時間為97年12月10日至同月17日，然上開
苗栗地檢署於98年5月26日以98偵971號不起訴處分時業已提及系爭土地經檢察官履勘現場並製履勘現場筆錄確實種植水稻，事實上該期水稻係自98年1月份播種，並於98年5月份時業已收割，原告及丙○○並於97年8月份另為第2期水稻灌溉、播種，此並有系爭土地目前使用狀況之照片為證。是系爭土地確實係作為農業耕作使用，且益徵原告於案發時係因耕作之須，而委請丙○○進行整地而挖取土石之事實相符。自屬土石採取法第3條第1項第2款規定免經許可採取土石之行為，且因前揭採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條規定逾越母法應屬無效，本件自無須經目的事業主管機關核准。原處分及訴願決定以「依經驗法則判斷，顯然並非原告所稱欲回復原耕作農地之整地行為」等語，均屬違反土石採取法第3條之規定等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：本案經被告所屬警察局通霄分局苑裡分駐所員警於97年12月17日於苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號當場查獲丙○○將堆置土石外運，經該所員警偵訊後追查該堆置土石係從原告之子所有之土地（苗栗縣○○鎮○○段○○○○號）所挖掘堆置，此為原告所不爭。被告為確認行為人及開挖數量，遂於98年2月25日請原告到被告處接受訪談，經訪談結果其開挖範圍約四厘地（經換算約388平方公尺）、深度約1公尺，開挖數量約388立方公尺，原告並陳述其同意丙○○土石外運，當作整地之酬勞，該行為難謂無間接獲利之疑，原告當不能據此持無罪之詞，其違法事實足堪認定。原告雖主張其係單純進行農地整地行為，惟依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定，實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准，然本案原告並未向被告主管機關申請核准，即擅自開挖，顯已違反土石採取法第3條第1項之規定，被告遂依同法第36條之規定予以裁罰並無違誤。按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的。系爭土地為特定農業區農牧用地，毗鄰地均有農民耕作植栽，原告既未依法申請而採取土石、回填廢土，恐將影響水土保持，破壞國土保安等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未經許可採取土石，依土石採取法第36條規定裁處，是否合法？原告主張其為實施整地，嗣後亦種植水稻，並無出售土石行為，符合土石採取法第3條第1項第2款規定，及採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。」已逾越母法之授權範圍，應屬無效之規定，是否可採。
五、經查：㈠按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」、「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」為土石採取法第3條第1項及第36條所明定。次按「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並應於每月五日前將上月外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」為採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條所規定。該辦法係依土石採取法第3條第2項規定就前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，授權中央主管機關所訂定之管理辦法，且該辦法並無逾越母法之授權範圍，自得適用。
㈡本件原告未經申請許可，於97年12月10日委請訴外人丙○○
擅自於系爭土地上採取土石，被告乃依土石採取法第36條規定，處原告罰鍰100萬元整，並限原告應於98年3月30日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告不服，循序提起行政訴訟，為如事實欄所載之主張，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
㈢經查，本件原告未經許可，於97年12月10日委請訴外人丙○
○於原告管理之系爭土地內北邊面積約388平方公尺，挖取土石深約1公尺，共約388立方公尺，並由丙○○將該處所之土石外運至苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號山坡地保育區農牧用地堆置後，再由丙○○僱用另一訴外人謝國林於97年12月17日駕駛車號000-00號營業大貨車，載運該堆置之土石前往苗栗縣苑裡鎮德營砂石場，○○○鎮○○里○○○○○道路
12.5公里處，為苗栗縣警察局通霄分局苑裡分駐所員警查獲之事實，業據原告及丙○○於被告訪談時及本院審理中坦承在案，並有原告、丙○○、甘仕津、謝國林、甘明華之調查筆錄（本院卷第25至34頁），原告及丙○○訪談紀錄（本院卷第57至60頁）、現場照片數幀（本院卷第61至64頁）及原告於照片所繪開挖位置（本院卷第13頁）等附卷可稽，原告違章事實，堪以認定。原告雖為上開主張，惟按縱認原告係依土石採取法第3條第1項第2款之規定在系爭土地上實施整地，然依前揭採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項之規定須經目的事業主管機關之核准，其將剩餘土石外運，依該辦法第3條第2項規定應填具申請書報請縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。原告未經申請目的事業主管機關核准，即擅自委請丙○○以挖土機開挖整地，並將挖取土石外運，亦屬未經許可採取土石之違規行為。原告主張其整地而採取土石，該辦法限制「須經目的事業主管機關核准」，顯已逾越母法之授權範圍，而增加母法所無之限制，依命令牴觸法律者無效之原則，該辦法第3條第1項應屬無效之規定云云，尚有誤會。末按，土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的。系爭土地為一般農業區農牧用地，原告既未依法申請而採取土石，足以影響水土保持及自然環境，破壞國土保持。依土石採取法之規定，只要是未經許可採取土石，除有同法第3條但書規定之情形外，均屬違法，並不以將砂石外運販賣營利或造成水土流失之結果為要件。縱其採取土石並未變賣或造成水土流失，及丙○○是否經檢察官起訴或法院判刑，對於原告違法採取土石之行為，均不生影響。又採取土石，應依土石採取法第3條規定申請許可，原告在系爭土地上整地，應注意且能注意申請取得許可，其未經申請許可，即擅自僱工開挖採取土石致違規，其縱非故意，亦有過失，仍應負責。綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為裁處原告罰鍰100萬元，並限期辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分，揆諸首揭法條之規定，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 1 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 3 日
書記官 李 孟 純